Серьогін В.О. Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України

summary

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Принцип гласності: зміст, еволюція, та закріплення у конституційному праві України” присвячений визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, юридичної природи, змісту, юридичних меж принципу гласності, а також проблем правової регламентації у чинному законодавстві України.

Принцип гласності - закономірний результат еволюції політико-правових уявлень про належний та справедливий устрій державного життя, а його доля у новітній історії нерозривно пов’язана з поширенням у суспільній свідомості ліберально-демократичних переконань. Засади гласності у вітчизняній історії беруть свій початок від “громадоправства” стародавніх слов’ян, які через традиції вічового правління перейшли в епоху Козацької Республіки і, збагатившись демократичним досвідом західноєвропейських держав, перманентно були присутні у політичній свідомості українського народу як національна альтернатива абсолютистському ладові могутніх сусідів - Польщі та Росії.

На жаль, входження більшої частини українських земель до складу Російської держави призвело до придушення всіх козацьких вольностей, до централізації влади і переходу до виключно авторитарних методів правління. Впродовж ХVIIІ - поч. ХІХ ст. межі гласності постійно змінювались в залежності від політичних уподобань імператора та його найближчого оточення на тлі бюрократизації державного апарату, свавілля цензури і порушення прав і свобод людини. Лише протягом недовгого періоду “великих реформ” імператора Олександра ІІ отримали розповсюдження ліберально-демократичні ідеї про необхідність впровадження гласності в суспільно-політичне життя Росії, що були втілені у двох тогочасних реформах - Судовій та Земській. Однак нова хвиля реакції скоро звела майже нанівець усі досягнуті здобутки, а цензурні утиски і бюрократизація державного апарату набули нових масштабів. Під впливом подій революції 1905 р. царський уряд був вимушений піти на формальне скасування цензури і проголошення демократичних прав і свобод. Однак їх реалізація стала можливою лише з поваленням самодержавства і переходом влади до Тимчасового уряду, який так і не скористався нагодою для впровадження дійсної гласності у громадсько-політичне життя. 

Після Жовтневої революції було покладено початок етапу “партійної гласності”, коли широка внутрипартійна дискусія з актуальних питань державного будівництва поєднувалась з жорстокою боротьбою проти політичної опозиції. Поступово, на терені монопольного становища більшовицької партії з її традиціями конспіративності і партійної дисципліни, ще більш розвиненими в умовах воєнного стану, почала швидко формуватися нова, радянська бюрократія, яка не була зацікавлена у розвитку гласності. Абсолютизація влади центральних органів за одночасної їх залежності від вузького кола осіб, які зосередили у своїх руках всю повноту політичної та адміністративної влади, сприяла формуванню адміністративно-командної системи. У подальшому виявилася значна розбіжність між закликами до “розширення” гласності, що лунали з трибун партійних з’їздів, і повсякденною реальністю суспільного життя. Прийняття у 1936 р. Конституції СРСР, більш демократичної аніж Конституція 1924 р. за характером декларованих принципів, співпало з розгортанням масових репресій, а бюрократизація державно-партійного апарату все більш зростала попри всі гасла про “єднання партії з народом”.

ХХ з’їзд КПРС викрив і засудив культ Сталіна і пов’язаний з ним стиль керівництва державою, відкривши шлях до демократизації радянського суспільства, однак “хрущовська відлига” була позбавлена правових гарантій і цілком залежала від політичних уподобань партійних лідерів, тому виявилася нетривалою, а 70-ті роки були позначені новим витком зростання бюрократизму, таємності у політичному житті країни, повсюдним згортанням гласності. Боротьба за перебудову і гласність, розпочата в середині 80-х років, теж перетворилася на політичну кампанію і була приречена на провал, залишивши після себе замість правових гарантій гласності лише негативне ставлення до всього, що було хоч якось пов’язане з курсом реформ. Тому незалежній Українській державі, що обрала демократичний шлях розвитку, прийшлося починати розбудову правових засад відкритого суспільства майже з “чистого аркуша”. Сучасні зміни у державному механізмі та правовій системі спрямовані на зміцнення юридичних механізмів забезпечення гласності всіх сфер суспільного життя, зокрема діяльності органів публічної влади.

Політико-правові реалії сьогодення потребують нових підходів до визначення змісту та сутності принципу гласності, а також до механізмів його реалізації у діяльності органів державної влади України. Це необхідно, оскільки правові принципи виражають найважливіші закономірності та підвалини суспільно-економічної формації, типу правової системи, складають її головний зміст, мають вищу імперативність та загальнозначущість. Принцип гласності полягає у визнанні необхідності і вимозі обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у політико-правовій системі. Він є стрижнем правового регулювання інформаційних відносин, відкидаючи будь-які перепони на шляху суспільно значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпечення національної безпеки та захисту основних прав людини. Водночас цей принцип вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв’язків з громадськістю.

