Князькова Л.М. Правові питання забезпечення пенсіями за вислугу років працівників органів внутрішніх справ

summary

У вступі обгрунтовано актуальність теми, показується рівень розробленості, визначається мета і завдання дослідження, формулюються положення, які доводять наукову новизну, обґрунтовується теоретична і практична значущість роботи. У ньому відображені положення, що виносяться на захист, наведено дані про апробацію зроблених у дисертації висновків та зв'язок теми дослідження з науковими програмами Міністерства внутрішніх справ України.

У першому розділі дисертації - “Місце та роль пенсій за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ у пенсійному забезпеченні” - подано наукове обгрунтування принципу уніфікації та диференціації законодавства про пенсійне забезпечення.

Диференціація й уніфікація - це два взаємозалежних явища в праві соціального забезпечення. Дотепер не існує єдиної концепції з проблеми уніфікації і диференціації права соціального забезпечення, що обумовлено кількома причинами, серед яких - процес консолідації норм українського права соціального забезпечення, складність самого предмета правового регулювання, не з'ясованість повною мірою співвідношення правових категорій соціального забезпечення і соціального захисту населення.

Враховуючи чинну систему законодавства України, де використовується конструкція кодексів, дисертант пропонує прийняти Кодекс про соціальне забезпечення. Серед основних принципів права соціального забезпечення виділяється принцип пріоритету в забезпеченні деяких категорій громадян. Саме цей принцип відбиває наявну в соціальному забезпеченні диференціацію, особливу турботу суспільства і держави про людей, які мають особливі заслуги перед державою та суспільствам, про тих, хто заслуговує на певні пільги з фізіологічних причин, з урахуванням сімейного стану, умов праці тощо. Зазначені причини обумовлюють факт надання окремим категоріям громадян пільг і переваг, закріплених у законодавстві. Автор відмічає, що спеціальне законодавство про .соціальне забезпечення - це не тільки пільги і переваги, адже диференціація може бути пов'язана також із винятками із загальних правил (наприклад, однією з умов призначення пенсії за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ є їхнє звільнення зі служби, тоді як для призначення звичайної пенсії за віком факт припинення роботи не потрібен). У зв'язку з переходом України до ринкової економіки, змінилися соціальні умови життя. Соціальне орієнтована ринкова економіка припускає активну участь держави у вирішенні соціальних програм, тому що ринкові відносини не гарантують загальної зайнятості, стандартного добробуту, .соціального захисту інвалідів, незаможних, пенсіонерів. Тому необхідне втручання держави у сферу розподілу доходу за допомогою проведення певної соціальної політики - цілеспрямованого впливу держави, громадських організацій і підприємств на існуючу систему суспільних відносин з метою поліпшення умов побуту і праці широких верств населення.

Дисертант аналізує міжнародний досвід соціальної політики держав у період ринкової економіки і ставить ряд питань, відповідаючи на які, робить висновок, що українська соціальна політика в період переходу до ринку мусить орієнтуватися на пріоритетність проблем соціальної захищеності населення, організації нової системи фінансування соціальної сфери, диференціації забезпечення залежно від рівня доходу, ступеня потреби і зайнятості у суспільному виробництві.

Але для успішного вирішення соціальних проблем необхідно налагодити не тільки економічний, але й правовий і організаційно-управлінський механізми.

Унаслідок порівняльного дослідження пенсій та інших платежів автором виявлені такі ознаки пенсії:

- гарантованість державою виплат при настанні певних обставин;

- детальне регулювання в централізованому порядку умов і рівня забезпечення відносно колишнього заробітку, мінімального і максимального розмірів;

- джерелом фінансування є Пенсійний фонд України (за деякими винятками), сформований за рахунок страхових внесків усіх працюючих громадян, а також підприємств, установ, організацій;

- непрацездатність суб'єктів (фактична чи презюмована);

- надання забезпечення залежно від трудової діяльності (за винятком соціальних пенсій).

Здобувач звертає увагу на значні розходження в характерних ознаках окремих видів пенсій і пропонує такі визначення пенсій:

- за державним пенсійним забезпеченням;

- за державним пенсійним страхуванням;

- державної соціальної пенсії.

