Гриценко О.І. Організаційно-правове забезпечення діяльності Рахункової палати

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, формулюються мета і завдання  дослідження, визначається об'єкт, предмет дослідження, вказуються методи дослідження та теоретична база, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані щодо апробації і публікації результатів дослідження.

Розділ перший "Теоретично-правові основи діяльності Рахункової палати" складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Рахункова палата: історична ретроспектива створення та розвитку її правового статусу" проаналізовано розвиток наукової думки щодо теоретико-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, розкрито історичну ретроспективу  створення Рахункової палати та зміни її правового статусу.

Аналіз літератури з досліджуваної проблеми дозволив виявити принципові розбіжності в підходах до визначення правового статусу Рахункової палати як: самостійного органу; органу парламентського контролю; органу контрольної влади; органу квазіконтрольної влади. Домінуючим  є визнання  Рахункової палати органом парламентського контролю. Обґрунтувавши наукову гіпотезу, що Рахункова палата є органом державної влади,  в роботі формулюється висновок, що вона не може бути віднесена до органу парламентського контролю. Аналіз структурно-функціональних характеристик Рахункової палати дозволив дійти висновку, що вона не може бути віднесена до жодної із закріплених Конституцією України гілок влади. 

Обґрунтовується, що Рахункова палата як орган державної влади здійснює контрольну функцію державного управління, яка знаходить свій прояв в структурних та функціональних механізмах організаційного впливу на стан та розвиток процесу використання коштів державного бюджету, зміст якої визначений законодавством України. Відзначається, що діяльність Рахункової палати має "наскрізний" управлінський характер у сфері контролю за використанням коштів державного бюджету щодо кожної з визначених гілок влади, це дає підстави стверджувати про наявність в неї надвідомчих повноважень.

Досліджується статус Рахункової палати як вищого органу фінансового  контролю.  Звертається увага на те, що при такому підході до визначення   її правової природи доцільно враховувати як функціональний так  і структурний аспекти.

На підставі проведеного аналізу, автором робиться загальний висновок по підрозділу, що Рахункова палата є конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України, гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері використання коштів державного бюджету.

У підрозділі 1.2. “Принципи організації та діяльності Рахункової палати і гарантії їх реалізації” визначені принципи організації та діяльності Рахункової палати, розкриті гарантії їх реалізації.

Зазначається, що принципи Рахункової палати є основоположними ідеями, закріпленими в Законі України "Про Рахункову палату", визначають особливий характер змісту та розповсюджуються на всі етапи її діяльності, складають загальну систему та діють у взаємозв'язку. Пропонується за напрямком дії класифікація принципів Рахункової палати на принципи діяльності і принципи організації. До першої групи віднесені принципи законності, об'єктивності, незалежності, гласності, прозорості, дієвості, цілеспрямованості та наукової обґрунтованості, безперервності, системності. До другої - принципи плановості, колегіальності і єдиноначальності, ієрархічності, диференціації функцій.

Обґрунтовується, що ступінь реальності принципів Рахункової палати залежить від наявності  та дієвості гарантій їх реалізації; незабезпеченість принципів гарантіями в повному обсязі спричиняє до їх декларативності. На підставі аналізу  Закону України "Про Рахункову палату" автором розкриті і детально проаналізовані гарантії реалізації кожного з принципів Рахункової палати, визначена  ступінь забезпечення зазначених принципів гарантіями. Зазначається, що  особливість кожного принципу обумовлює диференційований підхід до визначення гарантій їх реалізації. Доведено, що більшість принципів Рахункової палати, зокрема, принципи законності, об'єктивності, незалежності, гласності, прозорості, дієвості, цілеспрямованості та наукової обґрунтованості, системності, плановості, не забезпечені відповідними гарантіями. Обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення поруч із принципами організації та діяльності Рахункової палати гарантій їх реалізації.

У підрозділі 1.3. “Функції і повноваження Рахункової палати” досліджено функції Рахункової палати, розроблено їх класифікацію, встановлено ступінь відповідності  повноважень функціям. Результатом аналізу законодавства про Рахункову палату та загальних положень державно-правової теорії, стало визначення функцій Рахункової палати як основних напрямків діяльності Рахункової палати, які розкривають і конкретизують її сутність та призначення, виникають і розвиваються відповідно до мети і завдань Рахункової палати, спрямовані на вирішення цих завдань, забезпечуються відповідними повноваженнями та правовими засобами їх реалізації.

