Курило В.І. Організаційно-правові засади надання охоронних послуг

summary

 У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається його мета та завдання, характеризуються об’єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюються наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист,  теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 “ Послуги з охорони державної, колективної та приватної власності та охорони громадян як об’єкт державного регулювання” складається з трьох підрозділів, в яких здійснено всебічний аналіз послуг з охорони об’єктів різних форм власності та охорони громадян як об’єкта державного регулювання.

Підрозділ 1.1. “Поняття послуг з охорони власності та громадян” присвячено загальній характеристиці підприємництва як об’єкта державного регулювання, соціально-економічного явища та правового інституту. Відзначається, що важливим принципом державного регулювання підприємництва є певні адміністративно-правові обмеження у  здійсненні підприємницької діяльності. Так, підприємництво не може застосовуватися у видах діяльності, в яких  ставляться підвищені вимоги  до безпеки робіт та необхідність централізації функцій управління. Ряд   видів  підприємницької   діяльності,   відповідно   до чинного законодавства, підлягають обмеженню і можуть здійснюватися лише певними підприємствами. До таких видів належить діяльність, пов’язана з охороною окремих особливо важливих об’єктів права державної власності.

Поряд з цим, надання послуг з охорони власності і громадян, як і надання будь-яких інших послуг,  належить до інституту зобов’язального права. Чинним цивільним законодавством договір на охорону (об’єктів, громадян, охоронне супроводження, інкасація) не виділяється в окремий вид договірних відносин. Водночас договір на охорону є самостійним договором  за предметом, яким є організаційні заходи щодо забезпечення  схоронності майна власника, здійснення перепускного режиму на об’єкті охорони та організаційно-правові заходи щодо забезпечення особистої безпеки фізичної особи. Правовідносини, що виникають на підставі договору про охорону (об’єктів, фізичної особи, майна, що перевозиться,   інкасації),    мають    усі    ознаки,    властиві    цивільно-правовим зобов’язанням.

 Наведена характеристика та класифікація суб’єктів  з надання послуг по охороні власності та громадян, зокрема за обсягом надання таких послуг.

  Як підсумок,  послуги з охорони власності та громадян визначаються як вид господарсько-підприємницької діяльності, яка за своїм складом і змістом ґрунтується на

цивільно-правових зобов’язальних правовідносинах і здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативно-правових актів або державних ліцензій на право надання послуг з охорони власності, крім окремих особливо важливих об’єктів права державної власності,  та охорони громадян.

   У підрозділі 1.2.   “Нормативно-правове   регулювання     послуг   з   охорони власності та громадян” автор класифікує охоронні послуги за ознакою належності до інституту підприємництва,  аналізує законодавчі та інші нормативно-правові акти, що регулюють надання послуг з охорони власності та громадян, розмежовує режим державного регулювання охоронних послуг як виду підприємницької діяльності та як оплатних послуг, що надаються державними організаціями. На підставі цього аналізу  зроблено висновок, що  надання послуг з охорони особливо важливих об’єктів права державної власності має характер обов’язкового державного замовлення на послуги такого роду.

   Аналіз нормативно-правової бази надання охоронних послуг також виявив певну невідповідність правових приписів вказівки МВС України від  17.03.2000 р. № 67 “Про впорядкування надання охоронних послуг органами і підрозділами органів внутрішніх справ, підрозділами внутрішніх військ МВС України” нормам Закону України “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України” від 26.03.92 р. Невідповідність полягає в тому, що серед основних завдань внутрішніх військ, які встановлені зазначеним законом, не передбачено надання охоронних послуг на договірних засадах.   Лише  наближено про охоронні  послуги  згадується в абзаці 1 ч. 1 ст. 1 Закону: “охорона та оборона важливих державних об’єктів”, та абзаці 2: “супроводження спеціальних вантажів”. Автор звертає увагу, що ч. 2 ст. 1 цього Закону забороняє використання внутрішніх військ для виконання завдань, не передбачених законом, яка на законодавчому рівні фактично забороняє  здійснення діяльності, не передбаченої законом, відповідно  –  і  надання платних послуг з охорони власності і громадян, оскільки така діяльність не належить до компетенції внутрішніх військ МВС України.

