Горьова С.Л. Норми адміністративного права (проблеми теорії та практики нормотворення)

summary

У Вступі наводяться положення, які визначають вихідні засади дисертації – актуальність, необхідність і наукову новизну теми дослідження. Розкриваються також ступінь наукової розробки проблеми, мета, основні задачі та напрямки дослідження, його методологічна основа, практичне значення.

Розділ І "Теоретичні основи нормотворення в адміністративному праві" містить три параграфи, присвячені дослідженню загальнотеоретичних питань правової природи, місця і призначення норм в галузі адміністративного права, їх роль в правовій системі.

У Параграфі 1.1 "Правова природа, поняття та класифікація норм адміністративного права" розглядаються зміст і види адміністративно-правових норм в залежності від суб'єктів, на яких вони розповсюджуються, сфери регулювання, порядку реалізації. Увага звертається на функціональну роль норм адміністративного права, оскільки вони знаходяться в умовах спеціалізації їх застосування на практиці, що підкреслює особливість владного впливу держави, яка є обов'язковим суб'єктом адміністративно-правових відносин. Внутрішня структура відносин, які регулюються адміністративним правом, індивідуальне групування в ньому ідеологічних, політичних та організаційних складових, розкривають сутність змісту норми адміністративного права, оскільки саме на рівні складових частин формується її визначеність та спрямованість. З точки зору внутрішнього змісту адміністративного права, спрямованого на регулювання управлінських відносин, норми є безпосередніми регуляторами і утворюють систему цією галузі.

У цьому параграфі розглядаються ознаки нормотворення і їх характеристика, детально аналізуються акти підзаконного характеру за характером спрямованості, обов'язковістю, видами, суб'єктивністю, – з урахуванням та аналізом наукових підходів, які існують насьогодні. Підкреслюється особливе значення, роль і природа нормативно-правових актів Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим,  актів голів місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування з точки зору адміністративного нормовстановлення та нормотворення.

Не менш значущим є дослідження правової природи адміністративно-процесуальних норм та норм матеріального адміністративного права. На підставі проведеного аналізу поняття, виникнення та класифікацій адміністративно-правових норм можна зробити висновок, що обсяг відносин, які ними повинні регулюватися, збільшується і стає більш різноманітним за рахунок збагачення інтересів і потреб в сфері державного управління. В цьому автор дисертації вбачає прояви феномену адміністративно-правового регулювання сучасних відносин, які набувають актуальності в світлі проведення Адміністративної реформи в Україні.

Увага також приділяється методологічному аспекту теорії норм та їх функціональній ролі, адже основним завданням роботи є комплексне дослідження поняття норми адміністративного права в контексті проблематики нормотворення.

У параграфі 1.2 "Норми адміністративного права в системі інших соціальних норм" містяться порівняльні характеристики адміністративно-правових та соціальних норм за ознаками, на основі висловлених в наукових джерелах відповідних положень обгрунтовується висновок про тісний взаємозв'язок всіх галузевих норм, в т. ч. і адміністративно-правових в системі соціальних норм.

Підкреслюється, що саме адміністративно-правова норма має характерну функціональну спрямованість, яка в системі соціальних норм виконує широкий спектр завдань. Серед соціальних норм адміністративно-правові норми виконують функцію зв'язуючої ланки, оскільки вони є продуктом діяльності держави і тому сприяють становленню і зміцненню норм саморегуляції в суспільстві, а також створюють умови для здійснення управління у всіх сферах життя і є об'єктивною категорією в системі соціальних норм.

Відповідно системі норм адміністративного права притаманна також функція взаємодії з неправовими соціальними нормами. Автор підкреслює, що в умовах побудови правової держави і демократичного суспільства зростає роль моральних принципів у формуванні суспільних відносин. У зв'язку з цим в процесі адміністративного нормотворення обов'язково повинні враховуватись загальновизнані норми моралі.

Таким чином, соціальна природа адміністративно-правових норм виявляється подвійною: з одного боку, вони відображають державну управлінську волю, і з іншого – постають засобом організованого впливу на управлінські відносини в сфері державної влади. Фактично, при всій своїй відносній самостійності норми адміністративного права, як і інші види соціальних норм, здійснюють свої специфічні регулятивні функції не ізольовано і відокремлено, а в єдиному комплексі та взаємодії з іншими соціальними регуляторами.

Таким чином, зрозуміти місце та роль адміністративного нормотворення в існуючій системі соціального регулювання можна лише за умови ретельного дослідження ефективності дії адміністративно-правових норм.