Пенсія за державним забезпеченням - це щомісячна грошова виплата з державного бюджету, призначувана окремим категоріям громадян у зв'язку з визначеним терміном передбаченої законом служби (роботи) у розмірі, порівняному з колишнім заробітком (грошовим забезпеченням).

Пенсія за державним пенсійним страхуванням - це щомісячна грошова виплата з бюджету Пенсійного фонду України, призначувана громадянам, які мають страховий стаж визначеної тривалості, в розмірі, порівняному з колишнім заробітком.

Державна соціальна пенсія - це безоплатне щомісячне грошове фіксоване забезпечення з державного і місцевого бюджетів, призначуване непрацездатним громадянам, які не мають права на пенсію за державним пенсійним забезпеченням, у випадках досягнення встановленого законодавством віку (настання інвалідності, утрати годувальника) у розмірі, порівняному з розміром прожиткового мінімуму пенсіонера.

Існуючі проекти реформування пенсійної системи не передбачають пенсій за вислугу років, крім пенсій військовослужбовцям, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, державним службовцям.

Не викликає сумніву, що особливий порядок пенсіонування працівників органів внутрішніх справ буде збережений.

Дисертант обґрунтовує необхідність збереження такого порядку пенсіонування. При цьому робиться аналіз умов служби в органах внутрішніх справ як державної служби особливого, спеціального характеру.

Характер такої служби пов'язаний із небезпекою для життя працівників органів внутрішніх справ. Напруженість, стресовість, публічність служби викликають професійну непрацездатність до досягнення пенсійного віку.

Порівнюючи пенсії за вислугу років взагалі і пенсії за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ, автор виділяє ознаки, які належать пенсіям за вислугу років правоохоронцям.

Враховуючи ці ознаки, здобувач робить висновок, що пенсію за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ можна визначити як щомісячну виплату, призначену для компенсації втраченого грошового забезпечення і виплачувану з Державного бюджету та надану за умови звільнення зі служби, з метою підтримки життєвого рівня громадян, які мають вислугу років визначеної тривалості в органах внутрішніх справ і професійна непрацездатність яких презюмується до досягнення пенсійного віку.

У зв'язку з тим, що пенсія за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ впливає на всі основні сфери життя суспільства, з'ясовано функції цього виду пенсій:

- економічна;

- соціальна;

- політична;

- соціально-психологічна;

- демографічна.

Економічна функція відбиває роль пенсії за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ у розвитку економічної сфери суспільства. Як елементи зазначеної функції виступають забезпечувальна, виробнича і розподільна підфункції. Забезпечувальний вплив виявляється в тому, що цей вид забезпечення, прийшовши на зміну грошовому забезпеченню, служить основним джерелом засобів існування для осіб, які мають установлену законом вислугу років в органах внутрішніх справ. Держава гарантує надання забезпечення всім громадянам, що мають на це право.

Соціальна функція виявляється у двох аспектах: у формі захисного чи охоронного впливу на суспільні відносини й у впливі компенсаційного характеру. Суть компенсаційної функції полягає у співвідношенні між розміром пенсії і колишньою заробітною платою, а також в тому, якою повинна бути пенсія відносно середнього заробітку в країні.

Пенсія - один з основних інститутів соціальної політики будь-якої держави. За її допомогою виконується найважливіше завдання: запобігання масовому зубожінню населення та завдання гармонізації відносин між особистістю і суспільством. Тому пенсія за вислугу років, як один з видів пенсійного забезпечення, виконує політичну функцію, будучи одним з інструментів державної соціальної політики.

Пенсійне законодавство за вислугу років у зв'язку зі службою в органах внутрішніх справ гарантує надання пенсії особам, у яких передбачається зниження професійної працездатності внаслідок тривалої служби, пов'язаної з підвищеною нервовою напруженістю. При цьому втрата професійної працездатності за тривалу вислугу років презюмується, а забезпечення надається незалежно від вікового фактора. Це істотна гарантія для громадян, що послужили тривалий час в органах внутрішніх справ. Вона дозволяє змінити рід діяльності, що справляє негативний вплив на здоров'я.

