Кичун В.І. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим

summary

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, сутність дослідження, визначається його мета та завдання, характеризуються його методологічна основа та теоретична база, науково-практичне значення одержаних результатів та їх апробація, визначається структура дисертації, формулюються основні положення, які виносяться на захист, обґрунтовується їх наукова новизна.

Розділ 1 "Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим" складається із чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню теоретичних аспектів територіального устрою України, взаємовідносин вищих органів влади України і органів влади  Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 1.1."Конституційно-правові засади адміністративно-територіального устрою" акцентується на необхідність з'ясування  співвідношення термінів: “державний устрій”, “територіальний устрій”, “адміністративно-територіальний устрій”, “адміністративно-територіальний поділ”, “національно-територіальний устрій”, “адміністративно-територіальна система” та “адміністративно-територіальна  одиниця”. Стверджується,  що: по-перше, “форма держави” є родовим поняттям по відношенню як до категорії “форма державного устрою” так і до категорії “адміністративно-територіальний устрій”; по-друге, форма держави, і насамперед політичний режим,  суттєво впливають на характер  взаємовідносин центру і адміністративно-територіальних одиниць, на правове положення адміністративно-територіальних одиниць; і, по-третє, складовою частиною поняття “державний устрій” є поняття “адміністративно-територіальний устрій”.

Встановлено, що використання терміну “національно-державний устрій” стосовно територіальної системи України після 1940 року є  необґрунтованим, і, відповідно, не має підстав його вживати  в сучасних умовах, оскільки на території України відсутні національно-державні утворення.

Аналіз чинної Конституції України дозволяє дійти до висновку, що конституційно-правові категорії “територіальний устрій” та “адміністративно-територіальний устрій” співвідносяться між собою як загальне та особливе оскільки  адміністративно-територіальний устрій - невід'ємна складова частина територіального устрою.

Виходячи з положення ст.133 Конституції України, яка вживає термін “адміністративно-територіальна система”, в дисертації розкриваються її складові і дається визначення системи адміністративно-територіального устрою України як конституційно впорядкованої і внутрішньо узгодженої  сукупності усіх адміністративно-територіальних одиниць державно організованого суспільства. Запропоновано авторське визначення поняття “адміністративно-територіальної одиниці”, під якою розуміється внутрішньо єдина, організаційно відокремлена частина території держави, що утворена з метою організації ефективного управління (самоуправління) в усіх сферах суспільного життя, та всебічного забезпечення прав та свобод громадян, які на ній проживають.

Розглядаючи такі основні форми державного устрою, як унітарна централізована, унітарна децентралізована, федеративна централізована, федеративна децентралізована держави, автор приходить до висновку, що Україна є унітарною децентралізованою державою.

Аналізуючи співвідношення понять “адміністративно-територіальний устрій” та “адміністративно-територіальний поділ”, автор не ототожнює ці поняття, оскільки “адміністративно-територіальний поділ” – це територіальне улаштування держави, сам процес розподілу її території на певні частини, а “адміністративно-територіальний устрій” - це конституційно-правовий статус самих територіальних одиниць та відповідних органів публічної влади, основи їх взаємовідносин між собою та з центральними органами державної влади.

Розглядаючи конституційні засади територіального устрою України, робиться висновок, що відповідно до ст.132 Конституції України,  територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку реґіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Зазначено, що конституційне закріплення унітарної форми державного устрою України має свою специфіку, оскільки до її складу входить  Автономна Республіка Крим, яка є не державно-правовим, а територіальним видом автономії із специфічним правовим статусом.

Поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади в Україні безпосередньо пов'язане саме з наявністю у складі України Автономної Республіки Крим. Робляться висновки, що за чинною конституційною моделлю Україна, з точки зору територіального устрою, є демократичною, децентралізованою державою, специфіка якої обумовлюється наявністю в її складі Автономної Республіки Крим, особливий правовий статус АРК у складі України є своєрідною гарантією від посилення жорсткої централізації в реалізації державної влади в межах усієї держави, що гармонійне поєднання в унітарній державі – Україні – принципів централізації та децентралізації в здійсненні державної влади на сьогодні є одним з найбільш вагомих здобутків демократії.