У параграфі зазначається, що лише врахування об'єктивної природи і своєрідності різновидів соціальних норм, їх специфічних якостей надає можливості ефективного впливу на процес соціальної регуляції. Відповідно великого значення набувають проблеми специфіки норм адміністративного права в генезисі з іншими видами соціальних норм для конкретизації їх місця і ролі в соціонормативній системі як регулятора особливого виду.

Юридичний підхід до проблеми співвідношення і взаємодії норм адміністративного права  з іншими видами соціальних норм – з урахуванням правових вимог моралі, релігії тощо; адекватного правового засобу і форми задоволення цих вимог – забезпечує визначену системну врегульованість і єдність різноманітних механізмів соціального регулювання за правовим критерієм з точки зору принципу вільної дії усіх вищезазначених механізмів і видів соціальних норм за єдиним загальним правовим обгрунтуванням.

Саме з цієї методологічної позиції автором оцінюється ефективність адміністративно-правових норм, які розглядаються як важливий і необхідний фактор впливу держави на суспільні (соціальні) відносини, враховуючи імперативний характер згаданих норм.

На думку автора, лише врахування об'єктивної природи і своєрідності різновидів соціальних норм надає можливість ефективно впливати на процес соціальної регуляції.

Таким чином, теоретичне дослідження по цій проблематиці дає змогу знайти належні фактори, які об'єктивно обумовлюють адміністративне нормотворення як гарантію належного функціонування цілого комплексу методів соціального регулювання. Вирішальну роль виконує в цьому процесі держава, створюючи публічну організацію забезпечення керованості соціальними процесами, яка забезпечує правопорядок.

Параграф 1.3 "Функціональне призначення адміністративного нормотворення в системі права" присвячений детальному науковому аналізу функціонального спрямування адміністративного нормотворення, який свідчить про те, що формування правових механізмів ефективного забезпечення принципів правової держави є актуальним завданням науки адміністративного права. Такі механізми виступають як юридичні гарантії, що забезпечують, в першу чергу, охорону та захист прав та свобод громадян. Підкреслюється першочергове значення Конституції України у створенні засад та безпосередньому регулюванні управлінських відносин. Ця точка зору в науці адміністративного права викликає дискусію, але дисертант в своєму дослідженні наводить певну теоретичну аргументацію, адже завдяки Конституції створюються передумови для реформування сучасної системи адміністративного права, кодифікації адміністративного законодавства, його прогресу і розвитку. Основний закон розглядається в роботі з позицій характеру дії норм в сферах соціального, політичного та юридичного управління. Головні принципи Конституції визначають зміст виконавчої діяльності, відображають характер конституційного регулювання управлінських відносин та мають базове значення для адміністративного права взагалі та його норм зокрема. Багато норм адміністративного права міститься в Конституції, саме вони визначають основні параметри державно-управлінської діяльності та виникаючих в процесі її здійснення управлінських рішень, а також майже в кожному українському законі чимало адміністративно-правових норм. Це означає, що існує визначена ієрархія адміністративно-правових норм – конституційні норми, норми законів і норми, право на встановлення яких надається діючим законодавством безпосередньо суб'єктам виконавчої влади. Виникаючи як вторинна форма правовстановлення, адміністративно-правові норми, які встановлюються безпосередньо суб'єктами виконавчої влади, забезпечують дійсність передусім конституційних і законодавчих правових норм. Таким чином вони є одним з суттєвих юридичних засобів, які надають цим нормам характер реально "працюючих" правових утворень, а також деталізують і конкретизують загальні правила поведінки, які вони містять. В цьому відношенні дисертант поділяє точку зору професора А.О.Селіванова щодо процесуального порядку нормотворчості як умови його законності

Конституція України започаткувала новий етап відносин між владою і особою: сформульовані нові цілі, орієнтири діяльності та розвитку всього адміністративного механізму держави. Саме в цій сфері функції адміністративно-правової норми забезпечують необхідний механізм реалізації принципів  демократичної правової держави, закріплених в Основному Законі. З позицій дослідження адміністративного
нормотворення автор пропонує встановити у законодавчому порядку механізми адміністративно-правового захисту законних прав і свобод громадян, передбачивши процедури гарантованої перевірки органами державної влади відповідності норм, які ними приймаються в сфері державного управління, встановленим у Конституції та законах України правам та свободам громадян. Існуючий на сьогодні механізм конституційного контролю, на думку автора, не в повній мірі забезпечує цей важливий конституційний принцип в сфері адміністративного нормотворення.

