Кувакін С.В. Організаційні форми управління органами внутрішніх справ: загальнотеоретичний аспект

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета, завдання  дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ I “Основні засади організаційної діяльності як елемента управління органами внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття, сутність та види форм управління” визначається та проводиться аналіз форм управління та дається їх характеристика.

Під час дослідження організаційних форм управління органами внутрішніх справ автор спирався на праці вчених-адміністративістів та фахівців теорії управління. Серед них, в першу чергу, слід відзначити роботи: В.Б. Авер’янова, М.І. Ануфрієва, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Г.Г. Зуйкова, Д.П. Калаянова, В.Є. Караханова, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.П. Коренєва, М.В. Корнієнка, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, Н.Р. Нижник, В.С. Основіна, О.І. Остапенка, А.П. Папкіна, В.П. Пєткова, В.М. Плішкіна, В.М. Самсонова, Г.А. Туманова, В.В. Цвєткова, — ідеї праць яких були покладені автором в основу методологічного дослідження зазначеної проблеми.

Аналіз монографічної, наукової та навчальної літератури дає підстави стверджувати, що формам управління приділено достатньо уваги, проте, в основному, вона була присвячена дослідженню правових форм, у той же час аналіз неправових форм залишався поза увагою дослідників, незважаючи на їхню практичну значущість для будь-якої соціальної організації, у тому числі органів внутрішніх справ.

Узагальнюючи різні погляди науковців на форми управління, дисертант приходить до висновку, що до форм управління органами внутрішніх справ слід відносити наступні: структурні, процесуальні, правові та неправові.

Реформування системи МВС перш за все спрямовано на вдосконалення структурної форми управління, що обумовлюється поступовим звільненням її від невластивих функцій (охоронної, виконавчої тощо). Зазначений процес безпосередньо пов’язаний із змінами в організаційній структурі. Автор звертає увагу на те, що під час реорганізації підрозділів та служб працівники органів внутрішніх справ повинні мати певні правові та соціальні гарантії, які б захищали їх під час організаційних змін. Такий підхід забезпечить можливість збереження кадрового апарату та створить сприятливі умови для подальшого проходження служби співробітниками ОВС. У зв’язку з цим доцільно було б зміни в структурі МВС заздалегідь детально регламентувати відповідними нормативними актами, що регулюють порядок проходження служби, умови грошового та матеріального забезпечення тощо.

Наявність процесуальної форми управління обумовлюється тим, що процес управління супроводжує діяльність кожного підрозділу та служби органів внутрішніх справ, який складається з певних стадій і кінцевим результатом його є прийняття управлінського рішення. Проте формою управління слід вважати не управлінське рішення, а ту діяльність, яка супроводжує процес його прийняття.

З урахуванням теоретичних положень значну увагу в роботі приділено питанню визначення форм управління органами внутрішніх справ.

На думку дисертанта, формами управління органами внутрішніх справ слід вважати: а) видання правових актів; б) застосування правових актів; в) укладання адміністративних договорів; г) організаційні дії; д) матеріально-технічні операції.

У науці адміністративного права та теорії управління залежно від юридичних наслідків форми управління поділяють на правові та неправові. Слід зазначити, що неправові або організаційні форми управління органами внутрішніх справ відносяться до сфери практичної діяльності і, як правило, не потребують детального правового регламентування, але здійснюються відповідно до наданої компетенції та в межах діючих нормативно-правових актів.

У другому підрозділі “Організаційна діяльність як форма управління” розглядаються поняття “організація” та “управління”, їх співвідношення, визначаються їх відмінності та розглядається сутність організаційної діяльності.

Встановлено, що неодмінною умовою ефективності управлінської діяльності органів внутрішніх справ є використання організаційних форм управління. Проте їх застосування має певні особливості, які, на думку дисертанта, полягають: по-перше, у самостійності та творчому підході до вибору тієї чи іншої організаційної форми управління, а по-друге, є своєрідним підґрунтям для формалізму та свавілля з боку суб’єктів управління, оскільки правові акти закріплюють лише загальну процедуру їх здійснення.