У підрозділі 1.2. "Теоретичні засади правового статусу автономії у складі унітарної держави"  визначається правова природа автономії взагалі  і обґрунтовується,  що  першою характерною ознакою автономії слід вважати не використання в його назві терміну “автономія”, а його специфічний правовий статус, особливу правосуб'єктність. При цьому дуже часто (але не обов'язково) термін “автономія” використовується в назві даного автономного утворення. Акцентується на тому, що коли органи публічної влади автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії. Але він ще більше втрачається у випадку, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування. Виходячи з цього автор приходить до висновку, що автономні утворення мають свій, притаманний лише їм вид публічної влади – владу автономії.

В підтвердження цього автор приводить  еволюцію законодавчого регулювання правового статусу АРК у складі України.  Закон УРСР “Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки” визнавав органи публічної влади цього автономного утворення органами державної влади. Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим визнавалися органами державної влади фактично до моменту прийняття Конституції України 1996 р. Однак з її прийняттям така ситуація кардинально змінюється. Спочатку Основний Закон України (ст.136) , а потім і Конституція Автономної Республіки Крим (п.3 ст.1)  та поточне законодавство України визнають Верховну Раду АРК вже не органом державної влади, а лише “представницьким органом”, причому без законодавчої функції. Рада міністрів Автономної Республіки Крим конституюється як “уряд”, але також не визнається органом державної влади.

Зазначається, що у всіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або органами державної влади, або органами місцевого самоврядування. І тому наявність у автономного утворення своєї особливої влади – влади автономії - обґрунтовано можна вважати другою ознакою, яка відрізняє її від інших державно-правових утворень. Третьою характерною ознакою автономії, є, на погляд дисертанта, наявність власних, більш широких, порівняно з органами місцевого самоврядування, предметів відання.

До формальних ознак автономії автор відносить  й те, що суб'єкт будь-якої автономії не має права в односторонньому порядку проголосити свою незалежність чи вийти зі складу держави, оскільки автономія – це невід'ємна частина держави, нею утворена і діє суто в межах, які визначені державою на рівні її конституції. При чому ці межі не може бути самостійно змінено самою автономією.

Враховуючи вищесказане, автор виділяє такі особливості правового статусу автономних утворень в унітарній державі: а)відмінність автономії від інших державно-правових утворень полягає в її особливому правовому статусі, основи якого закріплено на рівні конституції держави та конкретизовано в спеціальному законодавстві – в конституціях (статутах) автономії, в договорах про розмежування повноважень, в законах про спеціальний правовий статус автономного утворення; б)автономія в унітарній державі, має форму адміністративно-територіальної одиниці; в)така автономія не володіє суверенітетом; г)автономія виникає не в результаті об'єднання незалежних суверенних держав або входу однієї суверенної держави до складу іншої, а є наслідком наділення центральною владою окремої територіальної одиниці  більш широким колом повноважень;  ґ)як правило, автономним є утворення, яке визнано таким на рівні конституції;  д)автономне утворення має свій особливий вид публічної влади – владу автономії; є)організація влади в автономії, її структура та компетенція визначаються вищими органами державної влади та закріплюються в конституції і законах держави, в актах автономії; е)автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї організації, приймати свою конституцію та самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи правового статусу автономії в унітарній державі визначаються, насамперед, парламентом унітарної держави; ж)автономне утворення має і свої специфічні предмети відання; з)автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; і)автономія в унітарній державі виступає одним із суттєвих засобів децентралізації публічної влади.

