Білик П.П. Організаційно-правове забезпечення управління соціально-економічним розвитком регіону

summary

У вступі автором обґрунтовується актуальність обраної теми, розкривається її сутність і стан наукової розробки, визначаються мета і завдання дослідження, методологічна основа роботи, викладаються основні проблеми, які розглядаються в основній частині дисертаційної роботи, доводяться наукова новизна, теоретичне та практичне значення досягнутих результатів, їх апробація, наукове та практичне значення дисертаційного дослідження.

Перший розділ "Теоретичні та організаційно-правові проблеми визначення категорії "регіон", який складається з трьох підрозділів, присвячений розкриттю поняття та змісту категорії "регіон", визначенню його соціально-економічної та правової природи, дослідженню організаційно-правових проблем управління регіоном, а також дослідженню підходів до категорії "регіон" як до об'єкта управління.

У підрозділі 1.1. "Поняття, соціально-економічна та правова сутність регіону" подається порівняльний аналіз поглядів вчених щодо визначення категорії "регіон", з'ясовуються засади, які дають змогу говорити про регіон як про соціально-економічне явище, а також про правовий характер цього

територіального утворення. В результаті вивчення поглядів на проблему визначення регіону та осмислення його природи зроблений висновок про те, що регіоном слід вважати комплексну соціально-економічну категорію, сформовану в межах своєї природно-географічної території з притаманною їй специфікою структури виробництва і господарства, міжрегіональними та зовнішніми зв'язками щодо економіки, політики, культури, а також з власними політико-адміністративними органами управління — місцевими органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Останнім щаблем в частині роботи, присвяченій дослідженню категорії "регіон", є висновок про те, що без визначення сутності правової категорії та її природи тлумачення регіону носитиме лише доктринальний, побутовий, практично не прикладний характер. Тому, щоб зрозуміти сутність категорії, яка досліджується, її слід розглядати у зв'язках із суміжними категоріями. З наданого в роботі визначення регіону випливають його основні соціально-економічні характеристики: комплексність та спеціалізація. Комплексність господарства регіону вказує на збалансованість, пропорційний і погоджений розвиток його виробничих сил. Пропорційність, погодженість, збалансованість розвитку вказують на те, що це такий розвиток, коли досягнуто взаємного зв'язку між усіма елементами господарства регіону, коли ефективно виконується основна господарська функція регіону — його спеціалізація, не виникає тенденції значних внутрішньо регіональних диспропорцій та зберігається здатність регіону відтворювати в своїх межах на основі власних ресурсів економічні ресурси. Показниками спеціалізації регіону є рівень його спеціалізації за галузями господарства та ефективність спеціалізації, тобто відношення об'єму виробництва на одиницю витрат в регіоні до такого ж показника на загальнодержавному рівні.

Регіон постає як соціально-економічне утворення, яке на певній території поєднує об'єкти матеріального виробництва, невиробничі сфери та людські ресурси. Виходячи з того, що регіон є цілісною сукупністю різновидів продуктивних сил та виробничих стосунків, які розвиваються в певних пропорціях і у взаємозалежності в межах певної території та покликані задовольняти матеріальні та духовні потреби населення, при характеристиці соціально-економічної сутності регіону використовуються такі поняття, як місцеве господарство, інфраструктура, соціально-економічний потенціал.

Правова характеристика регіону випливає з визначення статтею 132 Конституції України регіону як центрального суб'єкту територіального устрою країни. Природнокліматична, ресурсові, економічна, демографічна неоднорідність регіонів народжує існування об'єктивних розбіжностей в умовах життєдіяльності населення, яке проживає в цих регіонах. Це викликає необхідність диференційованого підходу до організації управління соціально-

економічним розвитком кожного регіону країни. Соціально-економічне відокремлення регіону від держави супроводжується виникненням специфічної форми економічних інтересів—місцевих інтересів, тобто інтересів населення , яке проживає в межах території певного регіону. Існування місцевого інтересу є передумовою для виділення регіонального управління у специфічну підсистему управління народним господарством країни. Тому правову сутність регіону слід розглядати через характеристику теорії інтересу та можливості її застосування до питань територіального управління, а також через характеристику того суб'єкта, який є носієм такого територіального інтересу, тобто місцевого колективу. Територіальний інтерес характеризується як залежність між необхідністю задоволення потреб місцевого колективу (територіальної громади) та можливістю їх задоволення через її (громади) усвідомлену безпосередню або ж опосередковану діяльність з огляду на необхідність забезпечення умов для існування і власного розвитку.