Доводиться, що всі функції державного управління, зокрема, планування, організації, координації, аналітична, експертна, контрольно-ревізійна, за винятком функцій регулювання і прогнозування, властиві Рахунковій палаті. Також, Рахункова палата здійснює консультативну та інформаційну функції. Основною функцією є контрольно-ревізійна; експертна та аналітична функції, які є основою для здійснення контрольно-ревізійної функції, визначаються допоміжними; інформаційна, координаційна, консультативна, організаційна та функція планування фактично забезпечують здійснення основних і допоміжних функцій і відносяться до обслуговуючих.

З метою попередження та своєчасного запобігання прийняттю неправомірного акту управління, розробки рекомендацій відносно вимог до їх ефективності, доводиться необхідність  наділення Рахункової палати функцією прогнозування  в сфері використання бюджетних коштів. Наголошується, що прогнозування має здійснюватися на основі комплексного аналізу об'єктивних і суб'єктивних причин, факторів, серед яких значне місце посідають людський фактор, прогалини і суперечності в діючому законодавстві. Обґрунтовується необхідність поєднання перспективного і нормативного прогнозування. Основними принципами прогнозування пропонується визначити принципи системності,  наукової обґрунтованості, варіантності, веріфіціруємості.

Доводиться наявність двох різних напрямків діяльності Рахункової палати, що вказує на співіснування двох видів функцій - аналітичної та експертної. Констатується, що аналітична функція здійснюється як за результатами експертної функції, так і за результатами інших напрямків діяльності Рахункової палати, зокрема, контрольно-ревізійної діяльності. На цій основі обґрунтовується необхідність поділу аналітично-експертної функції Рахункової палати на аналітичну та експертну.

Ефективність координації діяльності Рахункової палати з органами державної влади  залежить від наявності організаційного забезпечення. У зв’язку з цим пропонується створити  Координаційну Раду як самостійний орган з дорадчими фунціями,  до складу якого повинні увійти керівники органів державної влади, діяльність яких підлягає координації. Прийняття рішень, а в подальшому укладення адміністративних договорів повинні стати основними правовими формами діяльності Координаційної Ради.

Удосконалення консультативної функції Рахункової палати обумовлено необхідністю надання допомоги органам державної влади при прийнятті ними нормативно-правових актів або управлінських рішень з бюджетно-фінансових питань ще до стадії використання бюджетних коштів, що матиме превентивну спрямованість.

При встановленні співвідношення функцій Рахункової палати з повноваженнями доведено наявність  їх невідповідності. Дисертант звертає увагу на те, що головним чином це характерно для основної  функції Рахункової палати - контрольно-ревізійної, для здійснення якої відсутні більшість повноважень, які є обов'язковими для реалізації зазначеної функції.   Підкреслюється, що існуюча невідповідність повноважень функціям унеможливлює ефективну роботу Рахункової палати, вимагає  свого усунення на законодавчому рівні.

У підрозділі 1.4. “Акти Рахункової палати, їх класифікація” виходячи з аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства визначена правова природа актів Рахункової палати. З метою вдосконалення існуючих механізмів їх реалізації пропонується класифікація актів Рахункової палати за такими критеріями: змістом, суб'єктом прийняття, дією в часі, сферою дії, способу впливу або юридичними наслідками, адресатом, суб'єктом звернення, рівнем узагальнюючої інформації, правовою підставою надання, рівнем дії, напрямами діяльності департаментів, формами здійснення заходів, напрямами діяльності Рахункової палати, наслідками.

Основними актами Рахункової палати є постанови, висновки, звіти, листи-інформації. Зазначені акти є підсумком всієї діяльності Рахункової палати, в  яких знаходить свій юридичний прояв  реалізація завдань, функцій і повноважень Рахункової палати. Сьогодні відсутнє законодавче закріплення спеціального механізму забезпечення реалізації основних актів Рахункової палати. Передбачена законодавством форма їх реалізації, а саме доведення їх змісту до адресату: Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, прокуратури, виявляється неефективною, що породжує загрозливу тенденцію їх неврахування в діяльності зазначених органів. Обґрунтовуються пропозиції  щодо розробки та правового закріплення механізму забезпечення реалізації основних актів Рахункової палати.