     На підставі аналізу нормативно-правової бази надання охоронних послуг обґрунтовується необхідність узагальнення та систематизації всіх правових норм, які регулюють недержавну охоронну діяльність як вид підприємницької діяльності, та викладення їх в одному законодавчому акті - Законі України ““Про  приватну  детективну та охоронну діяльність”, який має стати спеціальним законодавчим актом, що вичерпно регулює всі правовідносини у сфері недержавної охоронної діяльності.

У підрозділі 1.3. “Правове  становище  надавачів  охоронних   послуг  щодо зберігання, носіння та застосування спеціальних засобів і зброї” класифікуються суб’єкти з надання охоронних послуг за ознакою наявності права на придбання, носіння та застосування вогнепальної зброї і спеціальних засобів. Виділено три групи суб’єктів :

1) суб’єкти, охоронний персонал яких згідно з чинним законодавством України має право на носіння, зберігання і використання вогнепальної зброї та спеціальних засобів при виконанні договірних робіт з надання охоронних послуг; до них відносимо всі спеціальні державні організації, що  надають охоронні послуги і діють на підставі законів України та відповідних положень. Серед них:

а) ДСО при МВС України;

б) інші органи та підрозділи МВС України;

в) підрозділи внутрішніх військ МВС України;

г) служба інкасації та перевезень цінностей НБУ;

         2) суб’єкти, які не мають права мати вогнепальну зброю, проте їх право на володіння будь-якими спецзасобами, використання яких передбачене чинним законодавством, не обмежене: до них відносимо державні підприємства як суб’єкти права  власності, що надають охоронні послуги на підставі ліцензій МВС України на право надання послуг з охорони власності та громадян;

 3) суб’єкти, охоронний персонал яких не має такого права, до яких відносимо підприємства з недержавною формою власності, що здійснюють охоронну діяльність на підставі ліцензій  МВС України на право надання послуг з охорони власності та охорони громадян.

На підставі аналізу чинного законодавства та практики діяльності недержавних охоронних підприємств автор робить висновок про те, що, рівень оснащення, в тому числі наявність зброї та спеціальних засобів у працівників охоронних підприємств, є одним із важливих чинників конкурентоспроможності цих підприємств на ринку охоронних послуг і, таким чином, становище суб’єктів із надання охоронних послуг на ринку охоронних послуг в Україні є не рівноправним.

  Обґрунтовується думка, що в Україні сформувалися соціально-політичні умови, за яких можливо і необхідно законодавчо врегулювати право громадян на придбання, носіння та використання короткоствольної нарізної зброї. Реалізація такого права повинна забезпечувати безпеку громадян від потенційної шкоди, яку можуть завдати власники зброї.

          Розділ 2 “Мета діяльності, завдання та повноваження органів внутрішніх справ по контролю за суб’єктами підприємництва з надання охоронних послуг” розкриває місце органів внутрішніх справ взагалі та Державної служби охорони при МВС України зокрема в  системі державного контролю за суб’єктами підприємницької діяльності з надання охоронних послуг, деякі особливості регулювання надання таких послуг стосовно сфери охорони праці та роботи з кадрами.

