Федоренко Г.О. Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні

summary

У  вступі  обгрунтовується  актуальність  і значущість  теми  дисертаційного  дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості проблеми, розкривається   зв'язок  дослідження з планами  Інституту держави і права   ім.  В.М.  Корецького НАН України, його  наукова новизна,  визначаються мета і задачі дослідження, висвітлюються  практичне  значення  і  форми  апробації його результатів,  впровадження їх у практику, а також  структура  та  обсяг дисертації.

У розділі  першому “Конституційні  засади  поділу  державної  влади   в Україні”  досліджуються   теоретичні аспекти  розподілу  влад як однієї з головних ознак правової  держави  і   необхідної  передумови  становлення  єдиного  органу  законодавчої  влади  парламентського  типу  в Україні. Крім того,  автором аналізуються засади організаційно-функціонального поділу повноважень між органами різних видів  державної влади  за  Конституцією  України 1996 р., і при цьому  використовуються  законодавчі та інші нормативно-правові акти України  та зарубіжна державно-правова  практика. 

Так,  розкриваючи   зміст  принципу  розподілу влади, дисертант звертає особливу увагу на те,  що "в процесі обговорення проекту нової Конституції України  принцип розподілу влади став справжнім каменем спотикання"               (В. Шаповал).  При цьому   серед  деяких  вітчизняних науковців панувала думка, що в проекті Конституції  України  невдало поєднані дві різні концепції: розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову (концепція Монтеск`є) та народного суверенітету (концепція Руссо).

Дисертант доводить, що в правовій державі принцип розподілу влади діалектично пов'язаний з принципом народного суверенітету та є найважливішою   складовою   механізму   реалізації   народовладдя. Водночас  автор підтримує та обгрунтовує думку про те,  що "впровадження ідей народного суверенітету та розподілу влад  в політично конфліктному суспільстві  може сприяти   появі   протистояння   між органами державної  влади" (Є. Тихонова).

У зв'язку з цим,  на думку автора,  найважливіший демократичний потенціал цього принципу в умовах перехідного суспільства в Україні має виявитися,  передусім,  у вдосконаленні механізму взаємодії  між видами  влади  в системі  розподілу державної  влади,  що, в свою чергу, є  основою   здійснення  головного  призначення правової держави - бути гарантом  соціальної злагоди і миру, а також умовою  забезпечення її мети - прав і свобод людини і громадянина.

В  процесі  дослідження  підкреслюється, що ідеї  правової держави не нові для України. Проте, враховуючи, що наша країна впродовж свого історичного розвитку мала лише  фрагменти  власної державності, процес розбудови правової держави в Україні пов'язаний з проголошенням  Верховною Радою України            16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України.

Саме в Декларації про державний суверенітет України вперше був закріплений принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, як одна із важливих  засад  державного ладу України.  Проголошення  принципу розподілу влади стало також визначною подією в процесі становлення та розвитку українського парламентаризму, оскільки його закріплення в Декларації про державний суверенітет України  вплинуло на теоретичні уявлення про місце і роль єдиного  загальнонаціонального,  колегіального,  представницького  органу  серед  інших  органів   державної  влади. 

 З  запровадженням засад поділу і взаємодії державної  влади  за  новою  Конституцією України  1996 р.  Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади і вперше  набула   в  усіх  основних   рисах   статусу   парламенту   України.

Використовуючи праці багатьох українських вчених  початку ХХ сторіччя, насамперед,  М.С. Грушевського, С.С. Дністрянського,  В.Б. Антоновича,           М.Д. Чубатого, Р.М. Лащенка,  дисертант,  аналізуючи  історичний  розвиток та взаємозв'язок  становлення  засад  народовладдя і розподілу влад в Україні, здійснює теоретичне обгрунтування ідеї парламентаризму в констексті наукового дослідження концепції розподілу влад  і доводить,  що саме парламентаризм, опосередковуючи сутність законодавчої  влади  в системі  розподілу  державної влади в Україні, надає єдиному колегіальному, загальнонаціональному, представницькому органу державної влади статусу органу   законодавчої   влади  парламентського типу.