На основі викладеного  запропоновано авторське визначення автономної республіки як не суверенної територіальної спільноти, яка законодавчо конституйована парламентом держави, до складу якої вона входить, має свої особливі органи публічної влади, наділена певною політико-правовою самостійністю, і діє на підставі та в межах загальнодержавної конституції і законів, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децентралізації у здійсненні публічної влади.

Розглядаючи основні види автономії: політичну, напівполітичну, адміністративну, національно-культурну, автор вважає, що Автономна Республіка Крим відноситься до напівполітичної територіальної автономії.

Автор прийшов до висновку,  що проголошення в 1991 році автономії Криму зумовлене виключно політичними чинниками і процесами, і є свого роду даниною історії; АРК є напівполітичною територіальною автономією, оскільки основи її правового статусу та повноваження визначаються, насамперед, Конституцією Україною і не можуть бути самостійно змінені автономією; що органам публічної влади АРК притаманна особлива правова природа – вони є органами публічної влади автономного утворення. Оскільки в Україні крім державної влади та влади органів місцевого самоврядування також існує влада автономії, необхідно внести відповідні доповнення до Конституції України, зокрема до: ч.2 ст.5; ст.19; ч.3 ст.37; ч.1 ст.71; ст.86; ст.136; що, незважаючи на деякі ознаки державності, АРК є лише специфічною адміністративно-територіальною одиницею з особливим правовим статусом; що наявність у складі України АРК є засобом забезпечення децентралізації у здійсненні публічної влади.

У підрозділі 1.3. "Поняття взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим" взаємовідносини цих органів розглядаються в аспекті теорії і практики  конституційно-правових відносин, які мають свою внутрішню структуру: суб'єкт, об'єкт, суб'єктивні права та обов'язки і юридичні факти, які є підставою виникнення, зміни та припинення цих правовідносин, аналізуються юридична природа і зміст взаємовідносин вищих органів державної влади України і органів влади АРК.

До суб'єктів конституційно-правових відносин дисертант відносить і адміністративно-територіальні одиниці та автономні утворення, і їх органи публічної влади. Автор прийшов до висновку,  що реалізація власне конституційної правосуб'єктності України та АРК (як і інших адміністративно-територіальних одиниць) опосередковуються юридично значимими діями відповідних органів влади, вичерпний перелік яких чітко і однозначно закріплено в конституційному законодавстві України. При цьому зазначено, що характерною ознакою усіх цих суб'єктів є їх належність до органів публічної влади. Суб'єкти, що представляють у взаємовідносинах з АРК Україну є органами державної влади (колегіальними чи одноособовими), а суб'єкти, які своїми юридично значимими діями опосередковують конституційно-правову правосуб'єктність АРК є органами публічної влади автономії.

Об'єктами конституційно-правових відносин є матеріальні та нематеріальні блага, з приводу яких суб'єкти вступають між собою у відносини. При цьому виділяються наступні об'єкти конституційно-правових відносин між органами влади України і АРК: конституційно-правовий статус відповідної адміністративно-територіальної одиниці та його зміна; розмежування повноважень держави та її невід'ємної складової частини – Автономної Республіки Крим; забезпечення прав та свобод людини і громадянина (і, насамперед, питання повернення депортованих народів, захист прав національних меншин, тощо); затвердження Конституції Автономної Республіки Крим; формування органів публічної влади автономії (вибори, надання згоди на призначення тощо); нормативно-правове регулювання суспільних відносин; економічний розвиток; бюджетний процес; соціальний захист населення автономії; охорона навколишнього природного середовища та інші.

В роботі простежена динаміка розвитку відносин між Україною та АРК і їх органами, які на думку автора,  пройшли  декілька етапів. При цьому етапи виділяються відповідно за зміною правової реґламентації вказаних відносин, які пов'язані з конкретними політичними подіями. Розрізняються чотири основних етапи. Взаємовідносини органів державної влади України та органів влади Автономної Республіки Крим є довготривалими, постійними.

