Боднарчук Кадрове забезпечення діяльності пенітенціарної системи в Україні: адміністративно-правовий аспект

summary

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь її вивчення, зв’язок з науковими програмами та планами, визначено завдання, мету, об’єкт, предмет і теоретико-методологічні основи, наукову новизну, практичне значення одержаних результатів, відомості про апробацію, публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 “Теоретичні засади адміністративно-правового забезпечення формування державного службовця як посадової особи пенітенціарної системи України” складається з трьох підрозділів і присвячений пошуку конкретних шляхів, спрямованих на розробку заходів адміністративно-правового регулювання  роботи з персоналом у період реформування пенітенціарної системи та аналіз теоретичних аспектів формування державних службовців як посадових осіб і дослідження особливостей їх адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 1.1 “Особливості та проблемні аспекти адміністративно-правового забезпечення реформування роботи з персоналом пенітенціарної системи в Україні” наголошено, що в умовах переходу України до ринкових відносин кардинально змінюється концепція і практика управління персоналом пенітенціарної системи. Останнім часом пенітенціарна система України функціонує у складних умовах сучасної моделі економіки, а саме – через відсутність достатніх коштів на якісне проведення її реформування. Про працівників пенітенціарних установ, які перебувають на “передовій” у боротьбі зі злочинністю, або зовсім забувають, або лише згадують за особливих обставин.  Через ці обставини становище у місцях позбавлення волі значно погіршилося: підвищився рівень злісних правопорушень засуджених; серед співробітників стало досить поширеним таке негативне соціальне явище, як “професійна деформація”. Працівникам пенітенціарних установ доводиться працювати з людьми, які порушили закон, мають проблеми з соціальною адаптацією, здоров’ям, тому вони мають право вимагати до себе особливого ставлення, забезпечення належного рівня захисту прав і свобод людини та громадянина.

Зазначено, що з набуттям чинності Закону України “Про державну службу” залишилися невирішеними ряд проблем щодо статусу, соціальної та матеріальної захищеності державних службовців пенітенціарної системи. Серед багатьох проблем виділено наступні: чітко не визначено коло осіб, на яких поширюється дія Закону України “Про державну службу”; відсутня єдина система оцінювання та стимулювання державних службовців; недосконала система відбору, призначення на посади, просування по службі; неефективна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів; система оплати праці та соціальної захищеності державних службовців є недосконалою.

Обгрунтовано необхідність удосконалення основних напрямів адміністративно-правового регулювання  роботи з персоналом у період реформування пенітенціарної системи.

У підрозділі 1.2 “Державні службовці органів і установ пенітенціарної системи як посадові особи” констатується, що на державну службу в органи і установи пенітенціарної системи приймаються громадяни України, як правило, які досягли вісімнадцятирічного віку, здатні за своїми діловими, особистими і етичними якостями, станом здоров’я і рівнем освіти здійснювати покладені на них відповідним державним органом завдання. За виконання покладених обов’язків службовці отримують грошове забезпечення за рахунок державних коштів, види і розміри якого встановлюються урядом України.

Акцентується увага на тому, що характерні риси службовців органів і установ пенітенціарної системи, які відображають особливості і специфіку правоохоронної служби, дозволили сформулювати поняття  державного службовця пенітенціарної системи: “це службовець, який відповідно до контракту здійснює особливу професійну діяльність на посаді правоохоронної служби, склав присягу, має спеціальне звання або ранг”. Для забезпечення виконання покладених повноважень державний службовець пенітенціарної системи забезпечується відповідним форменим одягом, йому видається службове посвідчення, що підтвержує особу службовця, його посаду, спеціальне звання або ранг. До персоналу установ і органів виконання покарань віднесено державних службовців, які виконують правоохоронну функцію у сфері виконання покарань, мають спеціальні звання або ранги, та інших працівників, які працюють за трудовими договорами в Державній кримінально-виконавчій службі України.   