Протягом служби у працівника органів внутрішніх справ об'єктивні фактори служби набувають особливої значимості і можуть призвести до негативних наслідків. Пенсія за вислугу років не тільки дає можливість зайнятися іншою роботою, але й одержувати одночасно і пенсію, і заробітну плату ще до досягнення віку, необхідного для призначення пенсії за віком. Якщо ж накопичена трудова втома не дозволяє продовжувати роботу, то пенсія за вислугу років служить основним джерелом засобів існування.

Таким чином, пенсійне забезпечення впливає на почуття захищеності від злиденності на впевненість людей у завтрашньому дні, тобто на психіку населення країни.

Закон України від 09.04.92 р. №2262-12 “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішньої справ” передбачає зростання пенсій у зв'язку з індексацією грошових доходів населення, з огляду на підвищення вартості життя. У цьому виявляються соціально-психологічна і тісно пов'язана з нею моральна функція, тому що за законодавством про пенсійне забезпечення судять про мораль конкретного суспільства. Рівень життя інвалідів і перестарілих є індикатором турботи держави про своїх громадян.

Забезпеченість коштами пенсіонерів сприяє збільшенню тривалості життя. Право на пенсію за вислугу років у працівників міліції виникає як правило до 42-45 років, тобто їм надається можливість відпочити, зайнятися вихованням онуків -підростаючого покоління. Цим здійснюється непрямий вплив на демографічну ситуацію в країні. Отже, пенсія за вислугу років опосередковано виконує і демографічну функцію.

Другій розділ - “Умови виникнення права на пенсію за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ” - присвячений дослідженню юридичних фактів, які породжують виникнення права на пенсію за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ.

Підставою для пенсійного забезпечення за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ є зайнятість на роботі, виконання якої спричиняє втрату працездатності до настання віку, який дає право на пенсію за віком. Тобто для призначення пенсії за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ необхідна наявність вислуги років певної тривалості в органах внутрішніх справ. Автор аналізує порядок обчислення вислуги років і обґрунтовує думку про те, що не всі періоди суспільне корисної діяльності, які згідно з діючим законодавством зараховуються у вислугу років, слід враховувати при призначенні пенсії. Так періоди навчання можна враховувати тільки за умови навчання в навчальних закладах збройних сил чи Міністерства внутрішніх справ. У цьому випадку зазначений вид стажу буде ідентичний вислузі років, і його варто враховувати без будь-яких умов. Інші періоди навчання при обчисленні вислуги років враховувати не слід.

При дослідженні правил обчислення вислуги років у органах внутрішніх справ автор виявив неточності в законодавстві і обґрунтовує пропозиції до внесення змін у діюче пенсійне законодавство. Так, на думку автора, час перебування в місцях примусового утримання особам, насильно вивезеним з тимчасово окупованої території в період війни, варто включати не тільки в загальний стаж, а й у вислугу років, причому ці періоди повинні обчислюватися в потрійному розмірі. Здобувач робить висновок, що варто було б передбачити можливість взаємного заліку служби в органах внутрішніх справ і роботи за провідними професіями на підземних і відкритих гірничих роботах по видобутку вугілля, сланцю, руди й інших корисних копалин, на будівництві шахт, рудників і в металургії.

З метою упорядкування обчислення вислуги років працівникам органів внутрішніх справ автор доходить висновку про необхідність доповнення пункта 17 Положення “Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР” від 29.07.91 року № 114 такою нормою:

“Пільги, встановлені для осіб, що доглядають за малолітніми дітьми, поширюються на працівників органів внутрішніх справ”. А пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.92 року № 393 “Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ і членам їхніх сімей” необхідно доповнити нормою такого змісту: “У вислугу років працівникам органів внутрішніх справ зараховується час частково оплачуваної відпустки по догляду за дитиною без збереження грошового забезпечення тривалістю, визначеною в медичному висновку, але не більше ніж до досягнення дитиною шестирічного віку”.

