Іванов С.О. Участь юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах (на прикладі Міністерства оборони України)

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, сформульовано об’єкт та предмет дослідження, його мету й завдання, визначено наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, їх апробацію, відомості про публікації за темою дисертації.

Перший розділ — “Міністерство оборони України як юридична особа публічного права” — складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Загальні засади участі у цивільних відносинах органів державної влади” на підставі дослідження концепцій участі органів державної влади у цивільних відносинах зазначається, що передумови та потреби такої участі обумовлено комплексним характером відносин, що виникають при досягненні покладених законодавством на ці особи завдань та включають виконання системи політичних, економічних, екологічних, соціальних і правових заходів. В момент участі органів державної влади у цивільних відносинах на основі компетенції, встановленої законом вживаються заходи з ресурсного забезпечення ввіреної їм сфери. Крім цього, органи державної влади як юридичні особи реалізують правомочності щодо створення належних матеріальних умов свого функціонування як організаційних утворень.

На основі цього зроблено висновок, що правовий статус Міноборони та інших органів державної влади залежить від встановлення у конкретних цивільних відносинах різновиду способів участі держави у цивільному обороті. У тих цивільних відносинах, де процес волеутворення здійснює держава, а волевиявлення — її органи державної влади (безпосередня участь держави), стороною цих відносин є держава, а останні є її складовими частинами (здійснення цивільних прав держави її органами у межах їх компетенції — п. 1 ст. 170 ЦК України). У майнових відносинах, де волеутворення і волевиявлення реалізується з боку органів державної влади, їхнім суб’єктом є вказані особи, які використовують закріплений за ними законодавством статус юридичних осіб (опосередкована участь держави). При цьому на участь органів державної влади як учасників цивільних відносин повинні поширюватися загальні норми про правовий статус юридичної особи — гл. 7 ЦК України.

Аналізуючи положення щодо представництва держави у цивільних відносинах органами державної влади, зазначається, що Міноборони у цих відносинах діє як представник держави (ст. 173 ЦК України), будучи при цьому юридичною особою.

У підрозділі 1.2. “Поняття та ознаки Міністерства оборони України як юридичної особи публічного права” доведено наявність передумов самостійної участі Міноборони у цивільних відносинах. На підставі розкриття сучасних підходів до визначення ознак юридичної особи дисертантом встановлено, що Міноборони є окремим учасником цивільних відносин, який володіє усіма зазначеними в ЦК України ознаками юридичних осіб, із об’єктивно обумовленою специфікою прояву деяких із них. Ознака організаційної єдності Міноборони проявляється у внутрішній організаційній єдності, у функціональній єдності, у зовнішній автономії цієї особи. Майнова відокремленість Міноборони як суб’єкта публічного права будується на іншому, ніж право власності, речовому праві. Самостійна майнова відповідальність Міноборони як невласника є обмеженою.

Автором також аргументується необхідність припинення практики закріплення за такими організаційними утвореннями органів державної влади, як департаменти та управління, статусу юридичної особи. Такі органи виконавчої влади, які набули статусу юридичної особи повинні діяти не “у складі” центральних органів виконавчої влади, а “у їх системі”.

Дослідивши законодавство про державну реєстрацію юридичних осіб, адміністративне та військове законодавство щодо ознаки державної реєстрації Міноборони як юридичної особи, дисертантом запропоновано виділяти два етапи формування цього органу державної влади як суб’єкта права: дії, спрямовані на створення суб’єкта публічного права для участі у відповідних владних відносинах (через прийняття відповідного управлінського акту, наприклад, акту про створення органу виконавчої влади) (адміністративно-правовий), і дії у формі одностороннього правочину, спрямованого на виникнення передумов виступу учасником цивільних відносин (реєстрація в якості юридичної особи в загальному для всіх організацій порядку) (цивільно-правовий).

Автором виявлено, що Міноборони бере участь у цивільних відносинах від свого імені. Найменування “Міністерство оборони України” складається з двох частин: організаційної форми участі органів державної влади у правовідносинах (міністерство) і характеру діяльності (реалізація державної політики у сфері оборони).