У розділі другому “Законодавча влада в системі розподілу  державної влади в Україні  та проблеми   вдосконалення   її  організації  і діяльності” аналізуються   законодавство, що регулює  організацію і діяльність  Верховної Ради України, практика  його застосування, формулюються  конкретні  пропозиції по вдосконаленню  організації і функціонування Верховної Ради України та  узагальнюється  зарубіжна  державно-правова практика. При цьому, досліджуючи  механізм  здійснення  головних функцій парламенту,  автор  визначає найважливіші його складові  на усіх рівнях діяльності  Верховної Ради України,  - на рівні пленарних засідань Верховної Ради України, де виключно шляхом голосування приймаються  рішення   парламенту,  на рівні   структурних  органів  Верховної Ради України, зокрема, таких,  як   комітети, тимчасові спеціальні і слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини тощо, а також на рівні  самостійної роботи народних депутатів України, пов'язаної   зі  здійсненням їхніх  повноважень у виборчих округах.

Підкреслюється, що ставлення до розподілу влади  на законодавчу,  виконавчу і судову, як до простого поділу законодавчих, виконавчих, судових функцій між відповідними видами влади, є дуже спрощеним, оскільки  принцип  розподілу  влади  передбачає   не лише   розмежування  повноважень  між  окремими  видами  державної  влади,    але,   водночас,  -   і  їх співпрацю  в так званих "поділених"  сферах   їх діяльності,  зокрема,  в  таких,  як   законодавча  та   державотворча  сфери   (Ч. Вайз).

У зв`язку з цим  автор   звертає увагу  на те,  що будь - який вид державної  влади є не лише  складовою  частиною  системи розподілу державної  влади,  але водночас  і окремою підсистемою, якій притаманні відповідна організація, власні предмети  відання,  коло повноважень,   принципи, методи та форми  їх  здійснення.

Зазначається, що рівень  ефективності парламентської  діяльності, насамперед,   залежить  від  організації  законодавчого органу,  яка  зумовлює  його   побудову,   склад   та   структуру.

На думку автора, вирішення проблем  підвищення  рівня ефективності   діяльності  Верховної  Ради України,  передусім,  пов'язано з  реорганізацією   її структури,  з  реформуванням  організації та діяльності  її структурних інститутів, з вдосконаленням їх правової бази,  зокрема, комітетів, комісій, депутатських фракцій, а також з формуванням кваліфікованого допоміжного професійного апарату, пропорційно розподіленого   між   фракціями,  комітетами  і комісіями.

При цьому, визначаючи шляхи  підвищення рівня ефективності діяльності органу законодавчої влади,  автор викладає  відповідні  законопроектні пропозиції  до  конституційного   законодавства  України, зокрема, на думку автора, доцільним є  розроблення   законопроекту  "Про структурні інститути (органи)  Верховної Ради України",  де  відповідно до вимог п. 21  ст. 92  Конституції України  мають бути врегульовані  загальні   засади  організації  Верховної Ради України.

В  процесі дослідження  дисертант доводить, що проблеми  вдосконалення організації парламенту пов'язані  не лише з тими факторами, які визначають державно-правовий розвиток тієї чи іншої  держави,  але,   передусім,   з тими,  які сприяють  злагоді в державі та суспільстві.

У зв`язку з цим,  на   думку  автора,  більш прийнятною  в нинішніх умовах  є двопалатна  структура  парламенту.  При цьому автор поділяє точку зору  про те, що в наш час необхідність існування  верхніх палат зумовлюється, передусім,  потребами оптимізації  парламентської діяльності, де “акцент ставиться на необхідності  забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати  їй високого професійного рівня”   (В.  Шаповал).

Крім того, на думку автора, за двопалатної структури  Верховної Ради України  постає необхідність у створенні узгоджувального органу з представників обох  палат,  де  мають  погоджуватися  усі  питання у разі виникнення  розбіжностей    між   палатами.  