Принцип гласності є міжгалузевим, оскільки діє в усіх галузях публічного права, що регламентують відносини між органами публічної влади та окремими громадянами й інститутами громадянського суспільства. Особливого значення він набуває у сучасному конституційному праві, оскільки його реалізація є необхідною умовою розбудови демократичної, правової держави, втілення у політико-правову практику України світових конституційно-правових цінностей, дозволяє максимально широкому колу громадян самостійно і свідомо брати участь у формуванні державної політики та активно впливати на її реалізацію, робить всі ланки політичної системи “здатними на відгук” до змінюваних потреб суспільства.

З точки зору конституційного права принцип гласності виступає одночасно у трьох аспектах: як принцип організації та діяльності органів публічної влади, як принцип взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, а також як прояв демократизму правового статусу особи. Всі ці аспекти гласності жорстко поєднані між собою і можуть бути реалізовані на практиці лише разом, оскільки мають атрибутивний характер.

Конституційний принцип гласності є одним з фундаментальних політико-правових принципів, що складають основи конституційного ладу України, і полягає у визнанні необхідності й вимозі обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків про явища і процеси політико-правової сфери. Аналіз різно-манітних його проявів дає підстави розділити їх на дві групи, які умовно можна назвати “приватними” і “публічними”. “Приватні” аспекти гласності стосуються персональних можливостей громадян, і їх реалізація залежить від суб’єктивної волі останніх, а “публічні”  є загальними імперативами, спрямованими до органів публічної влади та посадових осіб, і їх реалізація не залежить від бажання виконавців. Юридичними межами дії принципу гласності є, з одного боку, сфера національної безпеки (у широкому розумінні цього терміну), а з другого - сфера особистого життя людини.

У чинній Конституції принцип гласності не отримав закріплення у вигляді спеціальної норми-принципу, що не означає його заперечення як основоположної політико-правової ідеї, оскільки деякі прояви гласності отримали відображення в тексті Основного Закону, а також у конституційному законодавстві. Водночас рівень правової регламентації принципу гласності (особливо публічних його аспектів) у вітчизняному конституційному праві далекий від оптимального. Зокрема, деякі положення Конституції України містять потенційну загрозу тотального відчуження широких верств населення від реального впливу на владні структури, перетворення державних органів у закриті установи і, як наслідок, відкривають шлях до поширення авторитарних методів управління, кулуарного прийняття рішень і бюрократичного свавілля, до заміни сили громадської думки силою фінансово-промислового чи іншого лоббі. Інформаційне законодавство значною мірою залишається декларативним, не отримуючи повноцінної реалізації, особливо у відносинах між органами публічної влади і пересічними громадянами, що обумовлено недієвістю встановлених гарантій права особи на інформацію.

Приймаючи до уваги міцні корені бюрократизму та культу секретності, що мають місце в нашому суспільстві, треба максимально детально і чітко закріпити в чинному законодавстві механізм інформаційних стосунків між владою і суспільством, що спонукало б перейти від примітивних форм “пабліситі” до загальноприйнятих у цивілізованому суспільстві “паблик рілейшнз”. При цьому на перший план виходить необхідність перенесення “центру ваги” у цих відносинах з ініціативи окремої людини на ініціативу органів влади з урахуванням передового досвіду демократичних країн, переведення гласності з політико-ідеологічної у прагматично-фінансову та організаційну площину. Доцільно прийняти Закон “Про відкритість публічної влади”, в якому детально врегулювати всі сторони інформаційних відносин у сфері здійснення публічної влади. З метою недопущення необгрунтованої секретності кожному з видів інформації з обмеженим доступом має бути присвячений окремий закон з додатком у вигляді вичерпного переліку інформації  даного виду.

Вітчизняна політико-правова практика переконливо свідчить про те, що серед сучасних проблем реалізації принципу гласності у конституційному праві України пріоритет має бути відданий забезпеченню належного рівня відкритості органів державної влади, налагодженню стійкого інформаційного обміну між владою і населенням з метою оперативного реагування на громадську думку і коригування державної політики відповідно до змінюваних потреб суспільства. Сьогодні до цих проблем влади прикута увага в усіх демократичних країнах, що мають в цій сфері відповідні закони. Найбільш розвиненим є законодавство про відкритість влади у США та країнах Скандинавії, де не тільки детально внормовано механізм реалізації права громадян на доступ до урядової інформації, але й нормативно забезпечується впровадження сучасних технологій у процес інформаційного обміну між владою і суспільством. Не стоїть осторонь від загальносвітових процесів й Україна, що отримало своє відображення у чинному законодавстві.