Зазначено, що посади, які займають службовці пенітенціарної системи, практично відповідають вимогам, що висуваються до посад державної служби: вони є в державних органах або установах пенітенціарної системи, що здійснюють функції щoдо забезпечення дотримання прав людини і громадянина, реалізації законних прав та інтересів засуджених і осіб, узятих під варту, вимог законодавства щодо виконання і відбування кримінальних покарань; вони взаємопов’язані і взаємозалежні від інших посад штатного розпису, оскільки є лише частиною функцій самого державного органу; обов’язки і права встановлені саме для конкретної посади, а не для службовця взагалі, і похідні від завдань державного органу визначаються відомчими правовими актами; встановлений порядок  заміщення посад; передбачається певне грошове забезпечення – посадовий оклад, надбавки, пільги; посада визначає спеціальне звання або ранг; встановлюються кваліфікаційні вимоги до кандидата на її заміщення; визначаються права, обов’язки, умови і порядок притягнення до юридичної відповідальності особи, що її заміщує, за порушення або неналежне виконання покладених обов’язків.

Вказано на те, що посада пенітенціарної служби – це посада державної служби для виконання повноважень державним органом (установою) або особами, які заміщують цю посаду в даному органі (установі), для яких нормативними актами встановлено коло прав, обов’язків, службових повноважень, відповідальності та передбачено присвоєння спеціального звання чи рангу і відповідне спеціальне забезпечення.

Наголошено, що на сьогодні Закон України “Про державну службу” дає визначення посадової особи, яка перебуває на державній службі. Проте, в Законі подано досить вузьке визначення поняття державної служби, тому виникає потреба законодавчо закріпити уніфіковане  поняття “посадова особа”, виділити ознаки, які характеризують посадову особу та функції, які на неї покладаються.

Дано таке визначення поняття “посадова особа” – це державний службовець, наділений правом  постійного або тимчасового управління державним органом або його підрозділом, представляти його інтереси у відносинах з іншими суб’єктами, який має державно-владні повноваження і правомочний вчиняти юридичні дії.

У підрозділі 1.3 “Теоретичні основи правового статусу посадових осіб  пенітенціарної системи” розглянуто основні наукові підходи до визначення поняття і змісту адміністративно-правового статусу державного службовця пенітенціарної системи та особливості основних елементів його статусу, специфіку внутрішньоорганізаційних службових відносин, що виникають у процесі проходження служби і реалізації прав, обов’язків.

Зазначено, що державного службовця як посадову особу пенітенціарної системи  характеризує особливе правове положення: підвищені вимоги до кандидатів для проходження служби (громадянство України, стан здоров’я, вік, відсутність судимості і таке інше); обов’язкове прийняття присяги; дія дисциплінарних статутів та особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності; можливість законного використання і застосування зброї, фізичної сили, спеціальних засобів; здатність службовця незалежно від посади, часу і місцезнаходження діяти на користь держави і суспільства, що часто пов’язано з реальним ризиком для життя і здоров’я, тощо.

Вказано, що організаційну основу правового статусу посадової особи пенітенціарної системи можна разглядати як комплексну систему, яка має вертикальну і горизонтальну структури. Сутність вертикальної складової статусу полягає у розмежуванні посадових осіб пенітенціарної системи щодо категорій, залежно від займаних ними посад (молодший склад, середній, старший, вищий начальницький склад). Горизонтальний поділ статусу зазначено у переліку посад, передбачених штатами пенітенціарної системи і віднесених до відповідних категорій.

Дано авторське формулювання поняття “адміністративно-правовий статус державного службовця пенітенціарної системи” – це визначена у нормативно-правових актах система прав, свобод, обов’язків, обмежень, морально-правових вимог і гарантій професійної діяльності у сфері виконання кримінальних покарань, його соціально-правовий захист і особливості юридичної відповідальності.

