Крусян А.Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні

summary

У вступі обгрунтовуються актуальність і ступінь досліджуваності теми дисертації, визначаються її цілі та завдання, конкретизуються об'єкт,   предмет   і   методологія   роботи,   викладаються  теоретичне і практичне значення отриманих результатів, їх наукова новизна, формулюються основні положення, які виносяться на захист, вказуються форми апробації результатів дисертаційної роботи і публікації по темі, що досліджується.

Розділ перший – "Нормативно-правова модель концепції взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування" – складається з двох підрозділів. Підрозділ 1.1. – "Структурування  публічної влади на рівні місцевого управління (самоврядування)" присвячений організації публічної влади на місцях, містить науково-правову характеристику її підсистем (державної і самоврядної). Трансформуючи класичну теорію "розподілу влад", організація публічної влади в Україні на сучасному етапі розглядається як: центральна (державна влада), яка здійснюється за принципом її поділу на три самостійні гілки – законодавчу, виконавчу і судову; місцева влада – державна (виконавча) і самоврядна, в системі якої відокремлюються – представницька і виконавча.

Місцеве самоврядування надано як багатопланове явище, що не отримало єдиного доктринального визначення. Так, деякі вчені  (О.О. Кутафін, В.І. Фадєєв) розглядають цей феномен як "форму народовладдя". Подібна позиція викликає сумнів, хоча вона "захищена" в Україні конституційною нормою (ст. 5 Конституції України). Якщо розглядати місцеве самоврядування як форму народовладдя, то, як наслідки, випливає постулат, згідно з яким суб'єктом місцевого самоврядування є безпосередньо народ, тобто "громадяни України всіх національностей", що колізійне з його конституційним визначенням як "права територіальної громади" (ст. 140 Конституції України). Виходячи з цього, а також згідно з чинним законодавством, первісним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, члени якої виступають поперед всього як мешканці відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а не як громадяни України. Народ, який має суверенітет, є єдиним джерелом публічної влади, але не є суб'єктом її публічно-самоврядної галузі, а місцеве самоврядування не є формою народовладдя. Якщо використовувати інструментальну категорію "форма" щодо феномена, який розглядається, то можна визначити місцеве самоврядування як форму здійснення влади (публічно-самоврядної) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці  (територіальною громадою). Ця форма реалізації влади на місцях підтверджує, що колективні члени суспільства (територіальні громади) і органи, які формуються   ними   (сільські,   селищні,  міські  ради  та  їх  виконавчі органи), здійснюють управлінську діяльність щодо питань місцевого значення "самостійно або під відповідальність    органів і посадових осіб місцевого самоврядування" (ст. 2 Закону України про місцеве самоврядування).

Зв'язок, у певному сенсі, - тотожність публічно-самоврядної влади з управлінською діяльністю випливає із загальної теорії співвідношення влади і управління. Взаємозалежність влади і управління виявляється в тому, що влада виражає в історично визначеній формі право на управління. Це підтверджується також характеристикою самоврядування як "способу управління" (Ю. І. Скуратов), “різновиду соціального управління” (М.В.Цвік). Таким чином, слід підтримати, як науково-інструментальний висновок, вказівку на те, що співвідношення державного управління і місцевого самоврядування повинно визначатися в "загальній управлінській лексиці". При цьому, виходячи з теми дослідження, методологічно оправданим є використання  вузького тлумачення державного управління як адміністративної діяльності, яка здійснюється органами державної виконавчої влади на місцях, котрі отримали офіційну назву – місцеві державні адміністрації (ст. 118 Конституції України).

Проблеми територіальної організації країни, структурування територій істотно впливають на організацію і ефективність системи управління. Розроблення і законодавче закріплення моделі державного устрою необхідні для забезпечення вирішення ключових проблем державного будівництва – територіальної організації і територіальної дії державної влади, її структурування, співвідношення з недержавними публічними системами (насамперед – органами місцевого самоврядування).

Найбільш оптимальною і припустимою для України моделлю державного устрою уявляється – унітарна конституційно-децентралізована держава (з територіальною автономією – Республікою Крим) з виділенням в її складі адміністративно-територіальних одиниць, які керуються централізовано, і самоврядних територій. До основних самоврядних територій, з урахуванням чинного законодавства і законопроектних робіт, можна віднести практично всі адміністративно-територіальні одиниці, що вказуються в Законі про місцеве самоврядування. Але ототожнювання області з регіоном, як це спостерігається в Законі про адміністративний устрій (ст. 4), викликає критичне ставлення.