Дисертантом на основі аналізу понять “організація” та “управління” визначено критерії їх співвідношення. Уточнюючи поняття “організація”, автор приходить до висновку, що воно охоплює такі аспекти: створення, реорганізацію організаційних структур управління, тобто зміни, що відбуваються у організаційній формі управління; організуючий вплив суб’єкта на об’єкт управління з метою впорядкування та узгодженості, тобто взаємодії елементів системи управління; діяльність, що забезпечує здійснення процесу управління, тобто прийняття та реалізацію управлінських рішень.

Застосування системного підходу для аналізу різних визначень поняття “управління”, зроблених ученими-теоретиками (Л.В. Ковалем, Г.В. Атаманчуком, В.К. Колпаковим, Ю.П. Битяком, В.В. Зуй), зумовило необхідність розгляду організаційної діяльності як елемента управління органами внутрішніх справ, оскільки суб’єкт здійснює організуючий вплив на об’єкт управління за допомогою використання організаційних форм управління.

Для з’ясування співвідношення понять “організація” та “управління” існує три різних погляди: 1) паритетні начала організації та управління; 2) домінування організаційних дій над управлінськими, в цьому випадку провідна роль відводиться організації; 3) представлення управління більш широким явищем, в якому організації належить певне місце.

Погоджуючись з останньою точкою зору, дисертант робить висновок, що аналіз категорії “організація”, якщо мати на увазі здійснення відповідної діяльності, визначає її спрямованість на організацію системи управління та організацію процесу управління. Такий підхід обумовлюється тим, що в системі управління основним призначенням суб’єкта є досягнення стану впорядкованості об’єкта управління, який у процесі управління досягається за рахунок застосування організаційних форм.

Використання організаційних форм управління передбачає аналіз організаційних відносин, які необхідно розглядати як різновид управлінських, оскільки останні — це відносини суб’єкта–об’єкта системи, а перші включають — й різностатусні. У зв’язку з цим організаційні відносини виникають на рівні суб’єкта, об’єкта управління та у зв’язках, прямих і зворотних, між зазначеними елементами системи управління.

Робиться висновок про співвідношення понять “організація” та “управління”, який полягає у наступному:

1.                Організація та управління тісно пов’язані, оскільки управління здійснюється у відповідних формах. Організаційні форми управління дозволяють розширити управлінський вплив суб’єкта на об’єкт управління.

2.                Організація та управління мають місце лише в системних утвореннях, при чому організація може передувати управлінню, а управління здійснюється в організованих системах.

3.                Метою управління є досягнення запрограмованого стану системи, в той же час метою організації є впорядкування та узгодження зв’язків між елементами системи.

4.                Управління здійснюється лише в суб’єктно-об’єктних зв’язках, проте організація включає різностатусні зв’язки та організаційні дії, що пов’язані з використання матеріально-технічних засобів.

5.                Управління не існує поза системними утвореннями, проте як організаційна діяльність може сприяти або передувати створенню системи  в період її побудови, а також супроводжувати процес функціонування системи.

6.                Управлінська діяльність здійснюється в межах особливого роду суспільних відносин – управлінських, у складі яких існує і їх різновид – організаційні.

З урахуванням ряду параметрів, організаційна діяльність в органах внутрішніх справ проявляється: по-перше, у відношеннях суб’єкта-об’єкта управління та зв’язків, прямих і зворотних, що виникають при цьому; по-друге, в координаційному характері, що визначає напрямки взаємодії між структурними підрозділами та службами; по-третє, у взаємовідносинах між  співробітниками ОВС з приводу: а) участі у професійній діяльності; б) використання матеріально-технічних засобів; в) підпорядкованості співробітників підрозділів.

Звертається увага автора на те, що управління не може в повному обсязі здійснюватися у правових формах управління, оскільки існують й неправові у вигляді традицій, звичок тощо, які мають місце в кожній соціальній системі. У зв’язку з цим, з метою надання суб’єкту управління самостійності, оперативності, творчого підходу у застосуванні організаційних форм, необхідно закріпити у нормативно-правових актах зазначений вид форм управління на рівні організаційних принципів, що регламентують діяльність тієї чи іншої служби. Такий підхід дасть можливість, по-перше, зберегти наявність організаційних форм управління, по-друге, дозволить їх використовувати в тих сферах, які детально неврегульовані нормативно-правовими актами, по-третє, обмежить повноваження суб’єкта управління щодо застосування зазначеного виду форм управління та дасть реальні гарантії об’єкту управління у їх виборі.