У другому розділі “Актуальні проблеми закріплення і реалізації конституційного принципу гласності в діяльності органів державної влади” досліджуються особливості правової регламентації та організаційно-правові форми здійснення принципу гласності стосовно різних “гілок влади” та окремих державних органів з урахуванням специфіки їх функцій, компетенції та структурної будови.

Найбільш відкритими для громадськості в усіх країнах світу є парламенти, що органічно випливає з їх сутності та порядку організації як органів народного представництва. При цьому виділяються два аспекти проблеми: інституційний та індивідуальний. Налагодити зв’язок з виборцями на інституційному рівні означає зробити роботу парламенту більш відкритою, його здатність реагувати на потреби громадян в інформації - кращою, і таким чином відкрити перед цими громадянами можливість участі у процесі вироблення політичного курсу. Зв’язок на індивідуальному рівні - це особистий зв’язок парламентаря з різними групами, які усвідомлюють та організовано відстоюють власні інтереси, з пресою та окремими громадянами на регулярній основі.

Інституційний рівень відкритості Верховної Ради України реалізується шляхом: 1) надання права журналістам та пересічним громадянам бути присутніми на пленарних засіданнях парламенту; 2) забезпечення акредитованих представників ЗМІ оперативними інформаційними та правовими матеріалами, що поширюються серед депутатів; 3) розповсюдження Прес-службою Верховної Ради України інформаційних матеріалів про діяльність парламенту у засобах масової інформації; 4) оприлюднення прийнятих парламентом актів і рішень; 5) обов’язкового ведення протоколу, стенограми, видання стенографічного бюлетеня та стенографічного звіту засідань Верховної Ради; 6) регулярної теле- та радіотрансляції пленарних засідань парламенту, а також випуску спеціальних теле- і радіопередач про статус та діяльність єдиного органу законодавчої влади; 7) проведення регулярних брифінгів та прес-конференцій для акредитованих журналістів. Значний внесок у збільшення відкритості парламенту робить бібліотека Верховної Ради України. В останні роки все більшого значення набуває інформатизація парламенту як засіб забезпечення гласності.

Водночас ніякі технічні засоби комунікації не можуть замінити безпосереднє спілкування депутатів з виборцями, тобто індивідуальний рівень відкритості парламенту. Вітчизняне законодавство передбачає такі способи забезпечення індивідуального рівня відкритості Верховної Ради: 1) інформування депутатами своїх виборців про власну роботу у Верховній Раді та її органах, про роботу парламенту в цілому, про виконання їх рішень; 2) вивчення громадської думки, потреб і запитів населення; 3) особистий прийом громадян у Верховній Раді та у депутатських приймальнях; 4) прийом і розгляд письмових звернень громадян; 5) контакти депутатів з виборцями та засобами масової інформації через своїх помічників-консультантів.

Значно менш відкритою для широкого загалу є законопроектна робота, у тому числі й робота комітетів, тимчасових та слідчих комісій парламенту. Протокол, стенограма засідання, що підтверджують процес обговорення і прийняття рішення, рекомендації або висновку комітету, доступні тільки народним депутатам України, та й то лише за їхнім особистим зверненням. Щодо планів засідань парламентських комітетів, то їх оприлюднення законодавством не передбачено. Взагалі, доступ громадян до процесу законотворення є в Україні задовільним лише на етапах прийняття закону у сесійному залі та доведення його тексту до громадськості; етап підготовки законопроектів є фактично закритим.

Діяльність глави держави, з огляду на специфіку його компетенції та монократичний характер, в Україні, як і в більшості зарубіжних країн, є значно більш закритою для широкого загалу порівняно з діяльністю парламенту. Однак це не виводить його за межі дії конституційного пинципу гласності, а лише вимагає дещо інших форм його реалізації. Засоби забезпечення гласності роботи Президента України досить різноманітні за своїм характером та переліком залучених до цього виконавців: 1) оприлюднення повних текстів правових актів, підписаних главою держави; 2) трансляції теле- та радіозвернень Президента до Українського народу; 3) публікація у пресі та оголошення по телебаченню і радіо послань Президента до народу України; 4) публікація текстів щорічних та позачергових послань Президента до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; 5) трансляція публічних виступів глави держави, а також публікація у пресі їх повного змісту; 6) брифінги і прес-конференції Президента України та співробітників його Адміністрації для представників ЗМІ; 7) інтерв’ю Президента представникам ЗМІ; 8) прес-релізи про діяльність глави держави, що розповсюджуються Прес-службою Адміністрації Президента України; 9) статті співробітників Адміністрації та журналістів про статус і діяльність глави держави; 10) теле- і радіорепортажі з місця подій, в яких бере участь Президент України та ін.