Особлива  увага звертається на те, що структуризація парламенту, метою якої  є створення  постійно діючої парламентської більшості, що бере на себе відповідальність за визначення державної політики і керівництво парламентом,  пов'язана з таким  важливим   елементом його організації  як конституційний склад  і залежить  від партійності народних депутатів,  тобто від якісного складу депутатського корпусу. 

При цьому,  аналізуючи питання, пов'язані з партійністю депутатського корпусу,  в роботі  порівнюються  представницькі мандати  народного  депутата  України та Президента України.  Зазначається,  що  саме  партійність депутатського корпусу,  від якої залежить  структуризація парламенту,  це  як  раз  той  напрям  в  сукупності назрілих проблем, що потребує особливої уваги, оскільки досвід розвинутих держав світу  свідчить про те,  що  парламент лише тоді виступає реальним представницьким органом, коли в його складі існують могутні політичні об`єднання депутатів, які   виражають   інтереси   значних  верств населення.  При цьому звертається особлива увага на  провідну роль депутатських фракцій   у   процесі  структуризації  парламенту.

Дисертант доводить, що  створення постійно діючої парламентської більшості, а, отже,  і ефективність   діяльності  законодавчого органу знаходяться в пропорційній залежності від  рівня розвитку парламентаризму  і взаємопов`язані  з  політичною  структуризацією суспільства. Водночас, як стверджує  державно-правовий досвід України, структуризація суспільства -  це  динамічний процес.

Автор підтримує  та  обгрунтовує думку про те, що "законодавчий орган   має бути не  різноголосим  зібранням протилежних  течій, яким є суспільство,  а центром,  де сходяться головні політичні напрями, які встигли набути силу в народі, а тому мають значення і для держави"  (Б. Чичерін).

У зв`язку з цим потребує вдосконалення механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України  на  усіх рівнях її діяльності. Змістом представницької функції парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних суспільних інтересів та їх узгодження. Метою здійснення цієї функції парламенту  є  його  перетворення  в  структурований  представницький  орган держави.

При цьому обгрунтовується положення про те,  що представницька функція Верховної Ради має вважатися її пріоритетною функцією, оскільки, отримуючи  на виборах  представницький  мандат, депутати мають виражати ті  інтереси, які забезпечують   виконання   інших   функцій;  "невміння  чи небажання  правильно відобразити інтереси  суспільства  деформують зміст не тільки законодавчої, але й інших функцій парламенту" (Ю. Шемшученко).

Підкреслюється,  що дисертант  поділяє позицію тих авторів, які вважають,  що нормативне  визначення Верховної Ради України, яке надається у ст.75  Конституції  України, потребує доповнення частиною другою такого змісту: "Верховна Рада України є єдиним колегіальним,  загальнонаціональним,   представницьким  органом  держави".  

Викладаються конкретні пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення представницької  функції Верховної Ради України і особлива увага  звертається на  те,    що    Верховна Рада України  має стати   інтегруючим  центром  основних  політичних течій суспільства, завдяки чому парламент набуває  статус  асамблеї нації  з  усезагальним  інтересом,   де  керівними принципами   мають  бути не місцеві цілі,  а користь для всіх, що  є результатом   захисту  інтересів всіх  як єдиного  цілого.

Досягнути   через   парламент    інтеграції   суспільства    можливо за умови,  якщо парламент на усіх рівнях своєї діяльності стане  відкритим та доступним  для  соціально-політичних течій суспільства.   У зв`язку з цим підкреслюється  значення в сучасних умовах  інформаційно-політичної  функції Верховної Ради України.

Завдяки інтеграції через  парламент основних політичних течій  суспільства,  парламент може стати  реальним представницьким  органом, що  згладжує конфлікти  та  досягає  підтримки своїх  рішень громадськістю, і на цій основі сприяє  співпраці  з іншими органами  в системі розподілу  державної влади. 

Дисертант доводить положення про те, що саме структурований парламент відіграє пріоритетну роль  у створенні "зворотного зв`язку"  між  суспільством і державою, в результаті чого демократичні процеси в державі і суспільстві набувають  незворотній характер.