У третьому підрозділі “Організаційні принципи, функції та методи управління” досліджується місце організаційних принципів, функцій та методів в управлінні органами внутрішніх справ.

Проведені автором дисертації дослідження виявили, що в складі принципів, функцій та методів управління  існують і їх різновиди, які становлять спеціальну групу зазначених понять, спрямованих на впорядкування та узгодження системи управління. 

Принципи управління забезпечують упорядкованість відносин між елементами системи управління органами внутрішніх справ та визначають ступінь їх організованості. Серед організаційних принципів управління слід розрізняти принципи побудови та функціонування системи МВС. Такий поділ обумовлено подвійним характером поняття “організація”. До першої групи слід відносити наступні принципи: єдності системи, лінійний, функціональний, галузевий, територіальний, подвійного підпорядкування, системності. Другу групу принципів складають: принципи диференціації та фіксування повноважень, відповідальності керівництва, поєднання колегіальності та єдиноначальності, взаємодії, контролю, раціональності, делегування повноважень, забезпечення стійкості системи по відношенню до зовнішнього середовища, стабільності та професіоналізму кадрів, системності у формуванні інформаційного поля, повноти та достовірності інформації.

Функції управління – це найбільш стійка та постійна категорія, яка, як правило, закріплюється в нормативних актах. В них знаходять свій прояв, як цілі, так і завдання управління, а також через них здійснюється вплив на суб’єкт та об’єкт управління. Розглянутій категорії належить провідна роль у формуванні організаційних структур системи управління. Серед організаційних функцій слід розрізняти: організацію, регулювання, контроль.

Методи управління визначають склад прийомів та способів організуючого впливу суб’єкта на об’єкт управління. В теорії управління функціонують два універсальних методи – переконання та примус, що складають загальні методи управління. Разом з тим в управлінській діяльності зазначені методи проявляються в різноманітних формах, що дає підстави для виділення більш конкретних видів методів. Тому до основних організаційних методів управління слід відносити наступні: розпорядження, узгодженості, взаємодії, координації, інспектування, інструктування.

Розділ II “Організаційна діяльність системи управління органами внутрішніх справ та її характеристика” присвячений аналізу організаційної діяльності, яка за сферою дії поділяється на внутрішню та зовнішню і складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі “Зміст внутрішньоорганізаційної діяльності в системі управління” розглядаються питання класифікації внутрішньоорганізаційних заходів системи управління, а також наголошується на проблемах їх удосконалення.

Автор підкреслює, що особливого значення в управлінні органами внутрішніх справ набувають проблеми внутрішньоорганізаційної діяльності, оскільки її реалізація – один з головних факторів у досягненні позитивних результатів роботи.

Різноманітність видів внутрішньоорганізаційних заходів системи МВС дозволила дисертантові класифікувати їх за видами на шість основних груп: 1) загальна організація діяльності ОВС; 2) організаційна робота з кадрами; 3) організаційні види навчання; 4) організація внутрішньовідомчого контролю; 5) організаційна робота, яка спрямована на вдосконалення роботи ОВС; 6) колективне обговорення організаційних питань.

Особливе місце у внутрішньоорганізаційній діяльності органів внутрішніх справ займає організація роботи з кадрами, особливо керівними. В управлінні органами внутрішніх справ відбувається процес ротації управлінських кадрів, який має як позитивні, так і негативні моменти. По-перше, процес ротації проводиться з метою усунення умов, які сприяють здійсненню корупційних дій, зловживання владою, використання посади у власних інтересах тощо; з іншого – процес ротації керівних кадрів не повинен здійснюватись безладно, а мати певні межі, оскільки наслідком переміщення керівників по горизонталі в інші райони, регіони тощо, як правило, є численні кадрові перестановки на новому місці проходження служби. На думку дисертанта, для кожного рівня керівників необхідно розробити критерії, відповідно до яких будуть об’єктивно оцінюватися й результати роботи. Такий підхід дозволить визначити межі проведення ротації керівних кадрів та її наслідки. 

