Черченко І.Л. Конституційно-правовий механізм зовнішніх відносин Канади

summary

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено мету роботи та зумовлені нею наукові завдання, що вирішуються в рамках дисертації, сформульовано предмет, об’єкт та методи даного дисертаційного дослідження. Сформульовано наукову новизну результатів проведеного дослідження  та висвітлено їхнє практичне значення.

У першому розділі дисертації, що має назву “Літературний огляд”, проаналізовано ступінь вивченості досліджуваної проблематики у світовій правничій доктрині.   Аналізуючи конституційно-правовий механізм зовнішніх відносин Канади, автор спирався на концептуальні положення теоретичних досліджень з трьох основних аспектів даної проблематики: політико-правової системи британського типу (в Канаді, Великобританії та деяких інших державах-членах  Співдружності), федералізму в умовах сучасної держави, а також процесу формування і реалізації державного зовнішньополітичного курсу. Автор також проаналізував найважливіші положення основних теоретичних концепцій канадського федералізму – “класичного”, “кооперативного”, “договірного” та “дуалістичного” федералізму.

     В колишньому СРСР  згадане  коло  наукових  проблем  було предметом дослідження ряду фахівців. Зокрема, загальнотеоретичні питання формування  й  реалізації зовнішньополітичного курсу держави стали предметом аналізу в колективних монографіях фундаментального характеру,  таких як “Процес формування  і  здійснення зовнішньої політики капіталістичних держав” під редакцією В.І. Гантмана, а також в індивідуальних монографіях Ю.І. Лейбо і  О.С. Дєєва,   присвячених,   відповідно,   проблемам зовнішньополітичного  механізму  держав  Центральної  Європи і Франції.  

Проблеми становлення й  еволюційного  розвитку  британської  правової  системи  досліджуються  у  наукових працях Н.С. Крилової “Англійська держава” і В.М. Шаповала “Британська конституція”.

В ході  розробки  дисертаційної  теми  автором було використано цілий ряд робіт,  що вийшли друком  за  межами  СНД – насамперед,  канадських  і  британських.  Для дослідження закономірностей правової системи британського типу в контексті даної  дисертаційної теми непересічне значення   мали  роботи  О. Худ Філліпса,   А. Дайсі,  Л. Емері,  У. Енсона,   У. Дженнінгса, П. Бромхеда, У. Бейджхота, Дж. Макінтоша, М. Неша. Проблеми функціонування кабінетної моделі уряду в державах із  правовою  системою, подібною до британської, розглядалися в роботах А. Берча,            П. Хеннессі, а також у спільній монографії  Р. Бордмена та  Е. Грума.  Ряд аспектів, пов’язаних із механізмом  зовнішніх  відносин  в умовах держав із відповідною правовою  системою,  досліджувався  Д. Бішопом,                    Дж. Палмером,  Г. Альбінським та деякими іншими авторами.

Проблеми конституційних засад функціонування   державного механізму Канади досліджуються  у  фундаментальних  працях П. Хогга,       Г. Кіндреда,  Б. Ласкіна, Дж. Магнета. Різноманітні аспекти, пов’язані з  функціонуванням  уряду Канади, знайшли своє відбиття в роботах  Р. Доусона, У. Добелла,  А. Дорна,  Е. Фрая,   П. Хеннессі, Т. Хокіна,  Дж. Меллорі,  Г. Лісона і У. Вандерліста.  В цих  самих роботах  висвітлюються, зокрема, деякі  питання зовнішньополітичної діяльності уряду. Окрім зазначеного,  проблемам  діяльності  держави   в   царині зовнішньої  політики  спеціально присвячуються роботи Дж. Глейзенбрука, С. Райєрсона (історичні аспекти), Р. Фаррелла, Д. Томсона і Р. Свонсона (генеза зовнішньополітичного курсу держави),  Р. Макдоналда (імплементація міжнародних договорів). Проблеми парламентської участі  в  процесі  формування  й реалізації зовнішньої політики Канади висвітлюються  в  роботах  М. Макфейра, Дж. Стюарта, Р. Джексона і          М. Аткінсона. В  контексті  порівняння зовнішньополітичних процесів у Канаді і Великобританії,  з метою  дослідження  генези перших,  важливе значення мали роботи Д. Бішопа, А. Понсонбі,  У. Уоллеса. Комплексний аналіз сучасних проблем зовнішньої політики Канади (як з політичної, так і з конституційно-правової точки зору) міститься у фундаментальних працях     К. Носсаля.