З огляду на різний характер служби в органах внутрішніх справ автор пропонує прийняти нормативний акт, у якому б передбачався перелік посад осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, які мають право на пенсію за вислугу років. На думку автора, особам, що безпосередньо здійснюють виявлення, розкриття і розслідування злочинів, ведуть боротьбу з організованою злочинністю, пенсію за вислугу років варто призначати за наявності 20 років вислуги. Іншим працівникам органів внутрішніх справ варто установити як необхідну для призначення пенсії вислугу - 25 років. Крім того, деякі посади і підрозділи органів внутрішніх справ не слід включати в перелік посад, що дають право на пенсію за вислугу років. Обґрунтовується думка про диференціацію в потрібній вислузі залежно від статі працівника. Для жінок необхідну вислугу варто знизити на 5 років.

При обчисленні вислуги пропонується час перебування на інвалідності внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, отриманих під час виконання службових обов'язків, включати у вислугу років. З огляду на це, пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.92 року № 393 “Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ і членам їхніх сімей” варто доповнити такою нормою: “У вислугу років для призначення пенсій зараховується час перебування на інвалідності внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, отриманих під час захисту Батьківщини, виконання обов'язків військової служби (службових обов'язків) чи пов'язаних із перебуванням на фронті, у партизанських загонах і з'єднаннях, підпільних організаціях та інших формуваннях, визнаних такими законодавством України, у районі воєнних дій, на прифронтових дільницях залізниць, на спорудженні оборонних рубежів, військово-морських баз і аеродромів у період Громадянської та Великої Вітчизняної воєн чи за участю в бойових діях у мирний час”.

Звертається увага на потребу удосконалення норм, які стосуються обчислення розміру пенсії за вислугу років. Обгрунтовано думку про те, що варто змінити порядок нарахування надбавок до посадового окладу за науковий ступінь і вчене звання. А саме: їх нарахування слід робити у відсотковому відношенні до посадового окладу і до окладу за спеціальне звання.

Обґрунтовується необхідність збереження того порядку обчислення грошового забезпечення працівникам органів внутрішніх справ для призначення пенсій за вислугу років, який діяв до прийняття Постанови Кабінету Міністрів від 08.01.2000 № 12 “Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. № 393”. Тобто грошове забезпечення повинно визначатися у такому розмірі, який співробітник отримував на день звільнення зі служби.

На думку автора, варто зняти обмеження (85%, 90%, 95%) з загального розміру пенсії, обчисленого із сум грошового забезпечення, тобто загальний розмір пенсії не повинен перевищувати 100% відповідних сум грошового забезпечення. У зв'язку з цим частину другу статті 13 Закону України “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” слід виключити.

Дисертант пропонує у статтю 59 Закону України від 28.02.91 року № 796-ХП “Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” внести зміни з урахуванням можливості призначення додаткової пенсії не тільки військовослужбовцям, але й особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ. Причому цю виплату варто називати не додатковою пенсією, а підвищенням, оскільки законодавством передбачено, що військовослужбовцям і особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ призначається одна державна пенсія.

Крім того, на думку автора, пункт “а” статті 12 Закону України “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” необхідно доповнити такими словами: “...а особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорій 1, 2, 3, 4, пенсія за вислугу років призначається за наявності вислуги не менше 15 років”.

Третій розділ - “Призначення і виплата пенсій за вислугу років працівникам міліції” - присвячений дослідженню реалізації суб'єктивного права на пенсію працівників органів внутрішніх справ, розгляду порядку звернення за призначенням пенсії за вислугу років, обгрунтуванню поширення гарантій практичної реалізації громадянами права на пенсійне забезпечення.

Дослідження проблеми призначення пенсій за вислугу років працівникам органів Внутрішніх справ дозволило зробити висновок про те, що в Україні немає єдиного нормативного акта, який регулює порядок підготовки і оформлення документів для призначення пенсій громадянам усіх категорій. У зв'язку з цим варто уніфікувати нормативні акти, які регулюють порядок звернення і призначення пенсій громадянам України. Оскільки процедурні відносини є певною мірою гарантією практичної реалізації громадянами права на пенсійне забезпечення це питання, на думку автора, варто вирішувати на законодавчому рівні. У пропонований Кодекс про соціальне забезпечення необхідно включити норми, які регулюють порядок звернення і призначення пенсій за вислугу років працівникам органів внутрішніх справ.