Цілісна сукупність конституційно-правових норм, які закріплюють та регулюють усі сфери цих взаємовідносини, складають окремий конституційно-правовий інститут – інститут взаємовідносин органів державної влади України та органів влади Автономної Республіки Крим.

Зроблено висновки, щодо сутності цих взаємовідносин, акцентується увага на тому, що це не звичайні конституційно-правові відносини, які виникають між державою, з одного боку, і областю, як основною адміністративно-територіальною одиницею -  з іншого, а що вони від них  суттєво відрізняються низкою особливостей, які обумовлені правовим статусом АРК.

У підрозділі 1.4. "Конституційно-правові форми та методи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим"   форма взаємовідносин розкривається як  структура та зовнішній прояв  взаємовідносин, а метод визначається як сукупність відповідних прийомів та способів  впливу, які використовуються одним чи одночасно обома суб'єктами цих відносин один щодо одного з метою зміни взаємної поведінки, приведення її у новий, попередньо визначений стан. При чому вказується, що взаємовідносини будуються на основі двох головних методів: методу координації і методу субординації.

Виходячи з того, що конституційно-правова правосуб'єктність держави в цілому та її окремих адміністративно-територіальних одиниць опосередковується юридично значимими діями відповідних органів публічної влади, в роботі аналізуються форми та методи  взаємовідносин центральних органів державної влади України та органів публічної влади адміністративно-територіальних одиниць. Здійснюється дослідження форм взаємовідносин України та адміністративно-територіальних одиниць через функції органів влади.

Розкриваються  форми взаємовідносин України і адміністративно-територіальних одиниць через: призначення Верховною Радою України чергових та позачергових виборів до місцевих рад (метод субординації); розподіл та перерозподіл коштів між Державним та місцевими бюджетами, різноманітних дотацій, субвенцій, тощо (поєднання методів координації та субординації); прийняття Президентом України рішення про введення на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці режиму надзвичайного стану та затвердження цього рішення Верховною Радою України (метод субординації); прийняття рішення про створення на території певної адміністративно-територіальної одиниці спеціальних економічних зон (поєднання методів координації та субординації) та інші.

Звертається увага на специфічні форми та методи взаємовідносин вищих органів  влади України і органів влади АРК, які не властиві для взаємовідносин держави з іншими адміністративно-територіальними одиницями - здійснення нормативно-правового регулювання суспільних відносин, які точно визначені в Конституції України,  виключно органами публічної влади АРК; розмежування предметів відання і повноважень України та АРК; прийняття Верховною Радою України рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради АРК; призупинення Президентом України дії нормативно-правових актів Верховної Ради та Ради міністрів АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України; створення та функціонування передбаченого ст.139 Основного Закону України Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим; створення при Президентові України дорадчого органу – Ради представників кримськотатарського народу; утворення та функціонування Постійного представництва АРК в столиці України - місті  Києві.

Дисертант приходить до висновку, що    взаємовідносини між органами влади України і Автономної Республіки Крим можуть протікати як в правових формах – що прямо встановлені в нормах Конституції та законів, так і в організаційних, які безпосередньо конституційно-правовими нормами не реґламентуються, але пов'язані з правовими. Домінуючими серед цих форм є саме правові. У взаємовідносинах органів влади України і Автономної Республіки Крим, на думку дисертанта, значно частіше застосовується метод координації, на відміну від взаємовідносин України з іншими адміністративно-територіальними одиницями.

У розділі 2 "Основні напрямки взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим" аналізуються практичні аспекти їх взаємодії в різних сферах суспільного життя.