Що стосується характеристики суб'єкта — носія територіального інтересу, то таким названо територіальну громаду, яку слід розглядати з точки зору чотирьох взаємопов'язаних між собою ознак, населення, територія, соціальна взаємодія в різних формах (економічна, правова, міжособова), а також психологічне усвідомлення єдності, відчуття спільності. У такому випадку право територіального колективу на власноручне регулювання питань власного розвитку буде виступати не як результат розподілу державної влади, її децентралізації, а як похідна від колективних інтересів мешканців певної території, які випливають з факту спільного проживання в певній місцевості, яка має історичні, економічні та адміністративні особливості.

Розуміння територіальної громади є одним з визначальних при характеристиці правової сутності регіону, адже це питання розкриває, хто є головною дійовою особою під час вибору напрямків розвитку, і що взагалі є критерієм розвитку для даного територіального утворення. Легалізація територіальної громади в Україні створила нормативно-правову модель самоорганізації мешканців в межах регіону з відповідними управлінськими структурами — органами місцевого самоврядування, які здатні виражати, реалізовувати та захищати місцеві інтереси. Саме в межах регіону можливе налагодження оптимального співвідношення державного управління з місцевим самоврядуванням, формування управлінської діяльності самоврядних суб'єктів за дорученням держави шляхом делегування певної частини державних повноважень або перетворення суверенних прав держави на самоврядні повноваження територіальних громад. На рівні регіону пропонується створення укрупненої територіальної громади, що дасть змогу інтегрувати фінансово-економічні ресурси, соціальний, природний, управлінський потенціал, а також

створити належні умови для становлення та розвитку ефективного місцевого самоврядування і справді дієздатної територіальної громади. Окремим пунктом характеристики правової сутності регіону є його характеристика як особливого об'єкта управління.

У підрозділі 1.2. "Регіон як об'єкт державного управління" дослідженню підлягає сутність регіону з точки зору управління. В Україні беззаперечною є теза про необхідність переходу держави до врегульованих належним чином ринкових стосунків. А форми та методи, принципи та заходи державного втручання в такі стосунки повною мірою не визначені. Тому особливого значення набуває проблема встановлення кола об'єктів державного управління, оскільки саме об'єкт визначає адекватну йому форму владного регулювання. Серед об'єктів управління особливе місце посідає така категорія, як регіон. Але самі об'єкти управління, як і процес управління, є явищами динамічними, і їхня динаміка виявляється в тих процесах, які відбуваються всередині кожного об'єкта управління. Управління поширює свій владний вплив на суспільні явища, процеси, які відбуваються всередині цих більш загальних явищ, а також на процеси та стосунки, які виникають під час взаємодії об'єктів управління. Висновком є те, що управління поширює владний вплив на регіон; на регіональні підсистеми — виробництво, обслуговування, розселення; на процеси виробництва, накопичення, перерозподілу, споживання та обміну, які виникають всередині зазначених підсистем Перераховані підсистеми і процеси виступають і як самостійні об'єкти державного управління, і як складові регіону.

Сучасну систему управління регіоном можна проаналізувати з точки зору різноманітних чинників. Поліструктурність управління полягає в існуванні галузевої структури управління народним господарством (міністерства, інші органи державної виконавчої влади) та територіальної (місцеві державні адміністрації, управління, відділи, територіальні підрозділи центральних органів державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування). З можливих систем управління в Україні переважає галузеве управління. Це стоїть на перешкоді проведенню глибинних реформ економіки і суспільства, адже в умовах розвитку та поширення різних форм власності галузева система управління, яка розрахована здебільшого на впорядкування стосунків в державному секторі (а його роль, розмір та значення зменшуються), стає неефективною. Обіг виробництва та надання послуг в умовах ринкової економіки формується переважно не за галузевою належністю, а здебільшого за кон'юнктурою ринку та дещо державним замовленням. Це вимагає переходу до функціонально-територіального управління, за якого до відання спеціально створеного органу управління передається одна або кілька функцій управління. До того ж, цей орган виконує покладені на нього функції лише в межах конкретно окресленої території.

Що стосується органів державної виконавчої влади в умовах пріоритету функціонально-територіального управління, то у їхній компетенції має залишитися комплекс питань, реалізація яких спрямовується на задоволення загальнодержавних інтересів.