Оскільки законодавство про пенсійне забезпечення працівників міліції не передбачає можливості підтвердження вислуги на підставі показань свідків, обґрунтовується думка про можливість підтвердження вислуги років на підставі показань свідків у випадках відсутності документів і неможливості їх отримання. У зв'язку з цим пропонується до Постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.92 року № 393 внести доповнення про можливість підтвердження вислуги років на підставі показань свідків у випадках відсутності документів і неможливості їх отримання.

Автор пропонує доповнити Закон України “Про пенсійне забезпечення 'військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” процедурною нормою, яка містила б правило про те, що у випадках, коли документи для призначення пенсії викликають які-небудь сумніви у працівників пенсійних служб, обов'язок доводити їхню юридичну вірогідність покладається на пенсійні служби. Якщо зазначені органи не можуть довести юридичну неповноцінність поданих документів, то питання про їхню вірогідність повинно бути вирішене на користь заявника. Крім того, дисертант пропонує внести зміни до статті 61 вищеназваного Закону. На думку автора, варто передбачити можливість виплати нестриманих з причини смерті сум пенсії не тільки членам сім'ї померлого, але і будь-якій особі, яка проживала разом із пенсіонером на день смерті.

Обґрунтовується думка про необхідність прийняття в Україні Закону, який регулював би порядок надання соціальних послуг на поховання. У цьому Законі слід визначити гарантії поховання померлого, враховуючи його волевиявлення, гарантії надання матеріальної допомоги для поховання.

З метою упорядкування виплати пенсії особам, які знаходяться в місцях позбавлення волі, пропонується пенсію за вислугу років виплачувати не повністю, лише у розмірі різниці між сумою призначеної пенсії і вартістю їхнього утримання. Причому попередньо з пенсії потрібно зробити всі відповідні відрахування.

Згідно зі статтею 55 Конституції кожен громадянин має право будь-якими, незабороненими законом способами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Захист пенсійних прав працівників органів внутрішніх справ здійснюється в судовому й адміністративному порядку відповідно до статті 66 Закону України “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ”. Оскарження є дуже важливою гарантією реалізації права на пенсію, що сприяє зміцненню законності, усуненню фактів бюрократизму. Подача скарги можлива на будь-якій стадії реалізації пенсійного права (стадії звернення за пенсією, стадії її призначення, стадії виплати).

Серед форм захисту прав працівників органів внутрішніх справ судовий захист має особливе значення, оскільки у системі органів влади суди займають відокремлене місце, що пояснюється їхньою самостійністю і незалежністю. Виключно у компетенції судів знаходиться право на здійснення специфічної функції державної влади, а саме правосуддя.

Можливість оскаржити в незалежний орган, наділений до того ж державними повноваженнями, дії посадових осіб має для працівників велике значення. Тільки так вони зможуть уникнути сваволі і реально захистити свої суб'єктивні права. Автором досліджується як судовий, так і адміністративний порядок захисту пенсійних прав працівників органів внутрішніх справ. Дисертант доходить висновку, що хоча судовий порядок розгляду справ є ефективним, небагато пенсіонерів звертаються до суду за захистом своїх порушених прав. Викликано це додатковими витратами на оформлення документів, на юридичні консультації, судові витрати, пов'язані з розглядом справ у суді.

Частіше пенсіонери, які були працівниками органів внутрішніх справ, вибирають адміністративний спосіб захисту свого порушеного права. Справа в тому, що звернення до суду все-таки є останнім крайнім способом вирішення конфлікту.

Стаття 24 Закону України від 02.10.96 р. № 393 “Про звернення громадян” передбачає, що за порушення норм зазначеного Закону винні особи несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством. Досліджуючи порядок розгляду спорів з пенсійних питань за вислугу років працівників органів внутрішніх справ, автор дійшов висновку про необхідність доповнення цієї статті положенням про те, що у випадках порушення норм цього закону винні посадові особи несуть і дисциплінарну відповідальність.