Серед найактуальніших проблем забезпечення гласності роботи Президента України слід виділити питання оприлюднення підписаних ним законів, указів та розпоряджень, проблему “актів не для друку”, та вдосконалення діяльності Прес-служби Адміністрації Президента України. При цьому важливим напрямом покращення інформаційного обміну між Президентом і громадськістю знов-таки є більш широке використання можливостей сучасних засобів комунікації, зокрема телебачення, радіо, телефонного зв’язку та комп’ютерних мереж.

Гласність виконавчих органів влади завжди була і залишається найбільш гострою проблемою, оскільки вони найбільш схильні до надмірної закритості, бюрократизації та відриву від потреб населення. У сучасних демократичних державах доступ громадськості до інформації державного значення забезпечується у два способи: забороною цензури і створенням механізму отримання офіційних документів. Інформування широкого загалу про діяль-ність Кабінету Міністрів і прийняті ним рішення забезпечуються: 1) через Верховну Раду України (звіти, відповіді на депутатські запити та ін.); 2) через засоби масової інформації (тексти правових актів, статті, інтерв’ю, прес-релізи та ін.); 3) безпосереднім спілкуванням з громадянами (відповіді на інформаційні запити, бесіди з громадянами під час робочих поїздок Прем’єр-міністра по країні та ін.). Саме поєднання всіх трьох шляхів дає змогу налагодити постійний інформаційний зв’язок між урядом і громадянами. Провідна роль у забезпеченні поінформованості населення про діяльність урядових структур належить відповідним прес-службам, які мають забезпечувати прямі та зворотні інформаційні потоки між виконавчою владою і громадянами. Однак насьогодні належний зв’язок прес-служб міністерств і відомств з Прес-службою Кабінету Міністрів України майже повністю відсутній, а координація їх діяльності, незважаючи на відповідне розпорядження Президента України, не здійснюється. Головне завдання у цій сфері полягає в належній правовій регламентації статусу прес-служб на основі Типового положення, а також у структурній їх перебудові з урахуванням зарубіжного досвіду.

Значною специфікою позначена гласність судових та правоохоронних органів, оскільки їх діяльність має юрисдикційний характер. Конституція 1996 р. розповсюдила дію принципу гласності на всі стадії судового процесу, завдяки чому відбулось розширення об’єму конституційного принципу гласності судочинства і водночас - нормативне закріплення нових форм його реалізації. Однак рівень правової регламентації у даній сфері ще далекий від досконалості: треба ще більше розширити дію принципу гласності по відношенню до судових органів, перетворивши його з гласності судочинства на гласність роботи судів. Треба зважати на те, що гласність у суді складається з кількох аспектів, основними з яких є відкритість судової діяльності, публічність усного слова в суді, оприлюднення прийнятих рішень і, нарешті, інформування населення про роботу судових органів. На жаль, сьогодні судова влада замкнулась на собі, боячись інформаційного вторгнення громадськості у сферу своєї діяльності, що традиційно була закритою від широкого загалу.

Щодо діяльності правоохоронних органів простежується зворотня тенденція: гласність їх роботи значно зросла і набуває нових форм. Значний досвід забезпечення гласності правоохоронної діяльності накопичений підрозділами МВС та СБУ, де традиційна робота із зверненнями громадян доповнюється соціологічними дослідженнями громадської думки, тісною співпрацею з друкованими та електронними засобами масової інформації та іншими формами зв’язків з громадськістю. Основний тягар відповідальності за налагодження співпраці із ЗМІ несуть прес-служби правоохоронних органів, які з’явились раніше, ніж у багатьох інших органах влади.

Набільш “потужними” прес-посередницькими підрозділами є центри громадських зв’язків, що функціонують в системі МВС. За роки їх діяльності накопичений значний досвід використання різних форм “паблик рілейшнз”, серед яких найбільш вдалими виявились спільні проекти з місцевими телекомпаніями щодо створення інформаційно-аналітичних програм. Репортажі з місця подій та оперативна статистична інформація про злочини та дорожньо-транс-портні пригоди, коментарі працівників правоохоронних органів привертають увагу глядацької аудиторії, відіграють значну попереджувальну і виховну роль, переконують громадськість у дієвості правоохоронних органів. Водночас з метою розповсюдження передового досвіду слід вдосконалювати координацію і співпрацю між інформаційно-аналітичними службами правоохоронних органів.