На підставі аналізу теорій юридичних осіб, зважаючи на специфіку прояву закріплених у ЦК України ознак юридичної особи щодо Міноборони та беручи до уваги закріплений у ЦК України критерій класифікації юридичних осіб на юридичні особи приватного та публічного права, дисертант пропонує зазначений орган державної влади, під час участі в цивільних відносинах окремим учасником, визнавати юридичною особою публічного права.

Аналіз наукових поглядів загальної теорії права щодо змісту правовідносин, учень про цивільні правовідносини взагалі та їхні суб’єкти зокрема, дає можливість зробити висновок, що участь Міноборони у цивільних відносинах у статусі юридичної особи відбувається на основі цивільної правосуб’єктності. На відміну від юридичних осіб приватного права, заснування та діяльність таких суб’єктів публічного права, як Міноборони пов’язано із виконанням поставлених державою-засновником завдань у відповідній галузі — pro bono publico (у даному випадку, забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони). Як наслідок сформульовано висновок про залежний щодо реалізації цієї основної (публічної) діяльності характер можливостей у цивільному обороті Міноборони та інших органів державної влади і про встановлення за цими суб’єктами права функціональної (цільової) правоздатності.

На підставі аналізу законодавства про господарську діяльність у ЗС України, а також розглядаючи подібну діяльність інших учасників цивільних відносин, автором розкривається правова природа діяльності військових частин ЗС України, спрямована на одержання додаткових, поряд з бюджетним забезпеченням, джерел фінансування життєдіяльності військ. Щодо цього зроблено висновки, що вона є нетиповою, допоміжною діяльністю, і у жодному випадку не може виступати самоціллю їхнього створення. Враховуючи те, що отриманий прибуток не розподіляється між їхніми керівними органами та окремими посадовими особами, а відповідно до законодавства, спрямовується на виконання поставлених перед ними завдань, зазначену прибуткову діяльність військових частин ЗС України не можна визнавати підприємницькою діяльністю цих осіб. При цьому автор обґрунтовує, що Міноборони є також військовою частиною, яка однак не має права займатися господарською діяльністю. Це не виключає закріпленого у законодавстві цивільно-правового зобов’язання цього органу державної влади нести додаткову (субсидіарну) відповідальність за зобов’язаннями військових частин. У зв’язку з цим розмежовуються реєструючі, контрольно-моніторингові (публічно-правові) та гарантуючі (приватноправові) повноваження Міноборони.

У підрозділі 1.3. “Організаційно-правова форма Міністерства оборони України”, на основі аналізу загальної концепції організаційно-правових форм юридичних осіб, а також враховуючи сукупність таких ознак Міноборони, як наявність виключних засновницьких прав у держави, цільова спрямованість діяльності на досягнення публічної мети свого створення, унітарний склад структури, постійний взаємозв’язок із засновником-державою щодо наділення майном та здійснення постійного фінансування поточних витрат, наявність речового права у засновника цієї особи — держави на майно, специфіка виникнення (шляхом прийняття відповідного розпорядчого акту) та припинення своєї діяльності (коли не використовуються такі форми припинення юридичних осіб, як банкрутство, добровільна ліквідація, а засновник-держава у випадках, передбачених законодавством, має право на примусову реорганізацію або ліквідацію), — дисертантом доведено, що Міноборони та інші органи державної влади слід визнавати установами публічного права. Залежно від особи засновника, різновидами установ публічного права автор пропонує визнавати державні та комунальні установи.

На підставі аналізу загальної системи організаційно-правових форм юридичних осіб взагалі та установ як юридичних осіб приватного права зокрема, а також наявних теоретичних підходів щодо розуміння державних та бюджетних установ, дисертант установи публічного права пропонує визначати як унітарні організації, що виконують закріплену в Конституції України, інших нормативно-правових актах та в прийнятих на їх виконання установчих документах мету свого створення за рахунок переданого засновником майна.