Організація публічної влади на рівні місцевого управління (самоврядування) в Україні на сучасному етапі є безпосереднім об'єктом дослідження. Однак цілісне всебічне пізнання об'єкту неможливо без аналізу історичної еволюції. Відновлення історії допомагає більш точно оцінювати унікальність теперішнього часу. Без повної реконструкції  історії  предмету  немає  шансів  на  плідне розроблення його теорії. Тому в роботі наводиться характеристика становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні як незалежній суверенній державі, а також аналіз типів (моделей) місцевого управління (самоврядування),  які утворилися в зарубіжних країнах (у ретроспективному і сучасному аспектах), з тим, щоб порівняти їх з українською моделлю.

Взаємодія місцевих органів управління (самоврядування) здійснюється у процесі реалізації ними своєї компетенції, обсяг і характер якої визначає зміст такої взаємодії, опосередковує її форми. Тому у підрозділі 1.2. – "Конституційні основи компетенції органів місцевого управління (самоврядування)" – розглядається компетенція представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування усіх рівнів, а також місцевих державних адміністрацій. На основі аналізу конституційних норм сформульовані функції органів місцевого управління. Виходячи з того, що основним напрямом діяльності органів місцевого управління є здійснення управління на місцях, основною функцією їх діяльності є управління. В залежності від ступеня узагальнення і важливості відокремлюються основна (суттєва, провідна) функція місцевого управління – управлінська і допоміжні, які розкривають і конкретизують її.

Компетенція органів місцевого управління – складна, комплексна категорія. Як наукове поняття вона надана як компетенція органів, що здійснюють публічну владу на місцях, тобто як компетенція органів місцевого самоврядування і компетенція місцевих органів виконавчої влади (місцевих державних адміністрацій).  Компетенція органів місцевого управління містить: по-перше, предмети відання органів, в межах яких здійснюються їх основна і допоміжні функції; по-друге, повноваження цих органів – закріплені в законодавстві їх права і обов'язки; по-третє, територіальну сферу їх діяльності – місцевий рівень.

В підрозділі досліджені власні і делеговані повноваження місцевих органів управління (самоврядування). На основі проведеного аналізу зроблено висновок про те, що в деяких сферах громадського життя делегованих повноважень в компетенції виконавчих органів місцевих рад значно більше ніж власних (в сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; в сфері регулювання земельних відносин; в сфері соціального захисту населення; в галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян). Таке становище не відповідає, по-перше,   конституційному  встановленню  про   делегування   "окремих повноважень органів виконавчої влади" (ст. 143 Конституції України), що логічно припускає   їх   невелику   частину, з  тим  щоб  вони не перевищували обсягу власних повноважень, по-друге, конституційно-правовій природі місцевого самоврядування в цілому. До того ж ряд повноважень органів виконавчої влади повинні бути не "делеговані", а трансформовані у власні повноваження органів місцевого самоврядування.

Крім того, дія в системі місцевої публічної влади різних за власною правовою культурою структур каузально припускає наявність кардинальних відмінностей в їх компетенції (насамперед в предметах відання). Конституція України, закріплюючи самостійність компетенції органів кожної з підсистем місцевої публічної влади, утворює основу для їх системного функціонування. Але чинна законодавча база обумовлює наявність у них широкої суміжної компетенції, яка пересікається (місцеві фінанси і бюджет; управління майном; питання забудови і благоустрою населених пунктів; питання землекористування і охорони навколишнього природного середовища; організація медичної допомоги населенню; керівництво установами охорони здоров'я, освіти, науки, культури, фізкультури і спорту та ін.). В результаті реалізація конституційного припису на розмежування компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій набуває проблематичний характер. Крім того, таке дублювання породжує  необгрунтоване втручання одних органів в діяльність інших, що веде не до взаємодії, а до протистояння двох підсистем публічної влади на місцях і негативно відбивається на ступені ефективності управління територіями.

Розділ другий – "Принципи і організаційно-правове забезпечення взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування" – складається з трьох підрозділів. В підрозділі 2.1. –"Конституційні принципи взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування" – сформульовані базові засади, вихідні ідеї і положення, які формують основу організації механізму взаємодії місцевих органів управління. Конституційне закріплення різних напрямів діяльності цих органів дає можливість виробити ефективну модель співвідношення їх компетенцій, основа якой - різна правова природа органів, які здійснюють публічну владу (управління) на місцях, відокремлення "питань місцевого значення" і питань загальнодержавного значення (ст.ст. 140, 17 Конституції України), необхідність сполучення місцевого і державного інтересів,   принцип   централізації   і   децентралізації  в   державному управлінні, деконцентрації місцевої публічної влади,  конституційний  обов'язок органів і посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування діяти на основі, в межах повноважень і способом, які передбачені Конституцією і законами України.

