Адельсеітова А.Б. Організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим

summary

У вступі роботи обґрунтовується актуальність теми  дослідження, визначається мета, завдання, методи, об’єкт і предмет, характеризуються  теоретична основа і методи дослідження, наукова новизна, а також практичне значення та апробація результатів, структура  та обсяг.

Перший розділ „Загальна характеристика територіальної автономії як явища державно-правового життя”,  який складається з трьох підрозділів, присвячено визначенню природи та особливостей конституційно-правового статусу Верховної Ради АРК в контексті з’ясування конституційно-правового статусу більш загального явища територіальної автономії в умовах унітарної держави. Зокрема, в роботі підкреслюється, що для характеристики особливостей правового статусу Верховної Ради АРК ключове значення має дослідження юридичної природи територіальної автономії з точки зору адміністративно-територіального устрою держави.

У  підрозділі 1.1 “Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади” з урахуванням здобутків науки конституційного права проводиться ідея про те, що поняття „територіальна автономія” означає відносну самостійність населення певних територіальних утворень у вирішенні питань, віднесених конституцією і законами до їх відання, статус яких має певні відмінності від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць. В умовах України до такого типу територіальних утворень, які в цілому відповідають ознакам територіальної автономії відноситься Автономна Республіка Крим, яка за своїм статусом відрізняється від областей. Зокрема, це відображається в наявності спеціального Закону України – Конституції АРК, якою визначається її статус, у наданні Автономній Республіці Крим права здійснювати нормативне регулювання з питань, визначених Конституцією України, у наявності більш широкого, аніж у областях, кола повноважень, в особливому порядку скасування нормативних актів Верховної Ради, у наявності на рівні АРК уряду – Ради міністрів АРК.

Розглядаючи Конституцію АРК як органічний Закон України, який є складовою системи законодавства України,  спростовується теза про те, що вона є договірним документом, оскільки це призвело б порушення унітарної суті держави. Аналізуючи природу нормотворчої діяльності територіальної автономії, в дисертації підкреслюється її підзаконний характер, у зв’язку з чим територіальна автономія в умовах України розглядається як прояв децентралізації  влади. Зважаючи на те, що реалізація повноважень автономного територіального утворення покладається, як правило, на відповідні органи влади, в дисертації робиться висновок про залежність правового статусу цих органів від правового статусу самого утворення. Аналогічна ситуація простежується і щодо правового статусу органів влади АРК, який обумовлений її спеціальним правовим статусом у порівнянні з іншими адміністративно-територіальними утвореннями в Україні.

У  підрозділі 1.2 “Верховна Рада Автономної Республіки Крим – представницький орган автономії” розглянуто питання, пов’язані із  дослідженням юридичної природи, місця та ролі представницького органу в системі органів Автономної Республіки Крим. Звернено увагу на те, що особливості статусу відповідних органів влади автономії, серед яких ключова роль належить Верховній Раді АРК, визначаються особливостями статусу АРК. Розглядаючи спірне в літературі питання щодо місця Верховної Ради АРК у системі органів публічної влади України, в дисертації  визначається, що вона, незважаючи на формальні атрибути державного органу є органом місцевого самоврядування, якому лише притаманні певні особливості. Той факт, що Верховній Раді АРК властивий так званий дуалістичний характер, не порушує її природи як органу самоврядування.

 За результатами аналізу місця представницького органу в системі органів автономії, в роботі зазначається  верховенство Верховної Ради АРК у системі органів влади АРК. Така роль Верховної Ради  випливає зі змісту ст. 26 Конституції АРК.