         В підрозділі 2.1. “Державне   ліцензування       як      правова       підстава  підприємницької діяльності з надання охоронних послуг” аналізується інститут ліцензування господарсько-підприємницької діяльності, в тому числі надання послуг з охорони державної, крім окремих особливо важливих об’єктів права державної власності, та іншої власності, а також охорони громадян. Автор акцентує увагу на тому положенні, що наділення МВС України  повноваженнями органу ліцензування в сфері надання охоронних послуг з  початку здійснення цього виду підприємницької діяльності викликало широку дискусію в юридичних, а точніше – у правоохоронних колах та серед підприємців, які надають такі послуги. Аналіз охоронних послуг показав, що на ринку таких послуг підрозділи Державної служби охорони при МВС України виступають як суб'єкти з надання охоронних послуг. Тому, очевидно, що ДСО є конкурентом недержавних охоронних підприємств,  які здійснюють надання охоронних послуг на підставі ліцензії, що видається їм цим органом, тобто органом, підрозділи якого є їх конкурентом на такому ринку. Поєднання однією особою, мається на увазі ДСО при МВС України, функцій органу ліцензування, контролюючого органу та конкурента на ринку  однорідних послуг потенційно ставить під сумнів неупередженість такого державного органу при розгляді заяв суб'єктів підприємницької діяльності про видачу ліцензій на право надання послуг з охорони власності та громадян та в процесі контрольно-наглядової діяльності за дотриманням умов і правил підприємницької діяльності з надання охоронних послуг.

         Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють надання охоронних послуг, виявив доцільність заміни терміну “охорона громадян” на термін “забезпечення фізичної безпеки  осіб”, оскільки такий підхід більш точно відображає коло дій, які входять в склад охоронних послуг,  оскільки охорона людей охоплюється поняттям “особи”, яке за своїм юридичним змістом є узагальнюючим, тобто включає громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства.

         Визначається, що контроль з боку органів МВС України є одним з аспектів державного управління сферою надання охоронних послуг, а державний охоронний нагляд визначається як різновид адміністративного провадження, який за сферою поширення дії процесуальних норм  відноситься до адміністративних проваджень.

При розгляді принципів адміністративного процесу відзначається, що: 1) демократизація суспільного життя в Україні, приведення системи законодавства в цілому та адміністративного права зокрема у відповідність з міжнародними принципами права, ставить інтереси особи на пріоритетне місце порівняно з інтересами держави, що закріплено нормами Конституції України. У зв’язку з дією такої конституційної норми,  принципи адміністративного процесу повинні відображати пріоритетність інтересів особи, а тому один із них доцільно  сформулювати у такій редакції: “охорона прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина та інтересів держави”.

У підрозділі 2.2. “Повноваження   органів   внутрішніх  справ  України   по контролю    за    діяльністю    суб’єктів    підприємництва, зайнятих  в  охоронному бізнесі“  розглядаються повноваження органів внутрішніх справ у питанні  контролю за дотриманням умов та правил здійснення підприємницької діяльності з надання охоронних послуг суб’єктами підприємництва, що надають такі послуги на підставі ліцензії МВС України, та за об’єктами дозвільної системи, процедури здійснення такого контролю.

Проведений автором аналіз чинного законодавства з питань діяльності дозвільної системи виявив доцільність вилучення слів “вітчизняного виробництва” в контексті   “пристрої вітчизняного виробництва для  відстрілу патронів, споряджених  гумовими  чи аналогічними за  своїми властивостями метальними снарядами  несмертельної дії” з ряду нормативно-правових актів. У разі прийняття запропонованої поправки до  нормативно-правових актів буде ліквідована прогалина у колі предметів, на які поширюється дія дозвільної системи,  і будь-які пристрої  для  відстрілу патронів, споряджених  гумовими  чи аналогічними за  своїми властивостями метальними снарядами  несмертельної дії,  та зазначені патрони, незалежно від країни-виробника, будуть охоплюватися дозвільною системою, що відповідатиме фактичному стану справ у цій сфері.