Крім того, в системі МВС повинні існувати певні вимоги до особи, що претендує на зайняття керівної посади, які повинні знайти відображення у відповідних нормативних актах, а саме: а) володіння керівниками здобутками науки управління; б) досконалі знання нормативної бази; 3) досягнення відповідного віку залежно від рівня керівної посади в системі управління.

У другому підрозділі “Вплив зовнішньоорганізаційної діяльності на управління” визначається зміст зовнішньоорганізаційних заходів, які використовуються в управлінні органами внутрішніх справ.

Під час здійснення управлінської діяльності органи внутрішніх справ використовують організаційні форми управління, які відбуваються поза системою МВС та мають вплив на стан зовнішнього середовища. Зазначена діяльність – це специфічний прояв державно-владної діяльності, яка нерозривно пов’язана з функцією охорони суспільних відносин, тому реалізуючи власні повноваження, вони використовують систему організаційних заходів, спрямованих на виконання поставлених перед ОВС завдань.

Автор пропонує найбільш оптимальну класифікацію зовнішньо­організаційних заходів за наступними підставами:

- за суб’єктами застосування організаційних форм управління: 1) кримінальною міліцією; 2) міліцією громадської безпеки; 3) транспортною міліцією; 4) державною автомобільною інспекцією; 5) міліцією охорони; 6) спеціальною міліцією;

- за функціями в межах, яких використовуються організаційні форми управління: 1) адміністративні; 2) профілактичні; 3) оперативно-розшукові; 4) кримінально-процесуальні ; 5) охоронні (на договірних засадах).

Різноманітність завдань, що стоять перед органами внутрішніх справ, обумовлює використання організаційних форм управління у певних часових рамках, що дозволяє класифікувати зазначені заходи за періодичністю здійснення: 1) разові; 2) повторювані; 3) повсякденні.

У той же час, зовнішньоорганізаційна діяльність вважається ефективною за умови участі в ній інших правоохоронних органів та громадських організацій, тому вона полягає у використанні організаційних форм управління: 1) безпосередньо органами внутрішніх справ; 2) спільно з іншими правоохоронними органами та громадськими організаціями, тобто у взаємодії з ними.

На думку дисертанта, зовнішньоорганізаційна діяльність органів внутрішніх справ впливає на управління цією системою, а саме: на створення та вдосконалення організаційних структур системи МВС, нормативно-правової бази, а також дозволяє суб’єкту управління знайти та оцінити проблеми, які виникають у діяльності ОВС.

Розділ III “Організаційна діяльність у процесі управління” присвячений аналізу організаційного змісту процесу управління, який автор розглядає на двох стадіях: підготовка та прийняття й організація виконання управлінського рішення, і складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі “Організаційна діяльність на стадії підготовки та прийняття управлінського рішення” досліджується зміст організаційних форм управління, які застосовуються на стадії підготовки та прийняття  управлінського рішення.

Аналізуючи процес управління в органах внутрішніх справ, автор приходить до висновку, що в кожній із стадій процесу управління можна виявити місце організаційних форм управління та з’ясувати організаційний зміст процесу управління, який необхідно розглядати в двох аспектах: 1) як організацію процесу управління; 2) організацію здійснення окремих стадій.

Також зроблено висновок, що процес управління в органах внутрішніх справ не може мати вичерпний перелік організаційних форм управління, оскільки прийняття різних за змістом управлінських рішень обумовлює використання їх у різних комбінаціях.

Аналізуючи думки науковців, фахівців з управління, практику підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, автор робить висновок, що стадію підготовки та прийняття управлінського рішення можна представити як цілеспрямовану інформаційно-аналітичну діяльність, яка  включає наступні елементи: 1) визначення проблеми та формулювання мети рішення; 2) збір, обробка та аналіз інформації; 3) розробка варіантів рішення; 4) оцінка рішень та обґрунтування варіанту вибору найкращого; 5) прийняття та оформлення рішення.