У  підрозділі 1.3 “Конституційно-правове забезпечення організації та діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим” досліджується нормативно-правова база, яка регламентує внутрішньо-організаційну діяльність Верховної Ради АРК, а також практика функціонування складових цього органу. Дисертант відзначає недосконалість у компетенційних повноваженнях вищезгаданих структур, незбалансоване розширення прерогатив органів Верховної Ради АРК, що зумовлює необхідність вдосконалення законодавства та безпосереднього зміцнення позицій Верховної Ради АРК. На підставі аналізу сучасного законодавства ставляться такі завдання, щодо здійснення аналізу законодавства України, що регулює організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим, визначення системи та природи нормотворчої діяльності представницького органу.

     Обґрунтовується положення про те, що присвячений Автономній Республіці Крим X розділ Основного Закону України передбачає здійснення широкої програми законодавчих робіт, що включає як підготовку нових законодавчих актів, так і внесення необхідних змін до вже існуючих. Зазначається, що правове регулювання діяльності Верховної Ради АРК здійснюється на законодавчому рівні. Визначено,  що система відповідних законодавчих актів складається з двох підсистем: 1) законодавчі акти спеціального характеру; 2) законодавчі акти, що регулюють окремі правовідносини у даній сфері (це, як правило, галузеві законодавчі акти, що регулюють окремі сторони, види суспільних відносин). Важливу роль у системі нормативно-правових актів, які регулюють питання  організації та діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відіграє Конституція АРК, яка належить до підсистеми законів. Цей висновок базується на особливостях прийняття цього нормативного акту, а також на особливому предметі його регулювання. Ключова роль у системі нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим  належить нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, які мають найвищу юридичну силу у цій системі, що зумовлено природою представницького органу автономії. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК  поділити на дві групи. До першої групи відносяться акти  за допомогою яких здійснюється нормативне регулювання у сфері, віднесеній до відання Автономної Республіки Крим, а до другої – акти, які регулюють внутрішньо організаційні питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Другий розділ „Організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради Автономної республіки Крим” присвячений аналізу поняття та основних організаційно правових форм діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.1 “Поняття та види форм діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим” підкреслюється зв’язок поняття форми діяльності зі змістом діяльності представницького органу автономії, який відображається насамперед у завданнях, функціях та повноваженнях Верховної Ради АРК. Аналізуючи основні підходи щодо характеристики форм діяльності колишніх рад народних депутатів та сучасних місцевих рад як органів місцевого самоврядування, автор доходить до висновку, що останнім притаманні в принципі одні й ті ж самі форми, які характеризували діяльність колишніх рад народних депутатів. Однак природа цих форм змінилася.  З урахуванням здобутків загальної теорії держави і права та наук конституційного, адміністративного та муніципального права форми діяльності Верховної Ради АРК  визначаються  як зовнішнє вираження однорідних дій представницького органу автономії, його структурних підрозділів (органів), депутатів та посадових осіб, що здійснюються з метою реалізації завдань, функцій та повноважень, віднесених до відання Верховної Ради АРК.

При цьому Верховна Рада АРК, як і інші представницькі органи місцевого самоврядування, здійснює свої завдання, функції та повноваження переважно у правовій, організаційній та матеріально-технічній формах, що складають розгалужену систему форм її діяльності. Правова форма діяльності Верховної Ради АРК  та її органів відображається насамперед у прийнятті відповідних правових актів, які можуть бути як нормативного, так і індивідуального характеру, а організаційна – в різноманітних організаційних діях, які хоч і спрямовані на здійснення завдань, функцій та повноважень Верховної Ради автономії, проте безпосередньо не формують правовідносин.

У підрозділі 2.2 “Сесія – основна організаційно-правова форма діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим” визначається, що серед організаційних форм діяльності Верховної Ради АРК  ключова роль в роботі відводиться організаційно-правовим формам, що зафіксовані у відповідних законах України та нормативно-правових актах автономії. З огляду на те, що Верховна Рада АРК є системним утворенням, що складається з депутатів, об’єднаних у відповідні органи, фракції, то у такому контексті організаційно-правові форми її діяльності також утворюють відповідну систему. До цієї системи відносяться насамперед сесії (пленарні засідання) Верховної Ради АРК.  Розглядаючи сесію як основну організаційно-правову форму діяльності Верховної Ради АРК, дисертант характеризує сесію як загальні збори депутатів Верховної Ради автономії, що періодично скликаються у встановленому законодавством порядку для представництва інтересів населення АРК у процесі розгляду і вирішення найважливіших питань соціально-економічного та культурного розвитку АРК, віднесених до відання представницького органу автономії Конституцією України, Конституцією  та іншими законами України. За результатами аналізу відповідних нормативно-правових актів здійснено класифікацію сесій.