Уточнено теоретичні положення, що розкривають зміст основних елементів адміністративно-правового статусу державних службовців пенітенціарної системи. До особливостей юридичної відповідальності державних службовців пенітенціарної системи віднесено: більш широке коло підстав для відповідальності; наявність підстав для відповідальності, застосовуваних лише до персоналу пенітенціарної системи (жорстоке ставлення до засуджених і осіб, узятих під варту, або вчинення дій, що принижують їх людську гідність); підвищений рівень відповідальності стосовно тих її видів, що поширюються і на громадян; виникнення складу правопорушення як безпосереднього результату наявності державно-владних повноважень.

Розділ 2 “Адміністративно-правове забезпечення процесу службової кар’єри державного службовця в пенітенціарній системі” складається з чотирьох підрозділів, в яких аналізуються адміністративно-правові засоби і способи забезпечення службової кар’єри в пенітенціарній системі.

У підрозділі 2.1 “Службова кар’єра – як важливий чинник проходження служби державними службовцями пенітенціарної системи” розглядаються різні підходи щодо визначення можливостей оптимізації адміністративно-правових засад службової кар’єри персоналу пенітенціарної системи України з метою підвищення рівня їх функціонування за допомогою удосконалення механізму проходження служби.

Констатується, що будь-яка зміна у професійній діяльності пенітенціаристів є елементом проходження державної служби, тобто з моменту заміщення посади державним службовцем пенітенціарної системи, з подальшим переміщенням його по службі, проведенням щорічної оцінки та атестації, присвоєнням спеціального звання та рангу, професійне навчання, перепідготовка і підвищення кваліфікації і закінчується припиненням державно-службових відносин.

Зазначено, що елементи проходження державної служби в пенітенціарній системі відповідно їх аналізу доцільно звести у дві групи: перша – ті, що регулюються адміністративно-правовими нормами; друга – ті, що регулюються нормами трудового права.    

Визначено проходження державної служби в пенітенціарній системі як сукупність організаційно-правових норм (правил і процедур), як правило, адміністративних, що регулюють відбір, розстановку, просування та звільнення персоналу, порядок присвоєння спеціальних звань (рангів), службового атестування, обов’язковим суб’єктом яких є державний службовець пенітенціарної системи.

У підрозділі 2.2 “Адміністративно-правові засади процесу відбору кандидатів на державну службу до пенітенціарної системи” звертається увага на те, що процес відбору кандидатів на навчання (службу) до пенітенціарної системи повинний включати такі послідовні етапи: соціально-правовий процес професійного відбору кадрів; спеціальний стан (перевірка кандидата і його найближчих родичів стосовно можливих зв’яків із кримінальними елементами); медичний відбір поділяється на соматичний і психіатричний (сформульовані чіткі вимоги до фізичного й психічного стану здоров’я кандидата); психофізіологічний (швидкість реакції, особливості функціонування ЦНС тощо); психологічний відбір;  конкурсно-екзаменаційний.

Визначено відбір кандидата на навчання (службу) до пенітенціарної системи як адміністративно-правовий засіб підвищення ефективності формування та успішного проходження служби  персоналом, за допомогою якого здійснюється оцінка придатності кандидата на певну посаду. Запропоновано наказом ДДУПВП затвердити Інструкцію про порядок відбору, вивчення та призначення осіб, які приймаються на службу на посади рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України.

Аналіз зарубіжного досвіду та правоохоронних органів Міністерства внутрішніх справ дозволив запропонувати застосування поглиблених поліграфічних опитувань для удосконалення професійно-психологічного відбору кандидатів на навчання (службу) до пенітенціарної системи та затвердження наказом ДДУПВП “Методичних рекомендацій щодо застосування комп’ютерних поліграфів у роботі з персоналом Державної кримінально-виконавчої системи України”, які б чітко регламентували правові засади їх застосування. Для попередження випадків надзвичайних подій серед персоналу пенітенціарної системи під час проходження служби запропоновано затвердити наказом ДДУПВП “Методичні рекомендації щодо здійснення поліграфічних обстежень при проведенні службових розслідувань за фактами надзвичайних подій серед персоналу кримінально-виконавчої служби України”.