У підрозділі 1.3. "Організаційно-правові проблеми управління регіоном" йдеться про проблематику впорядкування відносин між державою в особі її органів виконавчої влади і регіонами. Це вимагає розробки та впровадження нової концепції територіального розвитку, а на її основі — політики держави стосовно її територіальних утворень, тобто регіональної політики. Висновком є те, що існує кілька організаційних форм діяльності, які можна назвати регіональною політикою. Державна регіональна політика — опрацьована в законодавчому аспекті практична діяльність держави в усіх її регіонах щодо перенесення пріоритетів розвитку на територіальний рівень і щодо оптимізації стосунків між "центром" та регіонами. Державна соціально-економічна регіональна політика — сукупність організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на стимулювання ефективного розвитку продуктивних сил регіонів, раціональне використання їх ресурсного потенціалу з метою підвищення життєвого рівня населення та охорони навколишнього середовища, вдосконалення територіальної організації суспільства. Регіональна соціально-економічна політика—це здійснювана на основі загальнодержавного і локального законодавства діяльність самих регіонів для досягнення завдань регіонального розвитку. Органічно пов'язати між собою загальнодержавну модель міжрегіонального розвитку та регіональні моделі відтворювальних процесів, притаманних тій чи іншій місцевості — в цьому полягає основна складність розробки і практичної реалізації регіональної політики.

Серед проблем, які повинні бути вирішені на законодавчому рівні наступні: законодавче розмежування загальнодержавних і регіональних інтересів, на цьому ґрунті — законодавче розмежування функцій та повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування, запровадження нової системи управління регіоном, яка спиралася б на функціонально-територіальні засади, підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань регіонального значення тощо.

Аналіз положень Концепції державної регіональної політики дає змогу стверджувати про декларативний характер цього нормативного акта, оскільки не вирішеною залишається ціла низка проблем. Концепцією названі лише напрямки регіональної політики та окреслені її проблеми, а конкретні заходи та їх виконавці так і не визначені. Розділ містить конкретні пропозиції щодо реалізації політики держави стосовно її територіальних утворень.

Розділ 2 "Організаційно-правові засади побудови дійового механізму управління соціально-економічним розвитком регіону" складається з чотирьох підрозділів і присвячується дослідженню проблеми вдосконалення механізму правового забезпечення управління соціально-економічним розвитком регіонів, шляхів оптимізації системи органів управління регіональним розвитком, модернізації ієрархії правових засобів, що регулюють суспільні стосунки, які виникають під час управління розвитком соціально-економічної сфери регіонів.

У підрозділі 2.1. "Механізм організаційно-правового забезпечення управління соціально-економічним розвитком регіону" проводиться дослідження шляхів вирішення проблем, що виникають у сфері організації управління соціально-економічним розвитком регіонів України, і які значною мірою пов'язані з дослідженням механізму правового забезпечення розвитку даної сфери, а також із пошуком шляхів його вдосконалення та оптимізації. Дисертант, спираючись на структурно-функціональний підхід до визначення сутності явища, будує бачення механізму правового забезпечення розвитку соціально-економічної сфери регіону. Мета є найважливішою характеристикою управління — його призначенням. Для певних досягнень і здійснюється управління. Не можна вважати управлінням безцільні перетворення, оскільки вони є беззмістовними. Система органів управління створюється саме як інструмент реалізації мети та завдань щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільної життєдіяльності; з огляду на конкретну мету, розробляються, приймаються та реалізуються конкретні правові норми. Функції певного органу системи управління є похідними від завдань та мети. Кожний орган, який входить до системи управління, здійснює належну йому компетенцію, виконує власні функції і тим самим реалізує частину загальних завдань управління.

Механізм правового забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів подається у вигляді системи взаємопов'язаних елементів: мети, якої бажано досягти в процесі розвитку, правових норм, які регламентують усі положення щодо розвитку регіону від нормативного забезпечення мети до тих стосунків, які виникають між органами управління регіональним розвитком, системи тих органів, які своїм призначенням є органами управління регіональним розвитком, системи стосунків між органами управління регіональним розвитком. За таких умов кожен з елементів розглядається з позицій системно-функціонального аналізу, тобто як складова механізму правового забезпечення соціально-економічного розвитку регіону з притаманними їй функціями, а також як самостійна система певних елементів, кожен з яких виконує, в свою чергу, певні функції.

Підрозділ 2.2. "Система органів управління соціально-економічним розвитком регіону та їхня компетенція" присвячений характеристиці органів, які тим чи іншим чином впливають на впорядкованість суспільних стосунків у соціально-економічній сфері життєдіяльності такого специфічного об'єкта управління, як регіон.