У підрозділі 2.3 “Організаційно - правові форми діяльності  Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим” відзначено, що в сучасних умовах однією із форм роботи представницького органу автономії є діяльність Президії Верховної Ради. За результатами аналізу повноважень Президії як органу Верховної Ради АРК, у роботі виділяються такі її основні форми діяльності: організаційна, координаційна, контрольна та форма діяльності, яка властива главі державі, що відображається в її повноваженнях щодо офіційного оприлюднення нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, заснування та нагородження відповідною Почесною грамотою. Проте ця діяльність не перетворює її на самостійний орган, здатний здійснювати владні функції поза повноваженнями Верховної Ради. Проведений аналіз дозволив зробити висновок, що  колегіальна природа Президії Верховної Ради  обумовлює таку важливу організаційну форму її роботи, як засідання. Проте реально діяльність Президії Верховної Ради АРК організаційними повноваженнями не вичерпується, оскільки за змістом  ст. 30, 31 Конституції  вона може здійснювати й інші повноваження, передані їй нормативно-правовими актами, що створює потенційну загрозу підміни нею Верховної Ради .

У зв’язку з цим дисертант не заперечуючи в цілому проти існування такого інституту але  вважає за необхідне уточнити її статус, що стосується визначення переліку інших організаційних повноважень, які можуть передаватися їй нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК, природи рішень Президії Верховної Ради АРК у частині, що стосується їх юридичної сили та дії за колом осіб та в просторі, що виключало б у перспективі вирішення нею питань, віднесених до повноважень Верховної Ради АРК. При цьому з огляду на те, що основне функціональне призначення Президії Верховної Ради АРК полягає в організаційному забезпеченні підготовки та проведення сесій представницького органу автономії, дисертант вважає за доцільне включити до складу цього органу керівників депутатських фракцій.

У підрозділі 2.4 “Форми діяльності Постійних та тимчасових комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим” доводиться, що у процесі здійснення Верховною Радою АРК покладених на неї завдань та функцій важлива роль належить її постійним комісіям. Головною організаційно-правовою формою діяльності постійної комісії Верховної Ради АРК, яка зумовлена їх колегіальною природою, є їх засідання, оскільки саме на них розглядаються та вирішуються принципові питання, віднесені до відання комісії. При цьому, дисертант вважає, що до організаційних форм діяльності комісій відносяться також робота створюваних ними внутрішніх підрозділів (підкомісій, робочих груп, секцій), виконання членами комісії її доручень тощо. Водночас у роботі заперечується теза про необхідність створення бюро постійних комісій. Адже останні самі по собі функціонують як колегіальні органи, а тому їм не потрібна ще одна колегіальна бюрократична структура. Таким чином, порядок створення, відповідальність і підзвітність постійних комісій Верховної Ради Автономної Республіки Крим указує на їхню приналежність до представницького органу автономії, а отже вони є структурним елементом функціонального механізму Верховної Ради АРК.  В дисертації зазначається, що зважаючи на структурний характер слід зауважити значення даних органів в системі представницького органу автономії, оскільки:

по-перше, діяльність постійних комісій Верховної Ради АРК поширюється на всю територію автономії;

по-друге, постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим варто віднести до категорії виборних органів, оскільки вони формуються Верховною Радою АРК шляхом обрання;

по-третє, постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим є постійно діючими структурними елементами представницького органу автономії. Основними формами діяльності постійних комісій є засідання, серед яких можна виділити звичайні, розширені, спільні, об'єднані, виїзні;  надання доручень її членам; робота підкомісій,  робочих груп. На підставі аналізу, в дисертації  зазначається, що діяльність постійних та тимчасових комісій є провідною формою діяльності представницького органу автономії, функціональне призначення постійних комісій, полягає у вивченні, попередньому розгляді та підготовці питань, які відносяться до її відання, а також у здійсненні контролю за виконанням постанов та рішень Верховної Ради АРК.

