Невідомий .В.І. Рахункові палати як органи фінансового контролю в Україні та Європі: конституційно-порівняльний аналіз

summary

         У “Вступі” розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; визначено мету й завдання дослідження, а також наукову новизну і практичну корисність одержаних результатів; сформульовано положення, що виносяться на публічний захист, наведено результати апробації основних результатів та їх опублікування.

У першому розділі - “Конституційно-порівняльна характеристика статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи”, що складається з чотирьох підрозділів та висновків до розділу, досліджується правова регламентація статусу, генезис, поняття, ознаки, компетенція та гарантії правового статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи.

У підрозділі 1.1. - “Конституційно-правова регламентація Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи” розкривається конституційно-правовий статус Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, базуючись при цьому на національних, європейських та міжнародних джерелах права. В дисертації підкреслюється, що Рахункова палата в Україні є особливим конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері надходження та використання коштів Державного бюджету України. Визначено, що законодавство, яке регулює статус Рахункової палати в Україні та країнах Європи, в своїй основі базується на положеннях Лімської Декларації керівних принципів контролю державних фінансів. Рахункова палата в Україні здійснює зовнішній фінансовий контроль, при цьому вона є незалежним органом, що утворюється Верховною Радою України. Саме Рахункова палата, як єдиний спеціалізований конституційний орган державного фінансового контролю, має отримати статус вищого незалежного координуючого органу контролю державних фінансів в Україні, а тому до її законодавчо закріплених повноважень має також входити визначення засад та форм можливої співпраці з органами внутрішнього контролю, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, при обов’язковій умові тісної співпраці з парламентом. Діючим законодавством України зазначені питання фактично не врегульовані, але законодавство більшості країн Європи покладає на Рахункові палати як вищі органи фінансового контролю функцію координації з досить широкого спектра питань.

Спираючись на результати дисертаційного дослідження, автор виділяє чотири типи конституційно-правового регулювання статусу і діяльності Рахункових палат країн Європи. До першого типу вважаємо необхідним віднести аудиторський суд або, як його ще називають, незалежний орган фінансового контролю із судовими функціями. Цей тип фінансового контролю закріплений у конституційному законодавстві Франції, Бельгії, Португалії, Іспанії та Греції. До другого типу, для якого властиве існування колегіального органу, що не має судових функцій, можна віднести незалежні органи фінансового контролю Нідерландів, ФРН, Чеської Республіки, Республіки Польщі, Республіки Угорщини, Австрії та України. До третього типу - так звану модель ревізійного управління, яка не виконує судових функцій і очолюється Генеральним ревізором. Вона передбачена в конституційному законодавстві Великобританії, Ірландії та Данії. Четвертим типом організації фінансового контролю можна назвати контрольне управління у складі структури уряду, що очолюється генеральним контролером. Цей тип застосовують такі країни, як Швеція та Фінляндія. Але при цьому у Швеції та Фінляндії діють два контролюючих органи: один - підзвітний урядові, а другий - очолюваний членами парламенту і йому підзвітний. Пошукачем сформульовано висновок, що подібність між моделями конституційно-правового закріплення статусу Рахункових палат в країнах Європи пояснюється процесом інтеграції в побудові оптимальної системи державного фінансового контролю в цих країнах, що триває постійно.

У підрозділі 1.2. - “Генезис, поняття та ознаки Рахункових палат в Україні та країнах Європи”, базуючись на системному підході, автором запропоновано власний підхід до генезису становлення Рахункової палати в Україні, початком якого необхідно вважати час здобуття Україною незалежності, і цей процес є безупинним та безперервним. Він переслідує мету формування ефективної і дієвої організації конституційного органу незалежного державного фінансового контролю – Рахункової палати в Україні.

На підставі законодавчих і теоретичних положень автором запропоновано визначення Рахункових палат в Україні та країнах Європи й обґрунтовано визначення їхніх суттєвих ознак. Рахункові палати в Україні та країнах Європи є конституційними незалежними державними органами фінансового контролю, які, відповідно до положень конституційно-правового законодавства, наділені правом контролювати законність дій у процесі збирання, розподілу і використання фінансових фондів держави і територіальних громад з метою здійснення ефективної державної та місцевої фінансової політики в суспільстві та забезпечення прав і свобод громадян. Щодо визначення вищого органу фінансового контролю, то відразу слід зауважити, що в кожній країні Європи мають місце свої особливості змісту поняття Рахункової палати як органу державного фінансового контролю. Це залежить від конституційно-правового статусу Рахункової палати, її підпорядкування й порядку призначення її працівників, особливостей територіального устрою, порядку закріплення цих особливостей в Конституціях і законодавчих актах країн Європи. Ключовою ознакою Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю є їхня незалежність від організацій, що перевіряються ними, і захищеність від стороннього впливу.