Другий розділ — “Участь Міністерства оборони України в окремих видах цивільних відносин” — складається із двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Участь Міністерства оборони України у речових відносинах”, розкриваючи специфіку прояву дуалізму цивільно-правового статусу Міноборони у речових правовідносинах, автор доводить, що цей орган державної влади виступає суб’єктом здійснення права державної власності щодо всього майна ЗС України (наприклад, при реалізації закріплених у законодавстві повноважень із створення, реорганізації, ліквідації організацій ЗС України; закріплення за ними військового майна). У той же час, Міноборони для виконання на постійній основі визначених засновником у законодавстві завдань наділяється державним майном і здійснює передбачені законом правомочності щодо цього майна у статусі юридичної особи публічного права.

Досліджуючи специфіку правового режиму військового майна, яка обумовлена змістом покладеної до виконання мети створення організацій ЗС України, в роботі автор визначає такі його особливості: 1) спеціальний, не бухгалтерський, порядок обліку та зберігання військового майна щодо відповідних служб (продовольчій, речовій, квартирно-експлуатаційній, паливно-мастильних матеріалів тощо); 2) включення до його складу об’єктів, які вилучені з цивільного обороту (вогнепальна зброя, боєприпаси, вибухові речовини тощо) або обмежені в обороті (радіоактивні речовини); 3) використання виключно за його цільовим та функціональним призначенням; 4) на таке майно не може бути звернено стягнення.

Зважаючи на наявну у законодавстві певну суперечність стосовно правового режиму військового майна, яке в одних нормативних актах визначається як державне майно, закріплене за організаціями ЗС України (ст. 1 Закону України “Про правовий режим майна у Збройних Силах України”), в інших, як майно, передане на праві користування (ч. 5 ст. 9 Закону України “Про оборону України”), автор обґрунтовує необхідність застосування уніфікованого підходу щодо правового режиму військового майна. Аналізуючи чинне законодавство, визначається, що майно ЗС України перебуває у державній власності. При цьому дисертант констатує, що Міноборони та інші організації ЗС України здійснюють управління майном держави на праві оперативного управління. Вказане право є специфічним речовим правом на чуже майно, внаслідок встановлення якого зберігається неподільність права державної власності в умовах наявності необхідної майнової самостійності уповноваженого суб’єкта по виконанню поставлених завдань.

Доводячи, що засновником юридичних осіб в оборонній сфері виступає не Міноборони, а саме держава, автор аргументує положення, що здійснюючи повноваження щодо утворення інших суб’єктів права, Міноборони діє від імені та в інтересах держави, надаючи не власне, а державне майно. Внаслідок цього створені Міноборони юридичні особи виступають у цивільних відносинах не від його імені, а від імені та в інтересах держави.

Підрозділ 2.2. “Участь Міністерства оборони України у зобов’язальних відносинах” складається з двох пунктів. У пункті 2.2.1. “Договірні зобов’язання Міністерства оборони України”, з урахуванням системи цивільно-правових договорів, визначеної доктриною цивільного права, та змісту актів цивільного законодавства, автор обґрунтував власну класифікацію договорів, які укладаються Міноборони та іншими органами державної влади та критерій такої класифікації. Залежно від цільової спрямованості на забезпечення реалізації інтересів відповідних суб’єктів права договори, що укладаються зазначеними особами, поділяються на: ті, які задовольняють інтереси держави (договори, укладені на основі розміщення державного оборонного замовлення), та договори, спрямовані на створення належних матеріальних умов виконання Міноборони-юридичною особою поставлених завдань (спрямовані на задоволення власних потреб Міноборони, в яких форма державного замовлення не застосовується).

Розглядаючи процедуру укладання Міноборони та іншими органами державної влади цивільно-правових договорів, автор дійшов висновку про наявність при цьому додаткових специфічних переддоговірних стадій, необхідності збереження державної та військової таємниці, можливості укладення типових договорів.

