Дроздова І.В. Міністерство внутрішніх справ України як суб\'єкт надання адміністративних послуг

summary

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи. 

Розділ перший «Правосуб’єктність МВС України у сфері надання адміністративних послуг» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Правосуб’єктність МВС України як об’єкт наукових досліджень» здійснюється аналіз наукових досліджень адміністративної правосуб’єктності МВС у адміністративно-політичній сфері; сфері діяльності органів внутрішніх справ, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також одиничним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг; сфері правовідносин, що виникають у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів органів внутрішніх справ та проходження державної служби; адміністративного судочинства та поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права; у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фізичних та юридичних осіб тощо.

З огляду на те, що основною ознакою  правосуб’єктності органів виконавчої влади, яка реалізується у кожній сфері адміністративних правовідносин,  автор  визначає публічну владність, у роботі підкреслюється, що в умовах проведення в Україні адміністративної реформи відбулася відповідна зміна точок зору науковців та практиків щодо правосуб’єктності МВС. Автором формулюється висновок про те, що форми та спосіб реалізації повноважень МВС як владно-публічного суб’єкту адміністративного права, визначаються змістом правовідносин, що склалися у конкретному історико-політичному контексті та залежать від особливостей механізму правового регулювання кожної окремо взятої сфери адміністративних правовідносин. Саме цим обумовлюється процеси формування МВС не в якості карально-охоронного силового органу, а органу влади скоріше соціального призначення.

Дисертант відокремлює сферу надання адміністративних послуг як найменш досліджену, найменш врегульовану та найбільш проблемну сферу реалізації публічних повноважень владними суб’єктами, МВС зокрема. Відсутність комплексного наукового дослідження правосуб’єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг, за висновком автора, обумовлює актуальність та практичне значення обраної теми дисертаційного дослідження.

У підрозділі 1.2. «Публічно-владні повноваження МВС України у сфері надання адміністративних послуг» досліджуються особливості визначення та реалізації правосуб’єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг.   Приймаючи до уваги стереотипи окремих наукових досліджень, які обмежують реалізацію владної правосуб’єктності МВС виключно сферами внутрішньо-організаційної та зовнішньої контрольно-наглядової адміністративної діяльності, автор переконує в тому, що приоритетним напрямком діяльності органів внутрішніх справ сьогодні і на перспективу визначаються саме правоохоронні завдання, і підкреслює важливість дослідження публічно-владних повноважень МВС, їх правової природи та особливостей реалізації у сфері надання адміністративних послуг.

Адміністративна правосуб’єктність МВС визначається автором як здатність його органів та підрозділів, службовців, посадових осіб мати права і обов’язки, реалізовувати їх у сферах адміністративних правовідносин та нести юридичну відповідальність.

Досліджуючи правову природу владності МВС через понятійні категорії «повноваження», «компетенція», «правовий статус», дисертанткою визначається їх діалектичний взаємозв’язок, підкреслюється, що правовий статус МВС як системи владних суб’єктів (органів та підрозділів, службовців, посадових осіб) визначається владною адміністративною правосуб’єктністю кожного з них.

Окреслюючи сферу надання адміністративних послуг як сферу сервісно-публічної діяльності МВС, автор аналізує наукові та нормативні визначення категорії «адміністративні послуги», критерії та види класифікацій адміністративних послуг. Єдине нормативно-правове визначення адміністративних послуг МВС у Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами МВС, затвердженому постановою КМ України від 04.06.2007 №795, визначається дисертанткою неправомірним в частині віднесення до категорії платних послуг правоохоронних службових обов’язків, форм його господарсько-підприємницької діяльності, а також неправомірного дроблення окремих послуг на додаткові та супутні послуги з метою стягнення із споживачів послуг додаткових коштів. На підставі дослідження особливостей правосуб’єктності окремих підрозділів МВС, дисертантом класифікуються адміністративні послуги за змістом конкретних адміністративних справ (дозвільні, реєстраційні), за юридичними наслідками (правонаділяючого, правоприпиняючого та правообмежуючого характеру), за змістом та обсягом процедурних дій (основні, супутні, додаткові).

Для правового регулювання та ефективного застосування у практиці, дисертант пропонує класифікувати адміністративні послуги МВС за сферами реалізації публічно-владних повноважень його органів та підрозділів, як: 1) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері забезпечення правил паспортної системи; 2) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері забезпечення правил дозвільної системи; 3) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері забезпечення правил в’їзду, виїзду, транзитного проїзду та перебування на території України іноземних громадян та осіб без громадянства, 4) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері набуття фізичними особами громадянства України та статусу біженця; 5) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері імміграції та міграції; 6) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС у сфері у сфері інформаційного забезпечення діяльності МВС, 7) адміністративні послуги, що надаються владними суб’єктами МВС щодо охорони фізичних та юридичних осіб та їх майна.