Значна увага в процесі дослідження звертається також на механізм здійснення інших  функцій Верховної Ради України, і, насамперед, її контрольної функції, оскільки без парламентського контролю створити правову державу неможливо. При цьому  аналізується  її  нормативно-правова база. Автор поділяє позицію тих  вітчизняних  вчених, які відносять  бюджетно-фінансову діяльність Верховної Ради України до функції  парламентського  контролю у бюджетно-фінансовій сфері.

В роботі  досліджуються такі  засоби парламентського контролю, як парламентські  слухання,  "Дні уряду", депутатські запити, оскільки саме вони надають можливість  парламенту  здійснювати  постійний ефективний контроль  над виконавчою владою.

Крім того, особлива увага звертається  на такий напрям контрольної функції Верховної Ради України,   як  парламентський  контроль  за  діяльністю   Кабінету Міністрів України. Підкреслюється, що на сьогодні основною формою парламентського контролю за діяльністю  уряду  є розгляд й заслуховування звітів Кабінету Міністрів про свою діяльність  перед парламентом ( ч.2 ст.113 Конституції України).

Конституція України, закріпивши положення  про  формування  Кабінету Міністрів України  Президентом України  без  участі Верховної Ради,   при цьому встановила  таку форму  урядової  відповідальності  перед парламентом, яка повністю відповідає моделі, за якою  уряд  формується  парламентською більшістю.  Проте  дієвість і такої форми  відповідальності  значно ускладнена, оскільки  в Конституції  відсутня процедура інтерпеляції.   У зв`язку з цим звертається увагу на те, що процедура, подібна до інтерпеляції, врегульована у Положенні "Про День уряду України", де, зокрема, зазначається що  після обговорення кожного  питання  Верховна Рада України може приймати окрему постанову в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до п.13  ст. 85  Конституції України. Водночас у  п.13  ст.85 Конституції України  передбачено повноваження Верховної Ради України здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції.

Враховуючи те, що подальший розвиток парламентаризму, передусім, пов'язаний з закріпленням повноважень парламентської більшості по формуванню уряду,  автор поділяє точку зору про те, що для  дієвого механізму  відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України  в порядку п.13  ст.85,  ст.113  Основного Закону України  необхідним є   закріплення  в Конституції   України  процедури  інтерпеляції.  

Дисертант доводить, що  місце  законодавчої влади в системі розподілу державної  влади в Україні, в цілому, визначається  призначенням   Верховної Ради України  як єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу  державної влади,  -  виражати загальнодержавні і регіональні інтереси, різні політичні, економічні  суспільні інтереси,  слугувати каналом зв'язку  між державою і народом та бути форумом нації,  де   протилежні  інтереси   узгоджуються   у   єдину волю народу  і  набувають форму   закону.

У розділі третьому “Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами влади в системі розподілу державної влади в Україні” досліджуються складові елементи механізму взаємодії  законодавчої влади з іншими видами державної влади  в системі розподілу державної влади в Україні, визначається  місце   Верховної Ради України в  його реалізації   та  викладаються конкретні пропозиції по його вдосконаленню.

 При цьому особлива увага звертається  на   механізм співпраці  між видами державної влади,  як   один із   складових   елементів   інтеграційного  механізму в системі розподілу державної влади.  У зв`язку з цим  аналізуються  законодавчі та інші  нормативно-правові акти України, а також  зарубіжна  державно-правова практика.

Наголошується на тому, що   проблеми  злагоди  в державі і  в суспільстві,  діалектично  пов'язані  не лише з вирішенням проблем  вдосконалення організації і діяльності  окремих  видів    державної влади,  але,  водночас,  -  і  з  вирішенням  проблем  їх взаємодії.

Автор підтримує та обгрунтовує думку про те, що "в Конституції України принцип взаємодії державної влади визначений опосередковано"                            (Ф. Веніславський).

У зв`язку з цим  визначаються   дві складові  частини механізму  взаємодії між  органами  різних видів державної влади, (система взаємного контролю та  інтеграційна система узгодження інтересів), а також  аналізуються  конституційно-правові засади     здійснення  кожної з них. 