У підрозділі 1.3. “Повноваження – центральний елемент статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи” автором здійснено аналіз законодавства, що регулює статус Рахункових палат як органів фінансового контролю країн Європи, зокрема Великої Британії, Франції, Чеської Республіки, Республіки Польщі, ФРН та інших. Дисертант звернув увагу на значні розходження в повноваженнях європейських Рахункових палат, підкресливши водночас, що майже в усіх країнах Європи законодавство досить детально визначає обсяг їхніх повноважень. Спираючись на досвід країн Європи, пропонуємо закріпити в національному законодавстві повний перелік об’єктів, які підлягають контрольній діяльності Рахункової палати в Україні. Реалізація даної пропозиції одразу зніме цілий ряд дискусійних питань, адже діючий Закон України “Про Рахункову палату” не визначив цілого ряду об’єктів, які фінансуються з державного бюджету і на які не поширюються повноваження Рахункової палати, серед яких слід назвати Секретаріат Президента України, Державне управління справами та ряд інших. Водночас треба визнати, що постановою Колегії Рахункової палати в Україні про Стандарти Рахункової палати вони віднесені до об’єктів перевірки, а тому пропонуємо і в законодавчому порядку чітко передбачити об’єкти перевірок Рахунковою палатою в Україні.

Враховуючи, що до повноважень Рахункової палати належить розробка і подання до Верховної Ради України пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів, які регулюють бюджетні, фінансово-кредитні, цивільно-грошові та інші відносини, і при цьому вона не є суб’єктом законодавчої ініціативи, а лише має повноваження направляти свої пропозиції про вдосконалення законодавства до відповідних комітетів Верховної Ради України, то більшість народних депутатів України має обмежені можливості ознайомитися з ними в повному обсязі. На наш погляд, було б доцільно, щоб усі законопроекти, прийняття яких потребує додаткових бюджетних витрат, а також змін податкового законодавства, проходили обов’язкову експертизу в Рахунковій палаті. Це дасть змогу налагодити ефективну й незалежну експертизу законопроектів у частині фінансових питань, тим більше, що Рахункова палата в Україні вже має певний напрацьований досвід експертної та аналітичної роботи.

Пошукачем здійснено аналіз повноважень Рахункових палат в країнах Європи і, порівнюючи їх з законодавчим закріпленням повноважень Рахункової палати в Україні, представляється можливим зробити висновок, що Рахункова палата в Україні, на відміну від більшості держав Європи, законодавчо позбавлена реальної можливості вживати конкретних дієвих заходів щодо своєчасного і повного усунення виявлених і зафіксованих порушень бюджетного процесу, а також покарання винних осіб власними процесуальними адміністративно-правовими засобами. А тому пропонуємо закріпити за Рахунковою палатою в Україні виконавчі повноваження з особливим процесуально-правовим механізмом реалізації власних рішень, спрямованих на захист державних інтересів, що, в свою чергу, може гарантувати своєчасне відшкодування збитків, завданих державному і місцевим бюджетам.

Обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким Рахункова палата в Україні одержить право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 1.4. “Гарантії правового статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи” на підставі вивчення монографічної літератури та законодавства дістала подальшого розвитку система гарантій правового статусу Рахункової палати в Україні, використавши досвід країн Європи. Обґрунтовано тезу про те, що гарантії статусу Рахункової палати в Україні повинні бути в повній мірі закріплені в національному законодавстві з метою утвердження принципу розподілу влад і створення системи стримань і противаг. Відповідно до конституційних гарантій статусу, Рахункова палата в Україні підпорядкована і підзвітна тільки Верховній Раді України, саме це є, на наш погляд, основоположною гарантією незалежності її статусу. Аналіз законодавчого закріплення статусу Рахункових палат в країнах Європи дозволив відокремити гарантії незалежності Рахункових палат, зокрема: 1) організаційні гарантії незалежності, які передбачають недопущення або обмеження впливу на створення чи припинення діяльності Рахункових палат, а також - на призначення та звільнення їх посадових осіб; 2) функціональні гарантії незалежності, що означають недопущення або обмеження впливу на планування та здійснення контрольних перевірок; 3) гарантії фінансово-матеріальної незалежності, які спрямовані на недопущення впливу на фінансування Рахункових палат, їхніх посадових осіб та працівників. Незважаючи на те, що у Законі України “Про Рахункову палату” зафіксоване положення, за яким Рахункова палата фінансується окремим рядком у Держбюджеті, запропоновано законодавчо передбачити такий механізм вирішення цього питання: кошторис повинен затверджуватися Колегією Рахункової палати і після обговорення у відповідному Комітеті розглядатися Верховною Радою України як складова частина Держбюджету, щоб виконавча влада до формування цієї складової бюджету не мала жодного відношення; 4) гарантії особистої незалежності мають зводитися до недопущення або обмеження родинних зв’язків посадових осіб та працівників Рахункової палати з посадовими особами та працівниками підконтрольного об’єкта.