Оскільки Канада має  федеративний державний устрій,  що  справляє  істотний вплив  на   функціонування  механізму зовнішніх відносин цієї держави,  то  в  контексті даного дослідження безсумнівний інтерес представляє сучасна  доктрина з проблем федералізму. В роботі українського фахівця Г.В. Александренка досліджувались проблеми федералізму  в умовах розвинених країн, які також є актуальними для Канади. Інтерес представляє також виконане в Україні дослідження К. Діке Ученна (Нігерія) з проблем імплементації міжнародно-договірних норм у конституційному праві федеративних держав загалом. В Канаді проблеми федералізму розроблялися такими фахівцями  як  К. Уейр,  Дж. Браун,  Е. Блек,  Е. Маквінні, Д. Мілн,   Л. Сабурен, Д. Смайлі.

У другому розділі дисертації, що має назву “Механізм зовнішніх відносин Канади: конституційна регламентація та функціональні особливості”, аналізується значення  конституційно-правового  механізму  зовнішніх  відносин  (зовнішньополітичного механізму) Канади як  однієї з найважливіших складових частин механізму держави загалом. Аналіз вищезгаданого механізму включає в себе визначення загальних закономірностей його структури та функціонування, особливостей його взаємодії з механізмом держави загалом, а також із глобальною системою міжнародних відносин. При цьому структурні та функціональні характеристики механізму зовнішніх відносин держави визначаються системою права у відповідній країні.

Характер політичної системи суспільства також значною мірою впливає на становище конституційно-правового механізму зовнішніх відносин держави, на форми і процедури його діяльності. Різні складові  політичної системи суспільства – державні органи, політичні партії, а також правова система  – різною мірою відображаються на діяльності зовнішньополітичного механізму. При цьому ступінь впливу кожного окремо взятого елементу політичної системи суспільства на механізм зовнішніх відносин держави залежить не лише від специфіки самого суспільства, тих його чинників, що мають відношення до внутрішнього життя країни, але й від сучасних реалій глобальної системи міжнародних відносин.

Проблема конституційно-правового механізму зовнішніх відносин держави тісно пов’язана з проблемою зовнішніх функцій сучасної держави. Ці функції як основні напрями зовнішньої діяльності держави (так само, як і механізм зовнішніх відносин) визначаються її політичною системою, сучасним станом глобальної системи міжнародних відносин і, отже,  відповідають  тим завданням, які стоять перед державою в її поточній внутрішній і зовнішній політиці. Система зовнішніх функцій держави, серед яких  найбільш фундаментальними є політична, економічна, морально-ідеологічна та військова, визначає засади діяльності всіх органів держави в царині зовнішніх відносин. Разом із тим, зовнішньополітичний механізм сучасної держави не є, так би мовити, “механічним”, буквальним відображенням системи державних функцій і включає в себе не тільки такі структурні елементи, що діють безпосередньо і винятково в царині зовнішніх відносин, але й такі, що пов’язані з реалізацією інших функціональних напрямків.

У конституційно-правовому механізмі зовнішніх відносин Канади (як і будь-якої держави) слід виділити два основних рівня державних органів, що беруть участь у формуванні й реалізації зовнішньополітичного курсу.  До першого рівня належать вищі органи держави, що не лише займають провідні позиції у сфері зовнішньої політики, але й є по суті  верховними інститутами держави в цілому: королівська влада (в особі діючого британського монарха як номінального глави держави і Генерал-Губернатора як повноважного представника  так званої “Корони”), Парламент, а також федеральний уряд (Кабінет). До другого рівня  слід  віднести органи виконавчої влади (Міністерство закордонних справ і міжнародної торгівлі, Міністерство національної оборони, Міністерство фінансів, спеціальні служби тощо),  які  мають  спеціальні повноваження і діють у сферах, так чи інакше пов’язаних із зовнішньою політикою. Саме  ці органи несуть основне оперативне навантаження щодо реалізації зовнішньополітичних рішень, що приймаються Парламентом і Кабінетом.

У третьому розділі дисертації, що має назву “Компетенція глави держави і Парламенту у сфері зовнішніх відносин Канади”, висвітлюється компетенція королівської влади і Парламенту Канади в конституційно-правовому механізмі зовнішніх відносин.  Королівська влада, в особі діючого монарха Великобританії як формального глави канадської держави  і  Генерал-Губернатора  Канади як представника британського монарха в Канаді, в процесі формулювання і реалізації зовнішньополітичних  рішень  виконують суто номінальні функції. В теперішній час у зовнішньополітичній сфері королівська влада здійснює ті чи  інші  демарші лише за згодою й порадою Прем’єр-Міністра й Міністра закордонних справ. 