Звертається увага на провідне  місце Верховної Ради України в механізмі  взаємодії   між органами  державної  влади, а, врешті-решт, - у забезпеченні  єдності влади в державі та злагоди в суспільстві,  що  зумовлюється, з одного боку, якісним складом депутатського корпусу,  де  представлені  різноманітні   інтереси суспільного життя, що  грунтується  в Україні на засадах  політичної,  економічної та ідеологічної багатоманітності   (ст.15 Конституції України),  а з іншого, - тим,  що  саме  парламент  є форумом нації, де  різні  інтереси  узгоджуються   у єдину волю народу  та   набувають форму   закону. У зв`язку з цим підкреслюється, що без узгодження на парламентському рівні загальнодержавних  і регіональних інтересів, різних політичних і економічних суспільних інтересів неможливе формування  дієвого інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади в Україні. 

 При цьому особливу увагу дисертант звертає  на   важливість формування у Верховній Раді України в сучасних умовах  узгоджувальних інститутів  (спільних робочих груп по розгляду важливих питань та опрацюванню проектів законодавчих актів, постійних консультацій між Кабінетом Міністрів України, парламентськими комітетами та фракціями, спільних засідань уряду, колегій міністерств та погоджувальної ради депутатських фракцій і груп тощо) і розкриває іх значення у здійсненні  інтеграційного механізму  між органами  державної  влади, які можуть стати інструментом закріплення, розвитку та поглиблення взаєморозуміння і партнерства   між Президентом, Верховною Радою  та Кабінетом Міністрів. Підкреслюється, що  використання узгоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті дуже важливе для подолання розбіжностей саме  на  ранніх стадіях конфлікту. 

Крім того, зазначається, що особливо підвищується роль таких узгоджувальних органів   на етапі підготовки правових рішень, оскільки такий підхід відповідає принципу взаємодії суспільства та держави і дозволяє забезпечити повноцінний суспільний діалог, в якому   координуються позиції   влади по конкретному питанню.  Зокрема,  таким узгоджувальним інститутом  при підготовці та обговоренні проекту Конституції   1996 р.   була  Міжфракційна  узгоджувальна група, в роботі якої активну участь брали Президент  України, а також представники різних політичних  течій та різних  органів   державної  влади.

Досліджуючи механізми співпраці між видами державної  влади,  автор підтримує та обгрунтовує думку про те, що така співпраця здійснюється  "не  за допомогою охорони меж своєї компетенції, а шляхом узаконеного проникнення в сферу діяльності іншої влади; при цьому обов`язкова участь однієї влади на певній стадії діяльності іншої надає їй можливість попередити порушення своїх прав"        (В.  Головатенко).

 Підкреслюється, що ця складова інтеграційного механізму безпосередньо пов'язана з  співпрацею між органами різних  видів  державної  влади   в  так  званих  "поділених сферах їх діяльності" (Ч. Вайз).  Особливе місце  Верховної Ради України та Президента України в системі розподілу державної влади в Україні   зумовлено, передусім, тим, що саме вони обираються народом  на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і у зв`язку з цим  співпрацюють  між собою у державотворчій  та   законодавчій  сферах   діяльності держави.

При цьому детально  досліджується механізм  співпраці  Верховної Ради України з іншими органами державної  влади  на усіх стадіях  законодавчого  процесу,   визначаються так звані "фактичні" та "юридичні"  його учасники.  Автор  викладає конкретні пропозиції   по  вдосконаленню   цього  механізму  у законодавчій сфері.

Зазначається, що у державотворчій сфері за Конституцією України  характер співпраці між Президентом та Верховною Радою, зокрема, у формуванні виконавчої влади значно обмежується шляхом встановлення широких державотворчих повноважень  Президента України.  Широкі повноваження  Президента України  у формуванні виконавчої влади,  в свою чергу, зумовлюють   "дуалізм виконавчої влади" (В. Шаповал).

У зв`язку аз цим визначаються  перспективи розвитку української  конституційно-правової доктрини у галузі парламентаризму та викладаються  конкретні пропозиції по  вдосконаленню  механізму  співпраці  Верховної Ради України  з  Президентом України  у  державотворчій  сфері.