Отже, функціональне призначення адміністративного нормотворення визначається насамперед Конституцією України, яка дає можливість розбудови національної адміністративно-правової системи. Функціональне призначення формування адміністративних норм відображає об'єктивну потребу будь-якого суспільства в упорядкуванні дій і взаємовідносин його членів, у підпорядкуванні їх поведінки встановленим правилам. Застосовуючи метод порівняльного аналізу, автор прослідковує, яким чином відбувається процес розвитку галузі адміністративного права за її функціональним призначенням.

Розділ ІІ "Проблеми нормотворення та особливості функціонування норм в адміністративно-правовій сфері" присвячений аналізу правового регулювання діяльності органів державного управління, з'ясуванню особливостей нормотворення в українському адміністративному праві та адміністративному праві інших країн. Завдяки вивченню позитивного досвіду різних правових систем та урахуванню особливостей розвитку національної системи права, автор наводить в розділі висновки та пропозиції щодо конкретних питань адміністративного нормотворення і вдосконалення діючого законодавства в даній галузі права.

У Параграфі 2.1 "Порівняльний аналіз адміністративного нормотворення за законодавством України та інших країн" досліджуються специфічні ознаки нормотворення в адміністративному праві США, Великобританії, Франції, Японії, Німеччини та України, що подає можливості з'ясувати головні напрямки формування масиву норм, які за своїм предметом є однорідні та їх прогрес. Отже, в процесі дослідження предмету адміністративного нормотворення, як для теорії, так і для законодавчої практики, постає проблема: яку систему права слід обрати Україні для орієнтації в правотворчості – континентальну, де норми творяться, головним чином, шляхом прийняття законів та підзаконних актів, чи англо-американську, де головну роль в нормотворенні відіграють судові установи? В параграфі наводяться конкретні приклади переваг і недоліків обох систем, завдяки чому автор формулює висновки і пропозиції щодо оптимізації процесу адміністративного нормотворення в Україні.

Наприклад, на відміну від України в США адміністративне право контролює адміністрацію, створену нею і застосовується для вирішення конфлікту інтересів держави та особи. Його норми майже виключно створені на основі звичаїв, джерелами даних норм є Конституція, закони штатів, прецеденти та рішення адміністративних установ.

Іншу специфіку можна побачити у Великобританії, де історично судова влада була основним джерелом нормотворення, на що слід звернути увагу в подальшому створенні адміністративної юрисдикції в Україні. Адже особливістю формування норм адміністративного права Великобританії є: верховенство парламенту, практика судів і "делеговане законодавство", яке дає можливість швидко приймати і  змінювати акти без необхідності їх затвердження в парламенті. Якщо порівняти із законодавчою практикою України, слід згадати 1992-93 р.р., коли Верховна Рада делегувала Уряду право видавати декрети, які дорівнювались законом і суттєво вплинули на формування адміністративно-правових норм.

Для французького адміністративного права характерна розвинута централізація та наявність адміністративних судів. Цікавою особливістю адміністративного права Франції є те, що в ньому відсутній адміністративний кодекс, замість якого існують збірки нормативних актів. Це представляє інтерес і для українського адміністративного нормотворення, адже у Франції адміністративних актів набагато більше, ніж законів, їх формують як центральні органи влади, так і місцеві суб'єкти з делегованими повноваженнями.

Завдяки своїй специфіці японська система права, хоча й перейняла певні риси європейського права, формулюється особливим чином – її пронизує намагання уникати конфліктів, що зумовлено впливом традиційних вірувань: синтоїзму, буддизму, конфуціанства. Адміністративне управління в Японії характеризується широким застосуванням диспозитивного формулювання норм-регуляторів. Свобода адміністративного розсуду допускається майже в усіх сферах управління. Така практика представляє значний інтерес для адміністративного права України, де конкуренція і суперечливість норм стає дедалі болючим явищем.

Слід ще зазначити особливості формування норм адміністративного права Німеччини, де виконавча влада має право видавати нормативні акти, які мають силу закону. Не дивлячись на те, що Німеччина належить до континентальної системи права, адміністративні суди відіграють велику роль у формуванні норм права, вважається, що адміністративне право це публічне право, яке не є державним, конституційним чи процесуальним. З огляду на роль адміністративної юстиції в Україні автор підтримує наукові обгрунтування В.С.Стефанюка щодо невідкладного запровадження цього виду правосуддя в сфері взаємовідносин громадян і державного Управління в Україні.

Досліджуючи процес нормотворення в зарубіжних країнах не можна не згадати про поняття законодавчої ініціативи, яка дає можливість впливу учасників процесу нормотворення на якість цього процесу. Ця ініціатива широко застосовується в країнах, де судові установи не мають такого обсягу компетенції як в країнах англо-американської системи. Саме такий підхід використовується в практиці законодавчого органу в Україні.