Останнім часом відзначається істотне посилення  функціональної ролі Парламенту Канади в зовнішньополітичному механізмі держави. Найважливішою  прерогативою Парламенту Канади в царині зовнішньої політики є законотворчість  із питань зовнішньополітичної діяльності держави.  Так, починаючи з 1985 р. Парламент Канади прийняв 38 законодавчих актів, які регулюють зовнішньополітичну діяльність Канади.  При цьому згадана прерогатива стає тим більш значущою, що  її активна реалізація протягом останніх десятиліть має наслідком трансформацію в законодавство ряду конституційних конвенцій, що склалися в зовнішньополітичній сфері Канади. Серед “спеціалізованих”  зовнішньополітичних   повноважень Парламенту Канади одним із найважливіших є ратифікація міжнародних договорів і угод. Така участь, як правило, має місце в тих випадках, коли даний договір/угода спричинює необхідність тих чи інших змін у федеральному законодавстві, або ж коли виконання даного договору/угоди пов’язане з бюджетними витрататми що також потребує відповідних дій законодавчого органу.

У четвертому розділі дисертації, що має назву ”Повноваження виконавчої влади у конституційно-правовому механізмі зовнішніх відносин Канади” розглядаються теоретичні і практичні аспекти  діяльності федерального уряду (Кабінету), окремих міністерств, а також Прем’єр-Міністра в царині зовнішніх відносин. За існуючими  конституційними  конвенціями  федеральний уряд перебрав на себе переважну більшість необхідних повноважень для практичного здійснення зовнішніх функцій  держави.  Уряд  формулює цілі та пріоритети держави в царині зовнішніх відносин, визначає засоби їхньої реалізації, а також забезпечує повсякденне функціонування системи дипломатичних відносин з іноземними державами та міжнародними організаціями.

Окрім вищезазначеного, виконавча влада в особі федерального уряду (Кабінету) має  змогу самостійно приймати  остаточні  рішення з таких  важливих питань,  як оголошення війни й  укладення миру,  підписання і подекуди –  затвердження міжнародних  договорів, визнання нових держав тощо. Однак у випадках,  коли ті чи інші положення підписаної міжнародної  угоди спричинюють  необхідність певних змін у законодавстві, федеральний уряд завжди звертається за  ратифікацією такої угоди до Парламенту Канади. Разом із тим, у державах із парламентарними формами правління (до яких саме й належить Канада) роль виконавчої влади в державному механізмі (в тому числі в механізмі зовнішніх відносин) є фактично невіддільною від відповідної ролі законодавчої влади, оскільки уряди в цих державах формуються винятково на основі парламентської більшості, і, відповідно, члени уряду є, як правило також членами парламенту, виступаючи, таким чином, одночасно в двох політико-правових і функціональних статусах.

 Найважливіша функціональна роль в “урядовій частині” зовнішньополітичного механізму сучасної держави належить главі виконавчої влади – Прем’єр-Міністрові. Основними функціями Прем’єр-Міністра в царині зовнішніх відносин є:

загальне визначення зовнішньополітичного курсу держави;

участь у заміщенні керівних посад дипломатичної служби, а також у вирішенні питань про дипломатичні відносини з іноземними державами;

визначення зовнішньополітичної компетенції урядових органів;

участь у вирішенні питань війни і миру шляхом порушення відповідної ініціативи перед Парламентом, або ж у формі контрасигнатури відповідних актів глави держави;

проведення міждержавних переговорів на найвищому рівні;

керівництво укладенням і подекуди – участь у підписанні і в ратифікації міжнародних договорів/угод шляхом контрасигнатури відповідних актів глави держави.

При цьому Прем’єр-Міністр часто-густо має змогу самостійно визначати ступінь важливості тієї чи іншої міжнародної угоди. Тим самим він, фактично, одноосібно вирішує комплекс питань щодо статусу даної угоди – чи є підстави кваліфікувати дану угоду як самовиконувану, чи для введення її в дію потрібна ратифікація або ж контрасигнатура тощо.