Підрозділ 2.3. “Особливості   управління  підприємницькою діяльністю з надання послуг з охорони власності та охорони громадян” присвячений особливостям управління підприємницькою діяльністю з надання охоронних послуг у сфері охорони праці і роботи з кадрами в недержавних охоронних підприємствах. Акцентується увага, що  підприємницька діяльність по наданню послуг з охорони власності та фізичних осіб займає в цьому відношенні, поряд з деякими іншими галузями виробничої сфери та сфери послуг, особливе становище. Воно зумовлене наявністю підвищеного ризику для життя та здоров’я працівників, які виконують охоронні функції на об’єктах, що охороняються,  та при охороні фізичних осіб. Відповідно, всі питання, пов’язані з охороною праці та технікою безпеки при виконанні працівниками охоронних підприємств охоронних функцій, необхідно розглядати насамперед через призму підвищеної загрози для життя та здоров’я конкретного працівника при виконанні ним трудових обов’язків по охороні як об’єктів, так і фізичних осіб.

        Аналіз чинного законодавства в сфері охорони праці дає підстави стверджувати, що деякі норми підзаконних актів цієї галузі не повною мірою відповідають нормам галузевих законодавчих актів. Так, пункт 149 Переліку робіт з підвищеною небезпекою (затверджений Наказом Держнаглядохоронпраці №123 від 30.11.1993 р.)  відносить до робіт з підвищеною небезпекою “охорону колективної та приватної власності, об’єктів”. Пункт 12 ч. 6 ст. 4 Закону України “Про підприємництво” та п. 42 ст. 9 Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” до ліцензованих видів підприємницької діяльності відносить “надання послуг по охороні державної (крім особливо важливих об’єктів права державної власності) та іншої власності, а також охороні громадян”. Таким чином, із змісту законодавчих норм випливає, що в підзаконних актах слід застосовувати редакцію законодавчих актів, оскільки відступ від редакції законів  на  практиці призводить до неправильного  тлумачення норм підзаконних актів. У даному випадку очевидно, що  до п. 149 Переліку не включено “охорону громадян” як роботу з підвищеною небезпекою. Така нормативна регламентація видів робіт з підвищеною небезпекою значно звужує коло цих робіт, передбачене законодавчими нормами.

Розділ 3 “Адміністративна відповідальність за порушення порядку та правил здійснення підприємницької діяльності з охорони власності та громадян” присвячений дослідженню інституту юридичної відповідальності суб’єктів охоронного бізнесу за порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності з охорони власності та громадян, а також визначає можливі шляхи удосконалення юридичної відповідальності таких суб’єктів.

У підрозділі 3.1. “Поняття та зміст адміністративної відповідальності у сфері надання послуг по охороні власності та забезпечення фізичної безпеки осіб” розглядаються теоретичні питання юридичної відповідальності та її виду - адміністративної відповідальності, досліджується інститут юридичної відповідальності суб’єктів підприємництва, що надають охоронні послуги. На підставі аналізу наукової думки та чинних правових норм зроблено ряд теоретичних висновків щодо необхідності запровадження інституту адміністративно-правової відповідальності юридичних осіб.

Підрозділ 3.2. “Підстави юридичної відповідальності суб’єктів підприємництва, які надають охоронні послуги” включає аналіз підстав юридичної відповідальності суб’єктів підприємницької діяльності по наданню послуг з охорони власності та охорони громадян, який дав змогу автору зробити висновок про те, що порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності по наданню послуг з охорони власності та охорони громадян є адміністративним проступком, а юридична відповідальність в цьому разі – адміністративно-правовою відповідальністю суб’єктів підприємницької діяльності, незалежно якою особою є такий суб’єкт – юридичною чи фізичною.

У підрозділі 3.3. “Шляхи    вдосконалення    законодавства про юридичну    відповідальність за порушення порядку та правил  надання   послуг з  охорони власності та громадян” пропонується удосконалення інституту юридичної відповідальності через запровадження інституту адміністративно-правової відповідальності юридичних осіб і, відповідно, віднесення до суб’єктів адміністративно-правової відповідальності всіх суб’єктів підприємницької діяльності з надання охоронних послуг.