У другому розділі - “Діяльність Рахункових палат в Україні та країнах Європи”, що складається з трьох підрозділів та висновку до розділу, досліджується організаційно-функціональна будова, форми і методи діяльності Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, а також розкривається європейський досвід, як основа вдосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні.

У підрозділі 2.1. “Організаційно-функціональна будова Рахункових палат в Україні та країнах Європи” розроблено науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи. Зокрема, доведено, що організаційно-функціональна будова Рахункових палат як органів фінансового контролю країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Так, у країнах з англосаксонською системою права (Великобританія, Ірландія та ін.) домінує монократична організаційно-функціональна будова вищого органу фінансового контролю під керівництвом генерального аудитора, який обирається прямими виборами або призначається. У країнах континентальної системи права (ФРН, Франція, Італія, Чеська Республіка, Польща та ін.) контрольні функції покладені на утворені вищими органами влади незалежні Рахункові палати, які є колегіальними органами і яким законодавство гарантує незалежність у їхній діяльності. Серед органів фінансового контролю Європи, які організовані за колегіальним принципом, особливе місце посідає Суд Рахунків Франції, який має одну особливість: він знаходиться на вершині піраміди фінансово-судових інституцій і функціонує як орган юрисдикції. В більшості країн Європи типовим є наявність кількох державних контролюючих інституцій, серед яких чітко врегульовано розподіл контрольних повноважень та узгоджено організацію взаємодії. Виходячи з цього, пошукач дійшов висновку, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиного центру координації при здійсненні фінансового контролю в державі. А тому вкрай необхідним є врегулювання правового статусу територіальних представництв Рахункової палати в Україні. Автором запропоновано шляхом розширення ст. 98 Конституції України закріпити за територіальними представництвами Рахункової палати в Україні право на здійснення контролю стосовно: достовірності даних, які є підставою для ухвалення рішень про отримання органами місцевого самоврядування позик і кредитів; надання висновків щодо рішень місцевих рад про бюджет та звітності про виконання бюджетів територіальних громад; дотримання нормативно-правових актів щодо складання, затвердження та виконання бюджету; надання на вимогу позикодавця або кредитора висновків про можливість сплати позички або кредиту органом місцевого самоврядування. Враховуючи сучасну ситуацію зі статусом та організаційно-функціональною будовою територіальних представництв Рахункової палати, запропоновано в новій редакції Закону України “Про Рахункову палату” окремим положенням врегулювати статус територіальних представництв Рахункової палати, і особливу увагу приділити питанням взаємовідносин з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а також гарантіям їхньої діяльності.

Особливої уваги заслуговує подальше узгодження й конкретизація відносин і посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій з територіальними представництвами Рахункової палати в Україні.

У підрозділі 2.2. “Форми і методи діяльності Рахункових палат в Україні та країнах Європи” розкрито форми і методи діяльності Рахункової палати та аналогічних органів у країнах Європи та визначено шляхи подальшого вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні. Роблячи аналіз теоретичних підходів до класифікації форм контролю за часом проведення, автор розділяє позицію більшості вчених щодо виділення таких форм контролю як попередній, поточний, наступний, які властиві і діяльності Рахункової палати в Україні. Якщо під поняттям “форма” розуміти спосіб конкретного виразу й організації контрольних дій суб'єкта, то на основі системного вивчення нормативно-правових актів та наукової літератури, відповідних матеріалів щодо проведення фінансового контролю саме Рахунковою палатою в Україні, можна зробити висновок, що вона у своїй діяльності використовує такі його форми: перевірку, ревізію, аналіз, експертизу, обслідування.