Функціонуванню Рахункової палати як демократичного органу буде сприяти наявність процедури перегляду основних актів Рахункової палати. З цією метою доводиться необхідність розширення повноважень Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду її основних актів, пропонується в Законі України “Про Рахункову палату” встановити вичерпний перелік підстав звернень до Рахункової палати з клопотанням про перегляд рішення, а також визначити коло суб'єктів, наділених зазначеним правом.

Внутрішньо-організаційні акти Рахункової палати містять вимоги до звітів та висновків щодо наявності в них  узагальнюючої оцінки законності, доцільності, ефективності, своєчасності і повноти використання коштів державного бюджету. В той же час, в Законі України “Про Рахункову палату” та в зазначених актах Рахункової палати відсутні норми, які б визначали зміст цих оціночних понять.   В зв’язку з цим, доводиться необхідність доповнити Бюджетний кодекс України  нормами, в яких знайшли б своє визначення та закріплення поняття “недоцільність”,  “несвоєчасність” та “неповнота” використання бюджетних коштів, а також критерії їх оцінки.

Відмежування адміністративної і кримінальної відповідальності за скоєння правопорушень в сфері використання бюджетних коштів пропонується за ознаками їх об’єктивної сторони. Так, адміністративна відповідальність службових осіб має наступати за недоцільність, неефективність, несвоєчасність, неповноту використання бюджетних коштів, а кримінальна відповідальність – за перевищення повноважень при використанні бюджетних коштів. 

Розділ другий “Основні напрями удосконалення організації та діяльності  Рахункової палати” складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Удосконалення організаційно-правового забезпечення розвитку аналітичної та прогностичної функцій Рахункової палати як засіб підвищення ефективності її діяльності” визначено ефективність діяльності  Рахункової палати та її критерії, запропоновано шляхи удосконалення організаційно-правового забезпечення розвитку  аналітичної та прогностичної функцій Рахункової палати.   Основним критерієм  ефективності діяльності Рахункової палати визначається відповідність отриманого результату поставленим завданням і досягненню бажаного суспільно-корисного результату; останній  вбачається в забезпеченні законного та  ефективного використання коштів державного бюджету. Обґрунтовується, що Рахункова палата, основною функцією якої сьогодні є контрольно-ревізійна, в процесі своєї діяльності не вирішує проблеми існування незаконного та неефективного використання коштів державного бюджету.   Обґрунтовується недоцільність подальшого розвитку контрольно-ревізійної функції Рахункової палати через наділення її правозастосовчими  повноваженнями.

Пропонується змінити підхід до вирішення зазначеної проблеми. З цією метою обґрунтовується наукова гіпотеза щодо необхідності наділення Рахункової палати функцією прогнозування та підвищення ролі аналітичної функції, які повинні стати основними. На думку дисертанта їх реалізація надасть можливість попереджувати та своєчасно запобігати прийняттю неправомірних актів управління. Надання  Рахунковою палатою відповідним органам державної влади аналітично-прогностичних матеріалів про причини порушень, що виникають при використанні бюджетних коштів,  забезпечить якісно новий рівень їх інформування, поліпшить координацію дій зазначених органів щодо проведення законодавчої політики по усуненню негативних тенденцій в цій сфері.

Суттєвим підґрунтям  для реалізації аналітичного та прогностичного напрямку діяльності Рахункової палати  є здійснення контрольно-ревізійної та експертної функцій, оскільки виявлення прогалин та недоліків законодавчих актів в процесі контрольно-ревізійної та експертної діяльності, дозволять вже на початковому етапі вказати на можливі фінансові наслідки, що можуть виникнути при їх застосуванні на практиці.

Розширення повноважень в сфері нормотворчості,  формуванні правової бази, активізації інформування суспільства забезпечить повноцінне функціонування Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю. Доводиться, що реалізації зазначених повноважень сприятиме  закріплення за   Рахунковою палатою  обов’язку щодо проведення обов’язкової експертизи нормативно-правових актів з бюджетно-фінансових питань,  здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів, наділення її правом законодавчої ініціативи.