Кабінет Міністрів України характеризується як стратегічний керівник регіональним розвитком. Значна увага приділяється практичному значенню з точки зору правового забезпечення управління соціально-економічним розвитком регіонів такої функції Кабінету Міністрів України, як планування. Крім того, важливою функцією з точки зору теми дослідження є контроль збоку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійний нагляд за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих відхилень від бажаного стану і який може супроводжуватися, у разі необхідності, вимогами звітування цих органів перед урядом.

У цьому підрозділі досліджується суперечливий досвід функціонування органів консультативно-дорадчого характеру при Президентові України, зокрема Ради регіонів і Національної ради з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування. Створення Національної Ради показує прагнення центральної влади до вдосконалення засад місцевого управління шляхом впорядкування інтересів різних носіїв, а саме шляхом узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів, які переслідують мету реалізації державних інтересів в регіонах, і органів місцевого самоврядування, які є провідниками волі та інтересів територіальних громад.

Значення функціонування міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади з огляду на управління соціально-економічним розвитком регіонів зумовлюється тією роллю, яку відіграє держава у регулюванні економічних процесів регіону. А ця роль визначається існуванням державної регіональної власності, тобто державного сектора регіональної економіки, який є основою для реалізації функцій держави.

У підрозділі розглядається також управління штучно створеними адміністративно-територіальними одиницями і природно сталими утвореннями, які визнані як самостійні об'єкти управління. В управлінні адміністративно-територіальними одиницями повинні домінувати інтереси держави, а природно сталі утворення, визнані державою економічно самостійними, можуть мати значні самостійні права та власноруч здійснювати функції щодо реалізації власних місцевих інтересів (питань місцевого значення).

Конституція України 1996 року закріпила на місцевому рівні не єдину, а дворівневу систему влади: місцеві державні адміністрації, як органи державної влади, та місцеві ради, як органи місцевого самоврядування, публічної влади територіальних громад. У практиці здійснення функцій місцевими державними

адміністраціями і органами місцевого самоврядування виникають дублювання і втручання цих органів в роботу один одного. Це вимагає створення законодавчих засад розбудови справжнього місцевого самоврядування, приведення усіх законодавчих актів, які стосуються функціонування названих органів у відповідність один одному, пошуку шляхів подолання компетенційних конфліктів, одним з яких є застосування адміністративної угоди.

Підрозділ 2.3. "Класифікація засобів правового забезпечення управління соціально-економічним розвитком регіону".

У підрозділі вивчаються положення Хартії регіонального самоврядування та принцип субсидіарності, який став методологічною основою її прийняття. Цей принцип вперше був визначений в міжнародному тексті в параграфі 3 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування та включений як основний принцип до Маастрихтського Договору про створення Європейського Союзу.

Становлення і подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні вимагає створення дієвої системи прав територіальних громад, розширення політичних, соціально-економічних та інших прав населення регіону. Саме рівень територіальної громади названо тим рівнем, на якому формується та функціонує локальна система захисту прав людини і громадянина.

У підрозділі йдеться про те, що в Україні створене певне правове поле для надання територіальним громадам права реально розв'язувати в межах, встановлених законодавством, питання місцевого значення, реалізовувати місцеві інтереси. Зокрема, органи місцевого самоврядування можуть прийняти Статут (Хартію) міста, села, селища. Такому засобу локально-правового регулювання, як Статут (Хартія), Концепцією адміністративної реформи в Україні віддано перевагу в процесі реформування системи державного управління. Оскільки, незважаючи на їхню відносну досконалість. Закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації" не можуть врахувати особливості кожного регіону, кожного міста, села, селища, відповідного територіального колективу, в роботі зроблена пропозиція спроектувати в практиці положення загальних законів до певних конкретних територій і територіальних громад, що є умовою розробки реальних програм місцевого розвитку за місцем і часом. Більш детальне дослідження положень вказаних законів дає змогу побачити досить широку сферу застосування саме статутного регулювання стосунків у галузі місцевого самоврядування. Статут (Хартія) має бути базовим нормативно-правовим документом місцевого самоврядування, який містив би систему принципів, норм та правил, які встановлювали би порядок і процедури підготовки, здійснення всіх рішень стосовно функціонування міста, села, селища та його соціально-економічного розвитку, регулювали б відносини між суб'єктами місцевого управління і місцевого самоврядування.

