Радченко О.І. Статус народного депутата України: проблеми теорії і правового регулювання

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дослідження, публікації, а також структура дисертації.

Розділ 1 „Теоретичні засади правового становища парламентарія” містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1 „Депутатський мандат, його виникнення і припинення” присвячено визначенню вихідних теоретичних положень стосовно поняття, історичного розвитку, юридичної природи, змісту такого політико-правового явища як депутатський мандат, під яким розуміється представницька функція, яка покладається носієм суверенітету – народом – на спеціально обраних до парламенту осіб – депутатів. Крім того, в даному розділі розглянуто різновиди депутатських мандатів та вказано на їхні характерні особливості. Дисертант стверджує, що поряд із двома класичними моделями депутатського мандата останнім часом у деяких країнах світу, що запровадили пропорційну виборчу систему, фактично відбулося формування його нового різновиду, який позначено терміном „партійно-імперативний мандат”. На відміну від класичного імперативного мандата він не передбачає можливості для виборців відкликати свого представника з парламенту в разі втрати останнім їхньої довіри. Натомість, партійно-імперативний мандат досить жорстко обмежує свободу діяльності депутата вимогами партійної (фракційної) дисципліни, зокрема, щодо переходу до іншої фракції. Санкцією за порушення даного припису є дострокова втрата ним свого депутатського мандата.

На думку дисертанта, значення депутатського мандата полягає, насамперед, у тому, що він є єдиною підставою для набуття статусу депутата. У свою чергу, особа отримує свій депутатський мандат під час загальнонаціональних виборів до законодавчого органу країни. Відтак, юридичною підставою для отримання мандата депутата є парламентські вибори, а фактичною – волевиявлення народу. Характер мандата визначає зміст правового становища парламентарія.

У підрозділі 1.2 „Статус парламентарія: поняття, природа, структура” наводиться розгорнута теоретична характеристика статусу депутата. Виходячи із суті депутатського мандата, автор характеризує статус парламентарія як спеціальну правову категорію щодо загального статусу громадянина, на якому він безпосередньо ґрунтується. Відтак, зазначені статуси співвідносяться між собою як „особливе (спеціальне)” та „загальне”.

На думку автора, статус парламентарія є, по-перше, публічно-правовим, оскільки регламентується нормами публічного права, насамперед, конституційного. По-друге, статус депутата є явищем політико-правовим. Депутат як член загальнонаціонального органу законодавчої влади безпосередньо впливає на формування і функціонування в країні відповідної політичної системи, взаємодіє з іншими суб’єктами політичних відносин: партіями, громадськими організаціями, які переслідують політичні цілі, лобістськими групами тощо, – а отже, є політичним діячем. По-третє, про статус депутата парламенту доцільно вести мову лише у випадку наявності всіх його складових елементів, оскільки за своїм змістом він є інтегративним. По-четверте, статус члена парламенту має, до певної міри, об’єктивний (імперативний) характер. Його зміст не залежить від волі й свідомості окремої особи і навіть скільки-небудь більш широкого кола людей. Він встановлюється конституцією й законами, а тому може бути змінений лише шляхом внесення відповідних змін і доповнень до чинного законодавства, що регламентує статус парламентарія. І, нарешті, статус усіх парламентаріїв є, за деяким винятком, рівним.

Статус парламентарія суттєво відрізняється від правового становища інших категорій посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, державних службовців, депутатів представницьких органів державної влади суб’єктів федерації (стосовно країн з федеративною формою державного устрою) та представницьких органів автономій (щодо країн, до складу яких входять автономні утворення), органів місцевого самоврядування тощо.

Виходячи з природи статусу депутата та враховуючи погляди вітчизняних і зарубіжних вчених на проблему складу правового становища особи, здобувач відносить до його структурних елементів повноваження (права й обов’язки) парламентарія, гарантії реалізації цих повноважень та відповідальність народного обранця.