Обумовлюючи потребу у відмежуванні на законодавчому рівні безоплатних та платних послуг при формуванні вичерпного переліку адміністративних послуг МВС, дисертантка пропонує класифікувати їх за наявністю юридичного обов’язку фізичних та юридичних осіб у змісті адміністративних правовідносин, що виникають під час надання адміністративних послуг, як такі, що забезпечують можливість для реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав та законних інтересів, та адміністративні послуги МВС, що забезпечують можливість для виконання фізичними та юридичними особами своїх обов’язків.

Розділ другий «Правова регламентація процедур надання адміністративних послуг МВС України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Проблеми правової регламентації надання адміністративних послуг МВС України» визначаються практичні аспекти проблеми правової регламентації надання адміністративних послуг МВС.

За результатами аналізу стану правового регулювання та практики надання адміністративних послуг підрозділами ДАІ, ДСО, НДЕКЦ, ГІРФО, інформаційних технологій та дозвільної служби УМВС України в областях, соціологічних досліджень, автор приходить до висновку, що факти корупції і хабарництва, бюрократизм, непрозорість адміністративних процедур, низька якість послуг та інші негативні явища, є наслідком неврегульованості на законодавчому рівні процедур надання адміністративних послуг, відсутність стандартів надання та економічного обґрунтування собівартості платних адміністративних послуг.

Автором пропонується вирішення проблеми саме на законодавчому рівні шляхом визначення загального та виключного переліку адміністративних послуг, які органи виконавчої влади, МВС зокрема, мають право надавати на вимогу споживачів, запровадження жорсткого державного регулювання тарифів на платні послуги. Затвердження на законодавчому рівні процедурних стандартів надання адміністративних послуг відповідно до європейських критеріїв якості сприятиме, за висновком дисертанта, вирішенню проблем об’єктивного та суб’єктивного характеру, пов’язаних із самою організацією сервісно-публічної діяльності МВС, зокрема йдеться про інформаційне забезпечення, оптимізацію самої процедури надання послуги шляхом зменшення документообігу, кількості звернень до посадовців та встановлення обґрунтованих строків вирішення індивідуальної адміністративної справи, встановлення юридичної відповідальності посадових осіб та службовців за найбільш суттєві, визначені респондентами за рейтинговим оцінюванням, порушення, а саме: недотримання встановлених стандартів адміністративних послуг (16-18% отриманих відповідей), ухилення від виконання обов’язків щодо надання консультативної допомоги (20-21% відповідно), примушування отримувати супутні необов’язкові послуги (15-22%) та неправомірне стягнення плати за послугу (21-28%).

У підрозділі 2.2. «Процедурні стандарти надання адміністративних послуг МВС України» досліджуються питання правового регулювання процедурного аспекту діяльності МВС з надання адміністративних послуг.

На основі аналізу різноманітних наукових підходів, дисертант обумовлює необхідність встановлення стандартів якості надання послуг на основі критеріїв, визначених Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 №90-р, зокрема: професійності (24% споживачів послуг), своєчасності (18%), результативності (17%), поваги до особи (14%), дотримання принципу рівності усіх громадян (11%), доступності (10%), зручності (10%), відкритості (9%), забезпечення побутових зручностей в адміністративному органі (4%). Рівень стандарту визначається автором як відповідний ступень якості надання адміністративних послуг, мінімальні вимоги – мінімальною межею якості; недотримання мінімального стандарту – як підстава для негативного оцінювання якості надання адміністративної послуги, що передбачає настання певних правових наслідків; правова регламентацію процедур надання адміністративних послуг – як гарантія їх належної якості.

Визначаючи процедурними стандартами надання адміністративних послуг загальні правила щодо процедурного порядку прийняття, реєстрації, розгляду заяв про надання адміністративних послуг, винесення управлінських рішень, граничні терміни проваджень, а також порядок справляння плати за послуги та підстави відповідальності владних суб’єктів тощо, дисертант обумовлює необхідність законодавчого встановлення уніфікованої форми процедурних стандартів для всіх публічно-владних суб’єктів.

У підрозділі 2.3. «Напрямки удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС України» досліджується світовий досвід забезпечення якості надання державних послуг, моделі організації діяльності публічно-владних суб’єктів з надання адміністративних послуг та обслуговування населення, досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи, розглядаються доцільність та перспективи імплементації світового досвіду в межах вітчизняного процесу удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, МВС України зокрема.