Об'єкти управління (а регіон — один із таких) все більше набувають ознак саморегулювання. Мета та завдання, які покладаються на управління, змінюються і викликають зміни в статусі виконавчих органів та в методах їхньої діяльності. Досліджується правова природа адміністративних угод, що на відміну від цивільно-правових угод виникають за волею держави, яка реалізується відповідними органами державної виконавчої влади, і це дає змогу виконавчим органам безпосередньо впливати на зміст та цільову спрямованість таких угод, а також використовувати ці угоди як засіб проведення в життя політики та інтересів держави. Водночас адміністративні угоди виконують важливу допоміжну роль у процесі забезпечення ефективності реалізації державної виконавчої влади через те, що вони виступають як механізм узгодження інтересів усіх сторін, які беруть участь в угоді, що значною мірою сприяє добровільному виконанню їхніх умов. Зазначається, що договірне регулювання є позитивним і практична реалізація його здобутків в регіонах, в яких воно вже було застосоване, дозволить впорядкувати певне коло суспільних стосунків, досі ще не врегульованих за допомогою законів. Одним із актів локального правового регулювання називається цільова комплексна програма. Для регіонально-цілісного уявлення про вузлові проблеми регіонального розвитку, які перебувають у складному переплетінні природних, економічних, соціальних суперечностей, необхідним є комплексний підхід до їх визначення, а також до організації управління таким розвитком. Одним з інструментів розв'язання соціально-економічних регіональних проблем є цільова комплексна програма, яку можна визначити як заплановану до здійснення у визначений період та узгоджену за термінами, ресурсами та виконавцями систему соціальних, економічних, виробничих, науково-дослідних і організаційно-господарських заходів, виконання яких повинне забезпечити розв'язання певної проблеми.

Щоб уникнути суттєвих недоліків, які виникають у програмно-цільовому управлінні, в програмах запропоновано зазначати конкретних виконавців певних заходів, конкретні терміни отримання результатів за якістю та кількістю, систематизувати та класифікувати програми за їх змістом, термінами реалізації і масштабами виконання. Всі розроблені та впроваджувані в практику програми повинні бути узгоджені між собою за змістом, термінами виконання та рівнями управління, що дозволить уникнути дублювання заходів, несистемності підходу до розробки самих програм і до визначення конкретних заходів і виконавців програм. Оптимальними стосовно регіонального соціально-економічного розвитку є розробка і реалізація цілої низки цільових комплексних програм, які так чи інакше стосуються регіонального розвитку. За такою системою можливим стало би перенесення основних заходів з програм державного рівня до програм регіонального рівня з наступним їх розгортанням до належного ступеня

деталізації. Тільки за таких умов вважається за можливе отримання дійсно ефективних результатів реалізації цільових комплексних програм.

Підрозділ 2.4. "Співвідношення централізованого і локального правового регулювання розвитку соціально-економічної сфери регіону"

присвячений визначенню об'єму, в якому суспільні відносини, які виникають при управлінні соціально-економічним розвитком регіону, можуть бути врегульовані на локальному рівні; обґрунтуванню необхідності удосконалення засад локального правового регулювання, уточнення кола суб'єктів локального нормотворення.

Фактором, який лежить в основі розуміння засад співвідношення централізованого і локального правового регулювання, є така управлінська категорія, як інтерес. У межах регіону формується місцевий колектив (територіальна громада) з притаманними йому власними інтересами. Локальне правове регулювання визначається як юридичний вплив на поведінку осіб, які являють собою певний колектив за допомогою норм, вироблених цим колективом із врахуванням інтересів цього колективу. Зроблено висновок про те, що територіальну громаду та її представницькі органи можна вважати суб'єктом локального нормотворення.

Держава через централізоване правове регулювання прагне задовольнити насамперед загальнодержавні інтереси, які часто співпадають з інтересами територіальної громади. А коли інтереси територіальної громади відрізняються від загальнодержавних і реалізація їх лише через централізоване правове регулювання є неможливою, то слід вишукувати моделі співіснування цих інтересів, а також модель співвідношення централізованого і локального правового регулювання.

При вирішенні питання про те, який вид правового регулювання буде ефективнішим за тих чи інших умов, до уваги слід брати критерій значущості тих питань, які потребують врегулювання. В дисертації зроблено висновок, що такі питання загальнодержавного значення, як питання охорони держави від зовнішніх впливів, оборона країни, забезпечення стабільності суспільного і конституційного устрою, безпеки держави і безпеки її громадян, питання форм власності, оренди, земельних стосунків, господарських стосунків загальнодержавного значення мають бути врегульовані за допомогою нормативно-правових актів виключно в централізованому порядку. У всіх інших випадках на центральні органи покладається функція окреслення простору, визначення меж для діяльності суб'єктів шляхом встановлення прогресивної (бажаної) поведінки, а також забороненої (небажаної) поведінки. Що стосується простору між цими двома полюсами, то він є предметом децентралізованого, локального правового регулювання.