В основу класифікації повноважень парламентарія можна покласти два критерії: 1) місце здійснення; 2) форму (спосіб) реалізації. Відповідно до місця здійснення всі депутатські повноваження поділяються на ті, що здійснюються ним в межах: а) парламенту; б) виборчого округу; в) поза межами парламенту та виборчого округу. За формою (способом) реалізації права й обов’язки парламентарія поділяються на індивідуальні та колективні (колегіальні, кооперативні, спільні).

Систему гарантій реалізації депутатських повноважень складають соціально-економічні й трудові гарантії; політичні гарантії; організаційні й інформаційні гарантії, а також особисті гарантії депутата.

Відмінною рисою відповідальності парламентарія є те, що поряд із юридичною відповідальністю перед державою він несе ще й політичну відповідальність перед виборцями за результати своєї діяльності. Процедура притягнення його до деяких видів юридичної відповідальності, зокрема, кримінальної, відзначається певними особливостями через наявність інституту депутатського імунітету.

У підрозділі 1.3 „Інститут депутатського імунітету” визначається місце, яке посідає депутатський імунітет в структурі правового становища парламентарія. Депутатський імунітет – це особиста гарантія (проте не привілей) парламентарія, яка є невід'ємною складовою системи гарантій реалізації депутатських повноважень. Депутатський імунітет слід розглядати як одну із складових системи стримувань і противаг у державному механізмі. Він складається з двох компонентів: депутатської невідповідальності та депутатської недоторканності.

Перша виключає будь-яку відповідальність депутата за його висловлювання в стінах парламенту, а також поза ним, висловлювання своєї точки зору і своїх переконань, за результати голосування у парламенті, за розроблені або внесені на голосування законопроекти тощо. У залежності від можливості притягнення депутатів до відповідальності за дії, вчиненні ними в сесійній залі, невідповідальність умовно можна поділити на абсолютну (необмежену) й обмежену.

Депутатська недоторканність передбачає захист депутата від будь-якого, зокрема судового, переслідування за дії (акти), що були вчинені ним поза виконанням його функцій. У даному випадку мова йдеться про те, аби політичні противники та ідейні опоненти парламентарія не були в змозі погрожувати йому кримінальним, адміністративним або цивільним (в окремих країнах) переслідуванням з метою здійснення на нього політичного тиску. Відтак, дисертант формулює її наступним чином: це особиста гарантія, що передбачає особливу (відмінну від загальної) процедуру притягнення парламентарія до кримінальної, адміністративної та інших видів юридичної відповідальності за правопорушення, що були вчинені ним поза сферою виконання депутатських повноважень, а також застосування заходів, що обмежують його особисту свободу, з метою забезпечення безперешкодності виконання депутатом своїх конституційних повноважень. Відтак, зроблено висновок, що депутатська недоторканність є винятком із конституційного принципу рівності всіх громадян перед законом. Особливістю депутатської недоторканності є те, що на відміну від невідповідальності, недоторканність депутата може бути скасовано шляхом ухвалення парламентом відповідного рішення, тобто має, до певної міри, диспозитивний характер. Як і у випадку із невідповідальністю депутатів, у залежності від характеру депутатську недоторканність можна поділити на абсолютну та обмежену.

На думку здобувача, депутатський імунітет у жодному разі не можна ототожнювати з привілеями, оскільки він має державно-правовий характер і спрямований на дотримання паритету у взаєминах законодавчої гілки державної влади з іншими гілками державної влади.

Розділ 2 „Елементи статусу народного депутата України та їх правове регулювання” складається з чотирьох підрозділів, у яких проаналізовано сучасний стан правового регулювання окремих елементів статусу народного депутата України, виявлено існуючі проблеми, вироблено конкретні пропозиції і рекомендації щодо їх вирішення.