Зазначено, що популярність використання поліграфа у роботі з кадрами визначається високою точністю обстеження, можливістю встановлення даних, які приховуються обстежуваним та які практично неможливо у короткий термін отримати іншим шляхом. Зокрема, при поліграфному обстеженні можна з’ясувати кримінальне минуле, схильність до зловживання алкоголем та вживання наркотиків, залежність від азартних ігор, наявність проблем із психічним здоров’ям, реальний рівень емоційної стійкості, причетність до вчинення службового поступку чи правопорушення.

Підрозділ 2.3 “Атестація державних службовців як адміністративно-правовий засіб і спосіб перевірки відповідності професійного рівня займаній посаді” присвячено удосконаленню проходження державної служби, що потребує оцінювання результативності та ефективності професійної діяльності державного службовця. На практиці оцінка персоналу найчастіше здійснюється методом атестації, яка дає можливість визначити ступінь відповідності рівня кваліфікації державного службовця займаній посаді. Правовий інститут атестації державних службовців тісно пов’язаний з іншими правовими інститутами, тому атестація вирішує питання дисциплінарної відповідальності, заохочення, контракту; професійної підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців.

Зазначено, що загальною метою атестації державного службовця є сприяння підвищенню результативності та ефективності діяльності органів і установ державної влади, інших органів і установ,  зокрема пенітенціарної системи, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”, шляхом відбору, розстановки та кар’єрного зростання компетентних фахівців.

Акцентовано увагу на доцільності розглядати атестацію у широкому розумінні – з урахуванням завдань та функцій, як один із чинників проведення державної кадрової політики у сфері державної служби, та вузькому розумінні – з метою перевірки й оцінювання професійних, ділових і особистих якостей державного службовця, визначення його посадової відповідності вимогам службової діяльності.

Запропоновано атестацію державних службовців розуміти як діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах своїх повноважень виявляє потенційні можливості державного службовця для підвищення його по службі, оцінює результати його службової діяльності, професійні, особисті та моральні якості, результатами якої є висновки та рекомендації щодо відповідності службовця займаній посаді та пропозиції щодо планування його службової кар’єри.

Наголошено, що при оцінюванні професійних і особистісних якостей персоналу атестаційна комісія повинна виходити із відповідної моделі посад – професіограми, що містять не лише кваліфікаційні, але й спеціальні вимоги до вакантної посади та інших положень посадового регламенту за цією посадою, а також інших положень, встановлених законодавством України про державну службу.

У підрозділі  2.4 “Професійна підготовка персоналу пенітенціарної системи як чинник професійного становлення та основа ефективної діяльності” досліджено розвиток системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців пенітенціарної системи в історичному контексті її становлення.  

Підкреслюється, що ефективність функціонування органів і установ пенітенціарної системи залежить від рівня професійної майстерності персоналу. Збільшення штатної чисельності і одночасний відтік кваліфікованих кадрів з пенітенціарної системи висуває як одну з головних проблему професійної підготовки персоналу. Рішення її можливо на основі науково-обгрунтованої організації професійного навчання відповідно до рекомендацій психології і педагогіки. Наголошено, що на даний час у пенітенціарній системі України  відсутній вищий навчальний заклад, де б навчання персоналу забезпечило успішне проходження служби.

Зазначено, що для з’ясування сутності професійної підготовки персоналу пенітенціарної системи важливим є визначення мети, завдань і принципів, на яких вона повинна базуватися.