На думку здобувача, підготовка та прийняття управлінського рішення відбувається внаслідок використання наступних організаційних форм управління:

1. Збір, обробка та аналіз інформації, що характеризує рівень злочинності та стан охорони громадського порядку, зміни у зовнішньому середовищі, результати діяльності підпорядкованих органів та служб.

2. Аналітична робота, основними напрямками якої є комплексний аналіз оперативної обстановки, проблем та ситуацій, що виникають внаслідок її зміни.

3. Обробка статистичних даних, які повинні мати об’єктивний характер та відповідати реальним подіям, які відбуваються в управлінській діяльності органів внутрішніх справ.

Використання організаційних форм управління, що передують прийняттю управлінського рішення, дозволяє виділити наступні чинники, які сприяють його прийняттю: 1) аналіз оперативної обстановки; 2) виконання рішень вищих органів управління; 3) здійснення заходів за результатами попередніх рішень; 4) матеріали засобів масової інформації.

У другому підрозділі “Організація виконання управлінського рішення” розглядаються організаційні форми управління, що викорис­товуються на стадії реалізації управлінського рішення в органах внутрішніх справ.

Особливе місце в процесі управління належить стадії організації виконання управлінського рішення, оскільки ефективність його прийняття залежить не тільки від виявлення проблеми в діяльності органів внутрішніх справ, її осмислення та вибору шляхів її вирішення, але й від реалізації його на практиці. Зазначена стадія є кінцевою в процесі управління, тому від належного рівня організації її виконання залежать і результати здійснення попередніх стадій. Її значення полягає, по-перше, у безпосередньому виконанні самого управлінського рішення, а по-друге, у визначенні рівня ефективності його прийняття.

Безпосереднє виконання управлінського рішення, як і будь-яких рішень у соціальних системах, починається з організації цього процесу та має на меті здійснення відповідних дій суб’єкта та об’єкта управління щодо реалізації зазначеного рішення на практиці. Головними елементами стадії організації виконання управлінського рішення є з’ясування та конкретизація рішення; доведення до виконавців; підбір та розстановка виконавців; всебічне забезпечення діяльності виконавців; контроль та облік; підведення підсумків.

Основним призначенням з’ясування та конкретизації стадії виконання управлінського рішення є: по-перше, конкретизація положень, що містяться в рішеннях, та, по-друге, визначення виконавців, до відома яких доводиться зміст рішення.

Наступним елементом організації виконання управлінського рішення є підбір та розстановка виконавців, що потребує від керівників оцінки індивідуальних здібностей співробітників до виконання певного виду робіт, передбачених в управлінському рішенні. На нашу думку, зазначений елемент необхідно розглядати в двох аспектах:

1)            альтернативному, що полягає у можливостях керівника відповідно вибору конкретних виконавців;

2)            функціональному, який виключає альтернативи відносно вибору виконавців та полягає у тому, що виконання робіт, передбачених управлінським рішенням, належить до кола функціональних обов’язків посадових осіб.

У деяких випадках успішне виконання управлінського рішення передбачає проведення інструктажу, а у вирішенні складних питань –направлення на навчання, яке полягає у забезпеченні необхідного рівня професійної підготовки, поновленні умінь та навичок, отриманні нових знань, необхідних для забезпечення успішного виконання поставленого завдання.

Ефективна організація виконання управлінського рішення можлива лише за умови належного забезпечення діяльності виконавців, тобто створення відповідних умов для реалізації рішень, які полягають в організаційному, правовому, матеріально-технічному, інформаційному забезпеченні.

Контроль за виконанням управлінського рішення виступає не лише як один з найважливіших елементів процесу управління, але й як засіб зворотного зв’язку, що дозволяє усунути негативні сторони прийнятого управлінського рішення, при цьому його здійснення має важливе значення не тільки за прийнятим рішенням, але й за стадією його прийняття, оскільки завданням контролю є перевірка законності та обґрунтованості такого рішення до його прийняття.