У підрозділі 2.1 „Повноваження народного депутата України” зазначається, що основу правового становища народного депутата складають його повноваження. Відповідно до ст. 79 Конституції України останні починаються з моменту складення народним депутатом перед Верховною Радою України присяги. Дисертант стверджує, що саме ця норма основного закону, а також рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99 (справа про депутатську недоторканність) обумовили появу у вітчизняній науці конституційного права нової категорії – „усічений” (неповний) статус народного депутата України, під яким слід розуміти таке правове становища народного депутата, коли відсутні один або декілька елементів його структури. У даному випадку такими елементами є, зокрема, депутатські права й обов’язки. „Усічений” (неповний) статус народного депутата України характеризується наявністю низки ознак: 1) має тимчасовий характер; 2) за обсягом поступається звичайному статусу народного депутата, оскільки відсутні окремі структурні елементи; 3) є проміжної ланкою в процедурі набуття особою повноцінного статусу народного депутата; 4) після спливу певного часу може трансформуватися у звичайний статус народного депутата; 5) підтверджується тимчасовим посвідченням народного депутата України.

Коло повноважень, покладених на народного депутата, має відповідати тим завданням, які покладаються на нього суспільством і державою. Проте порівняльно-правовий аналіз чинного законодавства й того, що втратило юридичну силу, в сфері правового регулювання статусу народного депутата, а також рішень Конституційного Суду України з цього приводу, свідчить про поступове скорочення обсягу депутатських повноважень. Вочевидь, до проблеми тлумачення змісту й обсягу депутатських повноважень слід підходити виважено, аби не порушити один з найважливіших принципів побудови державної влади в Україні – систему стримувань і противаг.

Існують певні юридичні колізії і щодо процедури припинення депутатських повноважень. Так ст. 5 Закону України “Про статус народного депутата України”, зокрема, передбачає: “У разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради України відповідно до Конституції повноваження народних депутатів припиняються з моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”. Відтак, маємо парадоксальну ситуацію, коли не існує легітимного парламенту, але існують його повноважні члени.

Враховуючи вищезазначене, автором запропоновано низку конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання інституту повноважень народного депутата.

У підрозділі 2.2 „Система гарантій реалізації депутатських повноважень” аналізується сучасний стан законодавчого забезпечення системи державних (конституційних) гарантій реалізації депутатських повноважень та визначаються перспективи її розвитку. Зазначається, що гарантіям реалізації депутатських повноважень безпосередньо кореспондується обов’язок державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності чи підпорядкування сприяти народному депутатові в здійсненні ним своїх повноважень.

Особливу увагу приділено питанню дослідження соціально-економічних і особистих гарантій народного депутата на предмет відповідності їх обсягу тим повноваженням парламентарія, реалізацію яких вони мають забезпечувати. Наразі здобувач констатує той факт, що чинний перелік соціально-економічних гарантій дозволяє народному депутату безперешкодно здійснювати свої конституційні повноваження в повному обсязі. Те ж стосується політичних та організаційно-інформаційних гарантій.

Натомість, зміст особистих гарантій народного депутата, на думку автора, потребує певного уточнення. Насамперед, мається на увазі одна зі складових депутатського імунітету – депутатська недоторканність. Вочевидь, повинна відбуватися подальша трансформації цього інституту в бік зменшення ступеню (з урахуванням паритету між гілками державної влади) його абсолютизації з метою наближення статусу народного депутата до правового становища парламентаріїв в країнах-членах Європейського Союзу, членом якого прагне стати Україна.

У підрозділі 2.3 „Види та межі відповідальності народного депутата України” досліджуються види юридичної відповідальності, яким підлягає народний депутат у межах чинного законодавства.

Зазначається, що народного депутата може бути притягнуто до всіх видів юридичної відповідальності. В дисертації основну увагу зосереджено на дослідженні конституційної, кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності народного депутата.