У підрозділі 2.5 “Форми діяльності депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим”  відзначається, що зміст діяльності Верховної Ради АРК найвиразніше відображається у діяльності депутатів, які представляючи інтереси населення автономії у Верховній Раді АРК,  виступають своєрідною сполучною ланкою між представницьким органом та населенням автономії. З урахуванням цього під формами діяльності депутата Верховної Ради АРК розуміються ті дії, які вчиняються ним у межах його повноважень з метою реалізації представницьких, нормотворчих, контрольних функцій і повноважень Верховної Ради АРК  та мають певний, визначений нормативно, зовнішній прояв. При цьому вважається, що поза функціями і повноваженнями Верховної Ради автономії повноваження депутата існувати не можуть. В роботі виділено і детально проаналізовано форми здійснення депутатської діяльності, які можуть бути індивідуальними і колективними. Всі ці форми взаємопов'язані і складають зміст діяльності представницького органу. До колективних форм діяльності депутатів Верховної Ради  дисертант відносить депутатські фракції, що створюються для узгодження позицій депутатів, які представляють різні політичні сили. У зв’язку з цим констатується, що права депутатів, які увійшли до складу депутатської фракції трансформуються у повноваження даного об’єднання. Організаційно-правовою формою діяльності депутатської фракції  є засідання, які проводіться як правило, з метою вироблення спільної позиції з відповідних питань, яке виносяться на розгляд Верховної Ради  АРК та її органів.

У підрозділі 2.6 “Апарат Верховної Ради Автономної Республіки Крим” відзначена важлива роль у здійсненні завдань, функцій і повноважень Верховної Ради АРК і її апарату, який у структурному відношення складається з двох підрозділів – Секретаріату та Управління справами Верховної Ради АРК. За своєю природою це допоміжні підрозділи, основне функціональне призначення яких полягає в організаційному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Верховної Ради  як представницького орану автономії. Саме тому зазначені структурні підрозділи апарату Верховної Ради АРК здійснюють свої функції здебільшого в організаційній та матеріально-технічній формах, які як правило не мають зовнішнього виразу. В роботі  відзначається, що з точки зору функціонального призначення Секретаріат Верховної Ради  здійснює організаційне, правове, кодифікаційне, експертне, інформаційне, документальне та інше забезпечення діяльності Верховної Ради АРК, її органів і депутатів. Основними завданнями Управління справами Верховної Ради АРК є фінансово-господарське і матеріально-технічне забезпечення діяльності представницького органу автономії, її Президії, постійних і тимчасових комісій, депутатських груп і фракцій, депутатів, апарату Верховної Ради АРК.

Третій розділ „Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з іншими органами публічної влади” присвячений питанням взаємодії представницького органу автономії з вищими органами держави, урядом АРК та органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 “Взаємодія Верховної Ради Автономної Республіки Крим з вищими органами держави” відзначено, що важливість з’ясування цих питань пов’язана з тим, що властивості Верховної Ради  як представницького органу автономії можуть бути пізнані лише у взаємозв’язку з іншими елементами системи органів публічної влади. У зв’язку з цим в роботі констатується, що завдання і функції держави здійснюються через розгалужену систему органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що зумовлює виникнення відповідних взаємовідносин у Верховної Ради АРК з іншими органами публічної влади, в тому числі з вищими органами держави. До них в умовах України відносяться Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та Конституційний Суд України.