Визначення аналітичної і прогностичної функцій Рахункової палати основними, стане  радикальною реформою у співвідношенні та розмежуванні діяльності Рахункової палати і Державної контрольно-ревізійної служби, оскільки дозволить уникнути дублювання в їх функціонуванні.

Обґрунтовується необхідність підсилення аналітичної складової змісту основних актів Рахункової палати, які надсилаються Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України, що повинно знайти адекватне відображення в механізмі їх реалізації. Запропоновано механізм реалізації основних актів шляхом наступної процедури: узагальнення та рекомендації, що містяться в актах Рахункової палати є основою для підготовки відповідного законопроекту, який вноситься Рахунковою палатою до Верховної Ради України. Такий законопроект має бути обов'язковим  для першочергового розгляду на пленарному засіданні парламенту відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Пропонується внесення відповідних змін в статтю 93  Конституції  України.

У підрозділі 2.2. “Правове забезпечення внутрішньо-організаційних відносин Рахункової палати  та його розвиток”  аналізується стан правового забезпечення внутрішньо-організаційних відносин Рахункової палати та основні напрямки його розвитку, досліджується найбільш оптимальний шлях реорганізації внутрішньої структури Рахункової палати.

На основі аналізу характеру взаємовідносин між структурними підрозділами, констатується, що внутрішньо-організаційна структура Рахункової палати відноситься до змішаного типу  організаційних структур, який  характеризуються  лінійним та лінійно-штабним типом. Виходячи з аналізу загальнотеоретичних підходів щодо шляхів вдосконалення структури органів управління та органів державної влади, найбільш оптимальними напрямами удосконалення структури Рахункової палати визначаються створення гнучкої і чутливої до змін структури та відповідність організаційної структури функціям. Запропонований перерозподіл функцій Рахункової палати і визначення основними аналітичної і прогностичної функцій обумовлює необхідність реформування її структури, появу нових структурних одиниць. Так, з метою забезпечення аналітично-прогностичного напрямку діяльності Рахункової палати обґрунтовується необхідність створення аналітично-прогностичного департаменту Рахункової палати на базі управління внутрішніх стандартів, аналітики та розвитку та визнання його основним структурним підрозділом Рахункової палати. Доводиться необхідність включення  до складу  зазначеного департаменту: управління моніторингу, яке включатиме відділи наукового моніторингу,  моніторингу контрольно-ревізійної діяльності, міжнародного моніторингу;   управління прогнозування; управління законопроектних робіт, до якого доцільно включити  відділи законопроектних робіт з питань державного бюджету, з питань місцевих бюджетів, з інших фінансових питань.

Для реалізації експертної функції доцільно створити в структурі Рахункової палати департаменти: експертизи нормативно-правових актів та міжнародних договорів;  експертизи проектів нормативно-правових актів та проектів міжнародних договорів. З метою реалізації консультативної функції пропонується створення відділу консультацій. Організаційний напрямок діяльності Рахункової палати має бути забезпечений відділами: етики, внутрішнього контролю,  по вивченню проблем діяльності Рахункової палати. Інші структурні підрозділи Рахункової палати пропонується залишити без змін.

Підрозділ 2.3. “Система органів Рахункової палати та основні принципи її побудови”  присвячується дослідженню тенденцій розвитку системи органів Рахункової палати та визначенню основних шляхів удосконалення правового регулювання її функціонування. Розглянуто і проаналізовано історичну ретроспективу створення регіональних структур Рахункової палати в Україні. З метою пошуку найбільш оптимальних напрямків побудови та розвитку системи органів Рахункової палати в Україні  проаналізований досвід  функціонування регіональних структур аналогічних органів зарубіжних країн. Констатується існування трьох базових моделей: децентралізованої; централізованої; і змішаної - централізовано-децентралізованої.

В основу функціонування регіональних структур Рахункової палати в Україні пропонується покласти принцип централізації, який передбачає адміністративне підпорядкування регіональних структур центральному апарату Рахункової палати в питаннях розподілу та здійснення повноважень, прийняття рішень та фінансування, що на думку дисертанта, дозволить зробити діяльність Рахункової палати системною, всеохоплюючою та скоординованою. Це надасть можливість охопити єдиним контролем та експертизою використання бюджетних коштів всіх рівнів, що не лише зведе до мінімуму допущення помилок при аналізі, а  й дозволить за його результатами приймати виважені рішення, надасть більш широкого погляду на проблеми використання державних коштів, сприятиме оперативності діяльності Рахункової палати.