У відповідності з Концепцією адміністративної реформи основним напрямом діяльності місцевих державних адміністрацій повинна бути контрольна-наглядна функція ("загальний нагляд", "контроль... за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування"). Ураховуючи окреслену при цьому сферу загального нагляду, можна зробити висновок, що його об'єкт – діяльність самоврядних органів. На відміну від наведеної Концепції Закон про місцеві державні адміністрації не передбачає загальний нагляд за дотриманням Конституції і законодавства України. Ст. 16 Закону фіксує право місцевих державних адміністрацій "здійснювати на відповідних територіях державний контроль". Об'єкти такого контролю ідентичні тим, які вказані в Концепції як сфери "контрольно-наглядної діяльності державних адміністрацій". Ааліз чинного законодавства, суттєві відмінності в змісті категорій "контроль" і  "нагляд" дають підстави для висновоку про те, що здійснення місцевими державними адміністраціями функції "контролю" стосовно органів місцевого самоврядування не відповідає конституційним принципам самостійності і незалежності місцевого самоврядування. Так, предметом державного контролю є уся оперативна діяльність підконтрольних суб'єктів за фактичним виконанням законодавства, а також результати цієї діяльності, її доцільність. Однак оскільки практично вся діяльність самоврядних органів регламентована нормативними актами, то здійснення такого контролю становиться рівнозначним необмеженому втручанню в їх діяльність. Таким чином органи місцевого самоврядування підпадають в залежність від місцевих державних адміністрацій. В цих умовах трудно говорити про правову, організаційну і матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування. У цьому зв'язку обгрунтовується доцільність внесення змін в Закон про місцеві державні адміністрації з вказівкою права місцевих органів виконавчої влади здійснювати стосовно органів і посадових осіб місцевого самоврядування заходи наглядного, а не контрольного характеру, і для їх позначення використовувати термін "нагляд", а здійснення "державного контролю" передбачити стосовно інших суб'єктів, які знаходяться на відповідній території.

В підрозділі розглядається проблема співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду, значення останнього за дотриманням законодавства про взаємодію місцевих органів виконавчої влади  і органів місцевого самоврядування.  При цьому наведені основні методи виявлення органами прокуратури порушень законодавства.

Крім основного принципу взаємодії місцевих органів управління (самоврядування) – розмежування і законодавче закріплення самостійних предметів відання двох центрів публічної влади на місцях, в дисертації звертається увага на зміст принципів взаємної підтримки, взаємного делегування повноважень з метою здійснення ефективного управління на місцях. Як самостійний принцип розглядається судове урегулювання спорів і  розбіжностей між місцевими управлінськими центрами, обгрунтовується роль і значення адміністративної юстиції в цієї сфері.

Розгляданню різновидів взаємодії місцевих органів управління (самоврядування) та їх нормативно-правовій характеристиці присвячений підрозділ 2.2.: "Характер (види) взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування". Після дослідження типологізації управлінських відносин, які складаються в процесі взаємодії публічно-владних структур на місцевому рівні, зроблений висновок про те, що в залежності від їх характеру можна відокремити декілька видів взаємодії, кожний з яких має відзначні властивості і особливості.

В роботі наводиться науково-теоретичний аналіз координаційної, субординаційної і реординаційної взаємодії. Обгрунтовується те, що основним завданням координаційної взаємодії є кооперація управлінських зусиль для більш успішного вирішення спільних завдань. Цей вид взаємодії повинен  здійснюватися в тих сферах громадського життя, які в рівній мірі важливі для держави в цілому і для територіальних громад зокрема, тобто торкаються загальних інтересів (державних і місцевих). Це - взаємодія у вирішенні питань  економічного, соціального і культурного розвитку територій, в галузі соціального захисту населення, охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів відповідних територій, а також в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян. Основним завданням координаційної взаємодії є узгодження дій для успішного рішення сумісних завдань. В системі координаційної взаємодії двох центрів публічної влади на місцевому рівні виявляється необхідність третього елементу – суб'єкту, який координує їх дії. Виходячи з цього пропонується і обгрунтовується необхідність утворення координаційної структури з питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Її  основним  завданням  повинна бути кооперація управлінських зусиль органів публічної влади одного рівня.