Ключовою засадою для характеристики взаємодії між вищими органами держави та органами влади АРК є те, що останні за змістом відповідних положень Конституції України та Конституції АРК зобов'язані поєднувати загальнодержавні інтереси з інтересами АРК. При цьому відзначається, що між цими інтересами існує діалектичний взаємозв’язок, що проявляється у їх єдності та протилежності між ними. Внаслідок цього виникають певні протиріччя, у першу чергу, між центральними органами держави, які покликані представляти загальнодержавні інтереси, та відповідними місцевими органами, що представляють місцеві інтереси, а в даному випадку Верховною Радою АРК. В руслі даного підходу в роботі аналізуються основні способи впливу з боку Верховної Ради України, Президента України та інших вищих органів держави на Верховну Раду АРК, які втілюються у відповідних формах. У роботі також відзначається тенденція, за якої здійснення судового контролю за конституційністю чи законністю актів представницьких органів територіальної автономії все частіше відноситься до повноважень органів конституційної юрисдикції. В умовах України це відображено в ст. 150 Основного Закону, згідно з якою вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Верховної Ради АРК  віднесено до повноважень Конституційного Суду України. З іншого боку, це відображається в тому, що Верховна Рада АРК може звертатися до Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України та Кабінету  Міністрів України, якщо вони порушують права автономії.

У підрозділі 3.2 “ Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим” за результатами системного аналізу відповідних положень Конституції України та Конституції АРК, які визначають принципи взаємовідносин між Верховною Радою  та Радою міністрів АРК констатується, що в Автономній Республіці Крим створена модель взаємодії представницького органу автономії та уряду багато в чому відмінна від моделі взаємодії Верховної Ради України з Кабінетом Міністрів України.  В роботі відзначено, що Конституція АРК, на відміну від Конституції України, дещо змістила акценти у бік посилення статусу Верховної Ради щодо Ради міністрів. У зв’язку з цим в роботі сформульовані відповідні рекомендації та пропозиції на вдосконалення взаємовідносин Верховної Ради  з Радою Міністрів автономії, які повинні будуватися на дещо іншій концептуальній основі, яка виключала б можливість необґрунтованого втручання Верховної Ради  у сферу компетенції Ради міністрів, міністерств та відомств. Інакше кажучи, має бути створена принципово нова для АРК модель взаємодії представницького органу автономії з урядом зі своєю системою стримувань і противаг, що забезпечувало б відносну самостійність кожного з цих органів влади в розв’язанні питань, які входять до їх компетенції. У зв’язку з цим необхідно розробити і прийняти спеціальний Закон України „Про Раду міністрів АРК”, в якому мають бути визначені порядок формування ( структура та численність) та конкретні механізми взаємодії уряду з Верховної Радою АРК.

У підрозділі 3.3 “Форми взаємодії Верховної Ради Автономної Республіки Крим із органами місцевого самоврядування” на підставі аналізу форм взаємодії Верховної Ради АРК із органами місцевого самоврядування, дисертант підкреслює, що необхідність такої взаємодії зумовлена реальними соціально-економічними, політичними та іншими процесами, що відбуваються в автономії. При цьому на ефективність взаємодії Верховної Ради АРК і органів місцевого самоврядування впливає комплекс різноманітних як позитивних, так і негативних чинників. В роботі проводиться ідея, що в сучасних умовах між Верховною Радою АРК та органами місцевого самоврядування існують відповідні системні взаємозв’язки. Особливістю таких зв’язків є насамперед те, що органи місцевого самоврядування в автономії, на відміну від органів місцевого самоврядування, що функціонують в областях, повинні керуватися у своїй діяльності не тільки Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а й Конституцією АРК і нормативно-правовими актами Верховної Ради  та Ради міністрів АРК. Завдяки цим взаємозв’язкам забезпечується єдність політики Верховної Ради  АРК та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань збалансованого соціально-економічного та культурного розвитку АРК.