В параграфі розглянуто також деякі аспекти проблеми конкуренції норм адміністративного права, адже норми повинні усувати протиріччя, а не створювати їх. В практиці нормотворення таких країн, як, наприклад, Японія і Німеччина, можна спостерігати прогресивні шляхи вирішення такої актуальної проблеми.

Параграф 2.2.  "Особливості формування норм адміністративного права, які регулюють статус органів виконавчої влади". Як визначено науковою і практикою державного управління, серед важливих тенденцій у суспільно-політичному і державно-правовому розвитку країни, концентрація найголовніших повноважень в органах виконавчої влади відрізняється своїм динамізмом. Здійснюючи вплив на організаційно-структурні відносини, норми адміністративного права, як цілісна підсистема управлінської волі держави, забезпечують при визначенні статусу органів виконавчої влади ефективність реалізації, оптимізацію і кореляцію функцій державного управління – саме аналізу цих процесів присвячений параграф.

Забезпечуючи кореляцію функцій управління, система норм адміністративного права регулює взаємозв'язок етапів управлінського циклу і рівнів виконавчо-розпорядчої діяльності. Норми адміністративного права, які регулюють діяльність органів державного управління, покликані забезпечити внутрішню узгодженість роботи цих органів, ефективність впливу на соціальні процеси, а також усунути можливість негативних впливів з боку будь-яких інших юридичних та фізичних осіб. На практиці це підтверджується Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні", де прямо зазначається, що "пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади" має ключове значення.

При розгляді проблем правового регулювання діяльності органів державного управління в юридичній літературі зустрічаються різні точки зору на те, якими нормами краще визначати правовий статус державних органів. Досвід минулих років щодо формування норм адміністративного права, як і досвід зарубіжних країн, наведений в попередньому параграфі, говорить про те, що там, де мова йде про державну владу, про використання її регулюючої сили, все повинно бути чітко юридично визначено, ясно і вичерпно сформульовано в нормі адміністративного права. Тут будь-які вільні дії необхідно робити на основі і в межах законів, за уповноваженням держави. Тому до форм визначення правового статусу органів державного управління висувається ряд вимог, дотримання яких сприяє кращій упорядкованості державно-управлінських явищ, процесів і відносин. Досвід показує, що затримка в своєчасному нормативному оформленні управлінських зв'язків призводить до того, що якісно нові явища доводиться штучно вміщати в застарілі правові рамки.

Це створює враження, наче правові норми взагалі заважають управлінню, стримують ініціативу. Разом з тим органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи мають діяти виключно в межах, визначених відповідними адміністративно-правовими нормами. Ось чому форми правового регулювання діяльності органів державного управління повинні бути стабільними та чітко визначеними, з урахуванням взаємозв'язку і узгодженості між специфічними видами правової регуляції.

У параграфі 2.3 "Вплив нормотворчих відносин на адміністративно-правове нормотворення в сфері державного управління" підкреслюється важливе теоретичне і практичне значення з'ясування проблем правотворчих відносин, які пов'язані з адміністративним нормотворенням, адже до прийняття Конституції України цей процес відбувався без належної політико-правової орієнтації, без концептуально визначеного послідовного формування правової системи нормотворчого досягнення правопорядку в державі. У правотворчому процесі матеріальні і процесуальні відносини взаємопов'язані, їх динамізм визначається "технологією" видання норм адміністративного права. В даному параграфі цей взаємозв'язок досліджується шляхом наукового аналізу проекту Закону "Про нормативно-правові акти", при цьому підкреслюється, що динаміка нормотворчого процесу забезпечується за допомогою процесуальних правотворчих відносин, в силу цього і матеріальні відносини відповідають тій чи іншій стадії нормотворчого процесу, таким чином вони знаходяться в розвитку разом з процесуальними. Автор також зосереджує увагу на особливості встановлення адміністративно-правового регулювання, яке в юридичній літературі оцінюється по-різному, з чого випливає першочерговість значення нормотворчої діяльності в сфері державного управління, адже правовим регулюванням охоплюється через встановлення норм організація всіх процесів, пов'язаних з виконанням органами виконавчої влади своїх функцій. Таким чином, аналізуючи правовідносини нормотворення, автор відмічає, що завдання, визначені у дослідженні цієї проблеми, полягають не стільки у вивченні та витлумаченні діючих адміністративно-правових норм, скільки в дослідженні особливого порядку їх виникнення, існування і припинення. Саме цей завершений цикл охоплюється поняттям "нормотворення", а його зв'язок з правотворчими відносинами можна охарактеризувати як постійний, діалектично обумовлений потребами регулювання сфери державного управління.