У підрозділі 2.1. "Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим у сфері забезпечення прав людини і громадянина" відзначається, що забезпечення прав людини, корінних народів і національних меншин в АРК охоплює не лише власне захист зазначених прав за допомогою різноманітних правових засобів, а й нормативно-правове регулювання порядку їх здійснення та проведення цілого комплексу організаційно-правових та організаційно-технічних заходів з боку відповідних державних органів України і органів публічної влади АРК. Акцентується на тому,  що жодний орган АРК (в тому числі і її Верховна Рада) не має права законодавчої ініціативи і не може безпосередньо впливати на процес прийняття законів, що регулюють права і свободи людини. Для більш плідної взаємодії між урядом України та Радою міністрів Автономної Республіки Крим з питань забезпечення прав людини і деяких інших питань варто було б запровадити в структурі Кабінету Міністрів України посаду міністра у справах Автономної Республіки Крим. Вказується на суттєві проблеми в забезпеченні в АРК загального виборчого права для кримсько-татарського населення.

Акцентується, що важливе місце в забезпеченні прав та свобод людини і громадянина належить Президентові України. Аналізуються конституційно-правові відносини між вищими органами влади України і Автономної Республіки Крим у сфері забезпечення прав людини, відносини, що  складаються в цій сфері між Президентом України і його органами, з одного боку, та відповідними органами влади АРК - з іншого.

Досліджується специфіка правового регулювання взаємовідносин органів державної влади України   з органами  влади Автономної Республіки Крим в умовах воєнного стану,  надзвичайного стану, порядок забезпечення в таких умовах прав людини.

Аналізуються роль і місце Конституційного Суду України, Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, Ради представників кримськотатарського народу при Президентові України, Постійного представництва Автономної Республіки Крим в столиці України місті Києві, прокуратури АРК та інших інституцій в аспекті забезпечення прав і свобод людини і громадянина в АРК.

На думку дисертанта, для  поглиблення співпраці між органами влади України і Автономної Республіки Крим у сфері забезпечення прав людини, корінних народів і національних меншин необхідно  надати Верховній Раді АРК право внесення Президенту України пропозиції щодо накладання вето на закон, який порушує права АРК, встановити в окремому розділі спеціальної глави майбутнього Закону України “Про реґламент Верховної Ради України” порядок проведення парламентських слухань з проблем забезпечення прав людини як одного з видів розгляду питань за спеціальною процедурою, надати Верховній Раді АРК право  ініціювати представлення спеціальної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в парламенті України по проблемам забезпечення прав людини і громадянина в АРК.

У підрозділі 2.2. "Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим в фінансово-економічній сфері"  зазначається, що незважаючи на те , що Конституція України (ст. 138) до відання АРК  віднесла поряд з іншими такі питання як управління майном, що належить АРК,  розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України, розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку,  можливості АРК у сфері розвитку економіки та фінансів є досить обмеженими і можуть здійснюватися лише на основі загальнодержавного українського законодавства, постійної взаємодії та узгодження рішень і діяльності органів влади АРК з органами державної влади України.

Дисертант акцентує на тому, що в АРК є своя власність. При цьому приведено відповідні  аргументи: згідно до ст. 31 Закону України “Про власність” до  державної  власності в Україні  належать загальнодержавна і комунальна власність. До останньої віднесено власність адміністративно-територіальних одиниць. Однак власність АРК не може бути віднесена ні до загальнодержавної, ні до комунальної. По-перше, власність АРК у жодному законодавчому акті не називається і не прирівнюється до комунальної. По-друге, відповідно до ст.32 Закону України “Про власність” суб'єктом права загальнодержавної  власності визнається держава в особі Верховної Ради України, а суб'єктами  права комунальної власності визнаються адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад. По-третє, і  ч.2 ст.32 Закону України “Про власність”, і ст.4 Земельного кодексу України сформульовані таким чином, що фактично визнають існування особливої форми власності, яка не збігається ні з загальнодержавною, ні з комунальною. І по – четверте, в п.3 ст.138 Конституції України мова йде про “управління майном, що належить Автономній Республіці Крим”, тобто не називаючи це майно специфічним видом чи формою власності законодавець практично це визнав.