Професійна підготовка персоналу органів і установ кримінально-виконавчої служби розуміється як  нормативно врегульований, організований, безперервний і цілеспрямований процес оволодіння теоретичними знаннями і практичними навичками, умінням забезпечити виконання персоналом своїх службових обов’язків на високому професійному рівні та неухильне виконання законів України  з дотриманням норм професійної етики.

Розділ 3 “Імплантація міжнародних стандартів щодо кадрового забезпечення пенітенціарних установ у національне законодавство України” складається з двох підрозділів, в яких йдеться про ефективне реформування адміністративно-правового механізму функціонування державної служби України безпосередньо пов’язане з вивченням та впровадженням зразків позитивного зарубіжного досвіду в роботу пенітенціарної системи.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід модернізації адміністративно-правових засад кар’єрного зростання державних службовців і можливість його використання в Україні” здійснено аналіз специфіки та закономірностей функціонування державної служби в зарубіжних державах, зокрема: Італії, Іспанії, Німеччині, Франції, США, КНР,  на сучасному етапі їх суспільно-політичного та економічного розвитку. Розглянуто основні проблемні питання організації державної служби та забезпечення персоналом, визначено фактори їх стабільності. Відмічено, що характерною особливістю державної служби більшості з цих країн є те, що вона базується на принципах кар’єрного просування державних службовців, і гарантує зайнятість їх упродовж усього їхнього професійного життя. У підрозділі вказано, що завдяки конкурсному відбору забезпечується кар’єрне просування найбільш компетентних із загалу  всіх державних службовців.

Зазначено, що головні вимоги до державної служби в зарубіжних державах відображені, в більшості випадків, в основних законах, а також у спеціально прийнятих правових актах. У них викладаються цілі та завдання державної служби, порядок її проходження, права й обов’язки державних службовців, гарантії їх правової та соціальної захищеності.

Акцентовано увагу на те, що єдиного підходу до державної служби не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби.

Наголошується, що результативності й ефективності службової кар’єри сприятиме: визначення критеріїв оцінки рівня підготовки пенітенціарних фахівців; призначення на посади державних службовців пенітенціарної системи на конкурсній основі відповідно до рейтингу, що гарантує рівність доступу до державної служби; управління подальшою кар’єрою державних службовців пенітенціарної системи на основі оцінювання професійних і особистісних якостей кандидатів (здібностей, знань та умінь) за результатами атестування та їх особистого рейтингу.

У підрозділі 3.2 “Адміністративно-правові засади формування персоналом служби пробації зарубіжних країн” наголошується, що у сучасних умовах одним із важливих напрямів реформування пенітенціарної системи є її демілітаризація. Даний процес спрямований на орієнтацію установ і органів, що  виконують покарання, та інші заходи кримінально-правового характеру, на забезпечення прав людини, надання ув’язненим допомоги в їх адаптації до самостійного життя в суспільстві. Це передбачає зміну ідеології кримінально-виконавчої політики й обумовлює подальший розвиток органів і установ пенітенціарної системи як цивільних відомств, що безпосередньо пов’язані з різними організаційно-структурними змінами в пенітенціарній системі.

Відмічено, що незважаючи на наявність у різних країнах різноманітних структур, які виконують альтернативні покарання, у кожній з них створено спеціалізоване відомство. Здебільшого служба пробації відрізняється функціями, що їх виконує персонал, організацією його діяльності, прийомами і методами роботи, кадровим забезпеченням, наявністю чи відсутністю добровільних помічників у мережі неурядових організацій.

Зазначено, що важливим напрямом реформування пенітенціарної системи України є створення на базі кримінально-виконавчої інспекції служби пробації, яка існує в більшості держав. Здійснено аналіз позитивного зарубіжного досвіду функціонування аналогічної служби у державах Європи, відповідного законодавчого забезпечення, підбору та підготовки кадрів. Так, серед пострадянських держав заслуговує на увагу накопичений позитивний досвід Латвії, Естонії. Але найбільш прийнятним для України, на думку автора, буде досвід Швеції.