Автором аналізуються та узагальнюються матеріали дослідження Всемірного банку, яке здійснювалось по замовленню Уряду РФ, за участю експертів Вищої школи економіки, Російської академії державної служби при Президентові РФ, МДУ, Державного університету управління, Інституту держави та права Російської академії наук, Експертного фонду трудових досліджень, Інституту проблем перехідної економіки та Сибірської академії державної служби та Апарату Уряду РФ. Об’єктами дослідження стали 14 країн світу, а саме: Австралія, Бразилія, Угорщина, Німеччина, Канада, Китай, Нідерланди, Нова Зеландія, Польща, Південна Корея, Великобританія, США, Фінляндія, Чілі, в яких протягом останнього десятиріччя проводились демократичні реформи та які обрали одним із основних напрямів свого демократичного розвитку підвищення якості надання послуг та зміцнення довіри до влади з боку населення, громадськості та приватного сектора. Результати реформування у зазначених країнах знайшли відображення у державних програмах забезпечення якості обслуговування населення; децентралізації надання послуг шляхом делегування повноважень соціальним організаціям; запровадженні контрактно-договірної форми надання послуг; здійсненні організаційно-структурних заходів та функціональних обстежень владних суб’єктів. Однак, за висновком автора, основою основ всіх реформаційних перетворень став закон і затверджені державні стандарти надання послуг владними суб’єктами.

В Україні, за висновком автора, переважна більшість адміністративно-правових проваджень регулюється чисельними підзаконними та відомчими актами, що не відповідає вимогам Конституції України. Вимоги Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМ України від 11.05.2006 №614, щодо впровадження високоякісної системи управління і забезпечення органів виконавчої влади всіма передбаченими законом правил, норм та стандартів надання послуг і виконання робіт, залишились нереалізованими. І хоча наказ Держспоживстандарту і Головдержслужби України від 31.07.2006 №273/221 відповідно до вимог ДСТУ IS0 9001-2001 та Методичні рекомендації Державного НДІ МВС України щодо застосування державних стандартів з питань систем управління якістю мають, за висновком дисертанта, надзвичайне практичне та методологічне значення, однак не мають жодного законодавчого підґрунтя.

З метою удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС, дисертант пропонує запровадити в державі систему відповідних правових заходів за основними чотирма напрямками. В  межах першого напряму дисертант обумовлює необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, яким визначатимуться процедурні стандарти адміністративних проваджень, та Закону України «Про  адміністративні послуги», що встановлюватиме стандарти якості надання адміністративних послуг.

За другим напрямом удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС запропоновано систему змін та доповнень до урядових та відомчих нормативно-правових актів, якими визначається правосуб’єктність окремих підрозділів МВС у сфері надання адміністративних послуг.

Третім напрямом удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС визначено затвердження державних стандартів надання адміністративних послуг на відомчих рівнях відповідно до Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМ України від 11.05.2006 №614.

За четвертим напрямом автор пропонує запровадження відповідних організаційно-структурних заходів в системі МВС.

У розділі третьому «Організаційно-структурне забезпечення надання адміністративних послуг МВС України» пропонується система конкретних заходів організаційно-структурного забезпечення діяльності МВС з надання адміністративних послуг шляхом внесення змін і доповнень у низку законодавчих, урядових та відомчих нормативно-правових актів.

Аналізуючи досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи, дисертант пропонує в межах галузевих підрозділів – суб’єктів надання послуг, за методом «єдиного вікна», створити структурні підрозділи з надання адміністративних послуг – сектори з надання адміністративних послуг, із категоріями посад «керівник» та «спеціаліст», які в апаратах ОВС набувають статусу державного службовця. Оскільки працівники сектора будуть виконувати функції забезпечення (документального, інформаційного, консультативного), без права прийняття владних рішень за індивідуальними справами з надання адміністративних послуг, категорії посад нами визначені як фахівці, які в апаратах ОВС набувають статусу державного службовця.

На відомчому рівні дисертант пропонує затвердити «Положення про підрозділи надання адміністративних послуг в системі МВС України» та виписує текст проекту наказу МВС, в якому визначатимуться правовий статус підрозділів (секторів) з надання адміністративних послуг; їх завдання, функції  та принципи діяльності; порядок взаємодії із іншими підрозділами ОВС на підставі чіткого розподілу їх функцій; а також засади підпорядкування, фінансового та ресурсного забезпечення, юридичної відповідальності.

За рейтингом положення «для покращення діяльності МВС з надання адміністративних послуг населенню потрібно створити у структурі МВС окремий підрозділ, службовці якого будуть займатися оформленням документів для надання всіх передбачених законом адміністративних послуг», підтримало 37% осіб; ідею «введення додаткових посад державних службовців у паспортно-візову, дозвільну, службу інформаційних технологій, ДАІ, ДСО, що будуть приймати документи та передавати їх для вирішення іншим посадовим особам для прийняття рішень, а також надавати консультативну та інші види допомоги» підтримали 29% респондентів.