Самостійним видом взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування є субординація. Вона характеризується тим, що здійснюється між органами, які знаходяться в субординаційних структурних зв'язках, між якими існують управлінські відносини, котрі функціонують на принципі "вертикалізації", який розкривається в роботі. Субординаційна взаємодія в делегованій сфері компетенції можлива двох типів – субординаційна взаємодія місцевих державних адміністрацій і сільських, селищних, міських рад (їх виконавчих органів) та субординаційна взаємодія місцевих державних адміністрацій і районних, обласних рад.

Детальному дослідженню підпав самостійний вид взаємодії – реординація і її типи. Теоретичний аналіз чинного законодавства дозволяє виділити три типи реординаційної взаємодії – реординацію як "зворотне упорядкування", кореляційну реординацію і ініціативну реординацію.

На закінчення зроблений висновок про те, що координаційні, субординаційні і реординаційні структурні зв'язки в системі управління на місцях взаємозв'язані і взаємообумовлені, їх поділення і відокремлення можливо тільки теоретично. Це обумовлює і взаємозалежність всіх видів взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування при реалізації ними публічно-владних повноважень.

Види взаємодії визначають організаційно-правові форми, що відображають (оформляюють) їх, система яких викладається в підрозділі 2.3. – "Організаційно-правові форми взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування". Застосовуючи філософські положення про форму і зміст, їх співвідношення, діалектичну єдність, формулюється зміст взаємодії, що розглядається, яку складають компетенція взаємодіючих органів, цілі, завдання, конституційні принципи і характер взаємодії. Сутність цього явища – правова природа взаємодіючих органів, яка має внутрішнє виявлення в змісті. На відміну від змісту сутність взаємодії не змінюється навіть при зміні змісту. Подібно тому як будь-яке явище має зміст і форму (форми), зміст взаємодії також наділяється конкретними формами, які в свою чергу можуть бути класифіковані за видами взаємодії на три групи. В дисертації  характеризується організаційно-правова форма, яка притаманна всім видам взаємодії – взаємне інформування, види і способи взаємного інформаційного обміну.

Як організаційно-правові форми координаційної взаємодії розглядаються:  утворення спеціальних органів на паритетних началах для реалізації спільних програм, здійснення конкретних дій в певних сферах  життєдіяльності  території  і  т.ін.; проведення координаційних нарад за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування; проведення спільних дій з комплексних питань; планування спільних дій з розподілом обов'язків між учасниками їх реалізації; проведення науково-практичних семінарів, конференцій з питань удосконалення координаційної взаємодії; прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації і головою обласної (районної) ради; складання аналітичних оглядів результатів спільної діяльності органів місцевого управління (самоврядування) з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження; перевірки на реалізуємість нормативно-правових моделей взаємодії органів. При цьому вказується, що практика координаційної взаємодії повинна збагачуватися шляхом розроблення нових форм, спрямованих на підвищення ефективності координації спільної діяльності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Зміст субординаційної взаємодії складають відносини підзвітності і підконтрольності, які виражаються у відповідних формах контролю. Аналіз системи законодавчо закріплених організаційно-правових форм здійснення контрольної діяльності органами місцевого управління (самоврядування) у сфері делегованих повноважень привів до висновків і пропозицій про необхідність удосконалення існуючих форм і введення нових.

Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв'язки виражаються в конкретних діях органів, які розглядаються, котрі відбиваються в управлінських актах (у широкому смислі). Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або конкретні правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб'єктом прийняття документів при реординації є один орган (самоврядний або державний). Їх характерною особливістю є те, що вони ураховують не тільки власні, але і "чужі" (державні або місцеві) інтереси, відображають погляди, ініціативні пропозиції депутатів, представників органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій.

Законодавчо закріплена система організаційно-правових форм взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування є широкою, гнучкою і різноманітною. Однак практика здійснення цих форм не відрізняється різноманітністю або взагалі  відсутня.  При  цьому  висловлюється  припущення, що в деякій мірі подібна ситуація  пов'язана  з  недостатньо  повним  нормативним регламентуванням процесуально-процедурного порядку їх застосування. Пропонується законодавчо закріпити деякі додаткові форми, які сприяли б удосконаленню і поліпшенню взаємодії місцевих органів управління (самоврядування).