З метою  уникнення можливої залежності керівників регіональних структур від місцевої влади цілком виправданим, на думку дисертанта, є створення централізованих регіональних структур шляхом охоплення декількох областей.

Визначення основними функціями регіональних структур функції контролю за використанням коштів державного бюджету розпорядниками нижчого рівня і місцевих бюджетів та функції експертизи нормативних актів органів місцевого самоврядування  обумовлено необхідністю забезпечення  центрального апарату Рахункової палати повною інформацією для подальшого її узагальнення і аналізу.  Проведення централізованого комплексного контролю та експертизи одночасно регіональними підрозділами та профільним департаментом центрального апарату Рахункової палати по системі відповідного головного розпорядника коштами дозволить відслідковувати рух коштів від головного розпорядника до розпорядника нижчого рівня, що дасть можливість оцінити в цілому по країні стан використання коштів за окремим напрямом роботи.

Здійснена спроба розробити комплексний функціональний механізм взаємодії регіональних структур із структурними підрозділами  центрального апарату Рахункової палати, регіональними структурами Рахункової палати та органами влади на місцях.  Обґрунтовується необхідність залучення керівництва регіональних підрозділів до засідань Колегії Рахункової палати, на яких розглядаються результати проведених комплексних перевірок, плани діяльності, методологія перевірок з метою підвищення ефективності виконання завдань на рівні регіону.

У підрозділі 2.4. “Етичні вимоги до членів Рахункової палати та їх законодавче врегулювання” розкривається сутність етичних вимог до  членів Рахункової палати, пропонується їх нормативне закріплення.  На якість виконання членами Рахункової палати службових обов'язків позитивно впливають: 1) встановлені Законом України “Про Рахункову палату” гарантії уникнення зовнішнього впливу, йдеться про ускладнені організаційні процедури, які визначають особливий порядок призначення членів Рахункової палати, усунення їх з посади, притягнення до відповідальності, підвищене матеріальне забезпечення і соціальний захист; 2) недопущення прояву суб’єктивізму членів Рахункової палати у ставленні до виконання службових обов’язків, який залежить від їх морально-етичних якостей.

Обов’язок додержання етичних норм членами Рахункової палати не випливає з положень Закону України "Про державну службу" та "Правил поведінки державного службовця", оскільки члени Рахункової палати мають правовий статус, що встановлений Конституцією та спеціальними законами України. В зв’язку з цим, обґрунтовується потреба розробки етичних норм поведінки для членів Рахункової палати,  професійна діяльність яких характеризується своєю специфікою. Пропонується наступний перелік етичних вимог для членів Рахункової палати: надійність; довіра; чесність; незалежність; об'єктивність; неупередженість; професійна конфіденційність; компетентність; повага до колег; повага до осіб, у спілкуванні з якими  реалізується їх професійна діяльність. Детально досліджується питання уникнення конфлікту інтересів. Обґрунтовується необхідність приведення до присяги членів Рахункової палати як   додаткової гарантії належної етичної поведінки та юридичної відповідальності.

Пропонується встановити наступні заходи дисциплінарної відповідальності за порушення етичних вимог: усне зауваження;  письмове зауваження; часткове або повне депреміювання на визначений термін; повідомлення через засоби масової інформації фактів про порушення членом Рахункової палати норм етики та заходи, яких вживала до нього Рахункова палата;  дострокове звільнення з посади. Остання санкція може бути застосована в разі повторного порушення етичних норм, ігнорування встановлених до нього заходів впливу, або у випадках, коли це порушення завдало шкоди Рахунковій палаті. Обґрунтовується необхідність  наділення Колегії   Рахункової палати  юрисдикційними повноваженнями щодо розгляду справ про притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати та прийняття по ним рішень.

Підкреслюється, що  закріплення в законодавстві переліку визначених етичних вимог до членів Рахункової палати та встановлення дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватись у разі їх порушення, позитивно вплине на  ставлення членів Рахункової палати до виконання службових обов’язків, а й відповідно сприятиме підвищенню ефективності функціонування Рахункової палати в цілому.