Автор наголошує на фактичній відсутності дієвого механізму притягнення українських парламентаріїв до конституційної відповідальності. Підвищенню рівня парламентської дисципліни серед депутатського корпусу мають сприяти ухвалені зміни до Конституції України, що передбачають, зокрема, дострокове припинення повноважень народного депутата в разі його невходження до складу депутатської фракції політичної партії (блоку політичних партій), за списком якої його було обрано до парламенту або виходу з неї. У залежності від об’єкта конституційна відповідальність поділяється на індивідуальну конституційну відповідальність окремого парламентарія й солідарну конституційну відповідальність усього депутатського корпусу.

Притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, а також застосування до нього заходів, пов’язаних із обмеженням його особистої свободи (затримання, арешт тощо) має певні особливості, обумовлені наявністю інституту депутатської недоторканності.

Народний депутат притягається до адміністративної відповідальності на загальних підставах, якщо можливі запобіжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не пов’язані із затриманням чи арештом народного депутата. Застосування до народного обранця заходів адміністративної відповідальності, що обмежують його особисту свободу, також передбачає отримання попередньої згоди парламенту.

Певними особливостями відзначається механізм притягнення народного депутата до дисциплінарної відповідальності через відсутність відносин підлеглості між окремим народним обранцем і керівником парламенту.

Окрему увагу здобувач звертає на невирішені питання матеріальної відповідальності народного депутата, які набувають дедалі більшої актуальності.

Підсумовуючи вищезазначене, дисертант формулює конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання всіх аспектів юридичної відповідальності як невід'ємної складової статусу народного депутата.

У підрозділі 2.4 „Особливості правового становища народних депутатів України, обраних до керівних органів Верховної Ради України” висвітлюються питання правового становища Голови Верховної Ради, його Першого заступника та заступника, а також голів комітетів Верховної Ради та їхніх заступників. Обрання зазначених посадових осіб є одним із завершальних етапів процесу конституювання Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Права Голови Верховної Ради умовно можна поділити на представницькі (внутрішньо- та зовнішньопредставницькі), організаційно-підготовчі, адміністративно-розпорядчі, контрольні, охоронні, кадрові, фінансового забезпечення діяльності Верховної Ради та народних депутатів і дисциплінарні. Особливістю прав керівника українського парламенту є те, що вони водночас виступають і його безпосередніми посадовими обов’язками.

Дисертант зазначає, що статус Голови Верховної Ради, певним чином, відрізняється від правового становища решти народних депутатів, насамперед, наявністю додаткових повноважень і гарантій. Суспільно-політичне значення посади Голови полягає в тому, що з одного боку він є арбітром і посередником між різними парламентськими угрупованнями, окремими народними депутатами всередині парламенту, а з іншого – уособлює собою всю законодавчу гілку державної влади в Україні. За своєю політичною вагою Голова Верховної Ради, фактично, є третьою посадовою особою в нашій державі, поступаючись лише Президенту та Прем’єр-міністру України.

Статус Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради обумовлений тією роллю, яка відведена їм чинним законодавством. Вона полягає в сприянні виконанню Головою своїх посадових повноважень, а також заміщенні керівника законодавчого органу в разі його відсутності.

Правове становище Голови комітету Верховної Ради та його заступників визначається місцем комітетів у системі органів державної влади. Основне їх завдання полягає в сприянні реалізації Верховною Радою її конституційних повноважень. Відтак, права й обов’язки Голови комітету та його заступників є похідними від компетенції парламенту та його робочих органів, одними з яких є комітети. Автор наводить наступну класифікацію повноважень Голови комітету: організаційно-розпорядчі, представницькі, кадрові.

Заступники голови комітету виконують ту саму роль, що й заступники Голови Верховної Ради, а саме: сприяють виконанню Головою комітету своїх посадових повноважень, а також заміщають керівника комітету в разі його відсутності.

Ретельно проаналізувавши чинне законодавство, яке регламентує статус народних депутатів України, обраних до керівних органів Верховної Ради, дисертант робить висновок, що правове регулювання окремих елементів потребує подальшого вдосконалення з метою підвищення ефективності управління законодавчим органом.