Проаналізувавши практичний досвід роботи Рахункової палати в Україні, можна констатувати, що в своїй роботі названий конституційний орган фінансового контролю використовує як прямі (дослідження предметів і документів об'єкта перевірки; огляд приміщення (території) і предметів; інвентаризація; експертиза; обстеження; інспекція; спостереження та ін.), так і непрямі (метод аналізу; метод розрахунку грошових надходжень; метод контролю витрат і доходів об'єкта перевірки; розрахункові методи; отримання інформації про об'єкт перевірки від третьої особи; метод розрахунку грошових надходжень та деякі ін.) методи.

Уточнено, що процес класифікації форм і методів діяльності органів фінансового контролю України і країн Європи можна вважати постійним, перманентним. У підрозділі обгрунтовано прогностичну оцінку щодо перспектив реформування статусу та діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого європейського досвіду шляхом збільшення ваги територіальних представництв Рахункової палати, а також впровадження нових форм і методів контролю державних фінансів.

Обґрунтовано авторський підхід до такої форми контролю, як аудит адміністративної діяльності, під яким розуміється форма контролю, яка є сукупністю статистичних, ревізійних і аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладів у процесі реалізації запланованих цілей. Доведено, що дослідження економічності, ефективності та результативності виконання державних програм стратегічного характеру та діяльності органів управління потребує системних аналітичних підходів, що реалізуються через таку форму контролю, як аудит адміністративної діяльності, яку пошукач пропонує закріпити в Законі України “Про Рахункову палату”.

У підрозділі 2.3. “Європейський досвід – основа удосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні” визначено напрями реформування конституційно-правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, базуючись при цьому на європейських досягненнях. Автором сформульовано висновок, що конституційно-правовий статус та діяльність системи державного фінансового контролю в Україні не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетної дисципліни в державі і певною мірою не відповідає основним критеріям Європейського Союзу. Досліджено апробовані теоретичні концепції та практику діяльності Рахункових палат країн Європи, які дають можливість окреслити напрями реформування Рахункової палати в Україні через запровадження базових принципів їх статусу, зокрема незалежності, законності, демократизму, гуманізму, гласності, об’єктивності, політичної коректності, професіоналізму, системності та плановості. Для України особливе значення має принцип політичної коректності, так як парламент виступає “ареною” боротьби різних політичних сил, і тому, безперечно, політичні цілі і політична доцільність мають пріоритет. Беручи до уваги, що Голову Рахункової палати і її членів призначає Верховна Рада України, саме реалізація цього принципу є певною гарантією об’єктивної і неупередженої роботи Рахункової палати, як єдиного конституційного органу державного фінансового контролю в Україні.

Сучасна система державного фінансового контролю та аудиту має багато складових, і організаційні структури такої системи в країнах Європи, як показано в матеріалах дисертаційного дослідження, можуть розрізнятись. Однак система механізмів, процедур, підходів та стандартів є спільною для всіх країн Європейського Союзу. Це, насамперед, узгоджена система зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю. Окреслено вимоги Європейського Союзу до побудови системи державного фінансового контролю, а саме: а) внутрішній фінансовий контроль повинен бути одним з центральних елементів контролю в державному секторі; б) країни-кандидати мають довести незалежність власних органів зовнішнього контролю з точки зору самостійності обрання питань, які можуть бути піддані аудиту, а також невтручання урядових та інших органів влади у діяльність органу зовнішнього контролю, яким в Україні вважається Рахункова палата. Вважаємо за необхідне здійснити заходи щодо приведення системи державного фінансового контролю в Україні у відповідність із нормами і правилами законодавства Європейського Союзу. У матеріалах дисертації наголошується, що, спираючись на сучасні теоретичні розробки і найкращу практику діяльності органів фінансового контролю країн Європи, необхідно розробити і прийняти новий Закон України "Про Рахункову палату", і Закон України "Про систему державного фінансового контролю", а також ряд інших актів, в яких чітко закріпити систему органів державного фінансового контролю, визначити повноваження та форми співробітництва цих органів.

Сприймаючи визначений рух України до стандартів Європейського Союзу, окреслено діяльність однієї з головних інституцій цієї організації – Рахункової палати Європейського Союзу, головним завданням якої є здійснення контролю за повнотою надходження доходів до бюджету Європейського Союзу і легітимністю його витратної частини, а також дослідження якості управління ресурсами з точки зору економічності, продуктивності та результативності. Автором запропоновано передбачити в Законі України “Про Рахункову палату” право Рахункової палати в Україні проводити аудит грандів, фондів, що фінансуються через прийнятий Європейським Парламентом бюджет Європейського Союзу.