На підставі аналізу чинного законодавства та суті принципу свободи договору, автором розкривається правова природа укладеного внаслідок розміщення державного замовлення правочину, як договору, що виник на підставі правового акту органу державної влади. У ньому поєднано публічно-правовий механізм (при формуванні та розміщенні державного замовлення) із приватноправовим (з моменту укладання сторонами державного контракту, форма та особливості укладання якого встановлюються актами цивільного законодавства).

Використовуючи загальну концепцію повноважень власника, автором досліджено сутність нормативно закріпленого поняття “відчуження військового майна”. Воно визначається як збірне поняття, яке включає в себе реалізацію вилученого державного майна через уповноважені організації на відплатній основі та передачу у передбачених у законодавстві випадках іншим суб’єктам права на безвідплатній основі. Доводиться, що неправильним є положення законодавства, відповідно до якого категорію “відчуження військового майна” визначено через його “реалізацію” уповноваженими організаціями, оскільки останнє є більш вужчою категорією.

На підставі вчень та змісту законодавства про управління державною власністю, а також аналізу цивільно-правового механізму переходу права власності, автор пропонує при вирішенні питання про юридичну природу акту щодо розподілу державного майна між окремими суб’єктами права застосовувати диференційований підхід. Передача об’єктів права державної власності з володіння одних суб’єктів права державної власності до інших (перерозподіл майна) відбувається на безвідплатній основі, в адміністративному порядку. Перехід об’єктів державної власності здійснюється на основі укладених правочинів (купівлі-продажу, дарування) при зміні власника цих об’єктів, тобто при передачі у власність суб’єктів приватного права (фізичних та юридичних осіб приватного права).

На основі дослідження змісту законодавства про правовий режим майна у ЗС України зазначено, що факт наявності непридатного для використання військового майна, його амортизації понад затверджені норми, наявності майна, в якому немає потреби для комплектування організацій ЗС України згідно із затвердженими нормами як у мирний час, так і в особливий період (надлишкове майно) є підставою для списання цього військового майна в кількостях та розмірах, встановлених законодавством, та вилучення власником свого майна або прийняття ним рішення про відчуження цього майна.

Аналіз положень нормативних актів про оренду державного майна дав автору підставу стверджувати, що орендодавцем цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації) і є державною власністю, виступає не Міноборони як особа, а держава, в особі своїх відповідних державних органів, які здійснюють державну політику у сфері орендних відносин. Специфіка оренди військового майна полягає в тому, що її дозволено лише тоді, коли це не впливатиме на повноту, своєчасність та якість виконання поставлених перед організаціями ЗС України завдань у мирний та воєнний час. Подекуди Міноборони уповноважено виступати як орендар майна інших учасників цивільних відносин для створення матеріальних умов виконання покладених завдань.

Системний аналіз прийнятих щодо організації шефства над ЗС України законодавчих актів, а також подібних цивільно-правових інститутів (дарування, пожертва) дав підставу стверджувати, що шефська допомога є специфічним різновидом благодійництва. Шефську допомогу у ЗС України пропонується визначати як добровільну безкорисливу пожертву фізичних та юридичних осіб організаціям ЗС України — набувачам матеріальної, фінансової, організаційної та іншої благодійної допомоги для досягнення наперед обумовленої нормативними актами мети їх створення.

У пункті 2.2.2. “Недоговірні зобов’язання Міністерства оборони України” на підставі положень загальної теорії недоговірних зобов’язань визначається структура таких зобов’язань Міноборони.

На підтвердження висновку щодо дуалізму цивільно-правового статусу органів державної влади автором доводиться, що при участі Міноборони у цивільних відносинах від імені держави, як органу державної влади, при порушенні взятих зобов’язань настає безпосередня відповідальність держави. У випадках, коли Міноборони бере участь у цивільних відносинах від свого імені, як юридична особа публічного права, безпосередню відповідальність несе саме ця особа, з можливістю залучення до субсидіарної відповідальності засновника-держави.