Серед органів федерального уряду  провідну  роль у  зовнішньополітичному механізмі Канади відіграє  Міністерство   закордонних   справ   і   міжнародної торгівлі (МЗСМТ).  Внутрiшня органiзацiя,  компетенцiя i порядок дiяльностi зовнiшньополiтичного органу федерального уряду спецiально  регламентується Актом про Міністерство   закордонних   справ   і   міжнародної торгівлі 1985 р. На сьогоднiшнiй день,  виходячи з положень Акта 1985 р. i повсякденної практики, слід видiлити такi основнi функцiї МЗСМТ у частинi зовнiшньополiтичної дiяльностi:

безпосереднє  сприяння  Кабiнетовi і Прем’єр-Мiнiстровi у розробцi зовнiшньополiтичного курсу (пiдготовка проектiв урядових рiшень iз зовнiшньополiтичних питань тощо);

пiдтримання дипломатичних i  консульських  відносин вiд iменi Канади;

дипломатичне  листування вiд   iменi уряду   Канади   з  урядами iноземних  держав i з мiжнародними органiзацiями;

ведення    мiжнародних   переговорiв  у  частинi,  що  стосується   Канади;

керiвництво  закордонними  дипломатичними  i  консульськими  представництвами Канади;

захист прав та iнтересiв громадян Канади  за  кордоном  (у рамках здiйснення консульських відносинiв з iноземними державами);

депонування текстів міжнародних договорів і угод, учасником яких є Канада;

керiвництво  Канадською  Агенцiєю  мiжнародного  розвитку;

адмiнiстративне   керiвництво   закордонною   службою   Канади;                 

взаємодiя з суб’єктами  федерацiї щодо забезпечення їхнiх iнтересiв на мiжнароднiй аренi;

забезпечення iнших урядових  установ  необхiдною  iнформацiєю з питань, що входять до компетенцiї МЗСМТ.

Водночас, Міністерство закордонних справ і міжнародної торгівлі Канади,  як видно з його назви, також має у своїй компетенції питання  зовнішньоекономічних  зв’язків. Іншими важливими  функціями даного міністерства є  координація  діяльності  інших органів федерального  уряду (Міністерство національної оборони, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції тощо),  а  також  провінційних владних структур  у  питаннях  міжнародних відносин.

У п’ятому розділі дисертації, що має назву “Взаємодія федерального “центру” та суб’єктів федерації у сфері зовнішніх відносин Канади” досліджуються проблеми розподілу зовнішньополітичної компетенції між федеральними органами і відповідними владними структурами суб’єктів  федерації – провінцій, а також ступеня і форм участі провінцій у механізмі зовнішніх відносин.

У світовій практиці суб’єкти федерації мають обмежені повноваження  у  сфері  зовнішніх відносин, оскільки, відповідно до чинних міжнародно-правових актів, суб’єктами міжнародного права визначаються держави (поряд із міжнародними міжурядовими організаціями). Насамперед, у ст.ст. 3 і 4 Статуту ООН йдеться лише про можливість членства держав в Організації Об’єднаних Націй. У Віденській конвенції 1969 р. про право міжнародних договорів (ст.ст. 6-18) також мова йде про правоздатність держав щодо укладення міжнародних договорів. Аналогічним чином, Віденська конвенція 1961 р. про дипломатичні зносини визначає саме держави як суб’єкти і об’єкти дипломатичних відносин. Конституція Канади не наділяє суб’єкти федерації повноваженнями щодо укладення угод з інопартнерами. В такій ситуації міжнародно-договірна практика провінцій Канади, яка de facto склалася на сьогоднішній день, набуває значення конституційної конвенції.

Характерним виявом самостійної зовнішньополітичної активності провінцій Канади є міжнародно-договірна практика – як у частині участі суб’єктів  федерації у реалізації зобов’язань Канади за міжнародними  договорами, предмет яких у Канаді належить до конституційно регламентованої провінційної або спільної федерально-провінційної юрисдикції, так і в частині власної практики щодо укладення угод з інопартнерами (в тому числі – з урядами іноземних держав). Внаслідок інтенсифікації міжнародних контактів провінцій Канади було розроблено спеціальний механізм федерально-провінційного  співробітництва  і взаємних  консультацій  у  сфері  зовнішніх відносин.  Одним із основних принципів цього механізму є принцип  так  званих  “парасолькових угод” (“umbrella agreements”),  що санкціонують вступ провінцій Канади у договірно-правові  відносини  з  іноземними державами. Суть принципу полягає в тому, що  уряд Канади укладає з іноземною державою угоду,  за якою дана іноземна держава отримує право надалі вступати  в угоду з будь-якою провінцією Канади з певного кола питань, і такі угоди для їх учасників набувають юридично обов’язкового статусу. Таким чином, вищенаведений  механізм  дає змогу федеральному урядові зберегти на практиці своє верховенство і здійснювати ефективний контроль у  сфері зовнішніх відносин своєї держави. Дана специфіка є характерною рисою канадського федералізму, яка випливає з особливостей федерально-провінційного розподілу компетенції, з його більш широким, порівняно з багатьма іншими федеративними державами, колом повноважень суб’єктів федерації, регламентованим Конституційним Актом 1867 р.