Взаємовідносини вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим аналізуються в питаннях створення і функціонування вільних економічних зон, в сфері оподаткування, при здійсненні інвестиційної діяльності, в бюджетній сфері. Даються пропозиції по вдосконаленню практики їх взаємодії, робиться висновок,  що взаємовідносини вищих органів влади України і АРК у фінансово-економічній сфері ускладнюються тим, що: не визначена роль АРК у створенні вільних економічних зон; всупереч Основному Закону України в Конституції АРК визнається право АРК брати участь у формуванні засад зовнішньополітичної діяльності, право встановлювати податки тощо; повноваження Ради міністрів АРК викладені  невдало і непослідовно. Тому нагальною є потреба розробки та прийняття окремого Закону України “Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим”. В роботі акцентується, що в жодному законодавчому акті не закріплено існування власності АРК нарівні з державною, комунальною, колективною та приватною формою власності. Відповідно, треба внести зміни в Конституцію України.

У підрозділі 2.3. "Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим в соціальній та екологічній сферах"  зазначається, що можливості АРК у соціальній сфері обумовлені значною мірою віднесенням до відання АРК права розробляти та затверджувати програми соціально-економічного розвитку, яке передбачено  у пп.12 п.1 ст.18 Конституції АРК. Акцентується, що соціальний та культурний розвиток населення АРК значною мірою визначається тими унікальними природними властивостями клімату й ландшафту та лікувально-оздоровчими можливостями території АРК.

Проводячи аналіз конституційного та поточного законодавчого регулювання, а також реальної практики співпраці державних органів влади України та органів влади Автономної Республіки Крим, автор приходить до висновку, що в поточному законодавстві України здійснюється відверте, систематичне нехтування повноважень АРК у соціальній і, особливо, в екологічній сферах, фактично відбувається свідоме приниження правового статусу АРК (інколи навіть у порівнянні з областю). Це стосується питання визнання місцевостей курортами, плати за землю, водні, лісові, рибні ресурси,  вирішення питань природно-заповідного фонду, проведення екологічної експертизи, затвердження екологічних програм. Таку ситуацію необхідно змінювати шляхом новелізації українського законодавства.

У підрозділі 2.4. "Відносини вищих органів влади Автономної Республіки Крим з органами влади інших реґіонів України і у зовнішніх зносинах держави"  зазначається, Конституція АРК передбачає певні можливості для плідної співпраці АРК з областями України, з окремими суб'єктами за межами держави. Але  такі відносини можуть здійснюватися лише в певних сферах, перелік яких є чітко визначеним і  обмеженим, та  у межах повноважень АРК. Акцентується, що співпраця за участю АРК не може здійснюватися, наприклад, у сфері оборони, військово-політичних, дипломатичних відносин,  боротьби зі злочинністю, оскільки в таких випадках державу має представляти її керівництво та уповноважені на те  органи державної влади України.

Зазначено, що Автономній Республіці Крим ще не вдалося організувати плідну співпрацю АРК ні з окремими реґіонами України, ні з окремими реґіонами інших держав. Суттєвою перешкодою цього є відсутність чіткого законодавчого визначення поняття “реґіон”, без чого неможливо визначити коло суб'єктів, з якими можливо здійснюватиметься взаємодія АРК з відповідними суб'єктами. Відсутність чіткого нормативного визначення  підписання угод та меж співробітництва АРК з іншими реґіонами України та зарубіжних держав заважає АРК налагодити  співпрацю як в межах України, так і з реґіонами інших держав.

На думку автора, Автономна Республіка Крим має суттєвий потенціал для підвищення ефективності та якісного рівня взаємовідносин України з реґіонами інших держав, ефективна реалізація якого стане можливою лише за умови покращання курортно-туристичної привабливості Криму для іноземних громадян, і, передусім, для громадян країн СНД. Для цього необхідно створювати більш ґрунтовні правові умови.