Мазур А.В. Організаційно-правові основи митного контролю в Україні

summary

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, висвітлено ступінь наукової розробки проблеми, визначені мета й завдання дослідження, його методологічне й теоретичне підґрунтя, міститься інформація щодо зв’язку обраної теми з науковими програмами та планами, сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, структуру й обсяг роботи.

Розділ І “Організація митного контролю” складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі “Загальна характеристика митного контролю” міститься аналіз історичного досвіду правового регулювання митного контролю, а також його основних положень як різновиду державного контролю. Досліджуючи організацію і здійснення митної справи, автор констатує, що остання віддавна була предметом наукового інтересу, але головним чином фахівців-істориків. У період незалежності України з боку вітчизняних правознавців і практичних працівників спостерігається підвищена увага до вивчення витоків сучасної митної системи, митного законодавства, форм і методів митних процедур, відповідальності за митні правопорушення (О.Ф. Андрійко, Ю.М. Дьомін, С.В.Ківалов, А.В. Кольбенко, В.Я. Настюк, А.П. Павлов, А.І. Педешко, М.Г. Шульга). Дисертаційні роботи проблемам митного контролю присвятили С.І. Пахомов і Т.В. Корнєва. Проте комплексного дослідження митного контролю як невід’ємного елемента митної справи, проведення якого сприяло б формуванню цілісної уяви про цей митно-правовий інститут, ще й дотепер немає.

Сама категорія “митний контроль” також недостатньо розроблена в історичній і юридичній літературі, особливо що стосується вивчення митного контролю як основоположної функції митних установ. Це пов’язано з тим, що в різні історичні періоди контрольна функція державних органів, покликаних виконувати завдання держави на митному кордоні, була другорядною й випливала з потреб забезпечити нарахування та стягнення мита, митних платежів. Тривалий час функції митних установ виконували службовці прикордонної сторожі.

Історія законодавчого закріплення функцій держави по контролю за зовнішньою торгівлею свідчить про пріоритетність норм, що регулюють виконання фіскальної функції. Наочним прикладом можуть служити митні кодифіковані акти, прийняті до початку XX століття. За радянські часи митна система характеризується визначальною рисою організації зовнішньої торгівлі – монополією держави на всі види зовнішньоекономічної діяльності. Переважне використання адміністративних (нетарифних) заходів регулювання митної політики спричинило нівелювання ролі митних органів, контроль яких зводився до перевірки документів та відомостей, що надавалися державними підприємствами, установами, уповноваженими на виконання експортно-імпортних операцій. Відповідно, головним завданням митних органів у цей період виступав контроль за дотриманням монополії держави в царині зовнішньоекономічної діяльності.

Митній політиці України в роки незалежності притаманне прагнення інтеграції до міжнародних торгових, митних організацій, що вимагає адаптації норм, що регулюють організацію та проведення митного контролю, до визнаних норм і стандартів. Підсумком підрозділу стало формулювання автором певної закономірності: у конкретний історичний відтинок часу державного будівництва митна політика визначається напрямками зовнішньої та внутрішньої політики держави; відповідним чином унормовується набір засобів реалізації митної політики, серед яких митний контроль у сучасному розумінні цього слова став посідати чільне місце лише з 60-х років минулого століття.

Вивчення теоретичної основи митного контролю як різновиду державного, як правової форми митної діяльності, дозволило визначити його сутнісну характеристику. Ураховуючи досягнення дослідників державного контролю, контролю у сфері державного управління, автор пропонує розмежовувати поняття “контроль у сфері митної справи” і “митний контроль”, бо перше є ширшим за обсягом і включає (окрім другого) ще й внутрішній контроль. У свою чергу, останній залежно від суб’єкта проведення можна класифікувати на загальний і спеціалізований, здійснюваний органами митної служби, основною функцією яких є перевірка дотримання посадовцями митних органів законодавства про державну службу й митного законодавства.

Залежно від обраних критеріїв подається класифікація митного контролю, визначаються його функції, основні з яких зведено до наступних: а) коригування; б) фіскальна; в) інформативна; г) превентивна.

Аналізуючи теоретичні положення, поняття “митний контроль” дисертант визначає як сукупність перевірних заходів, здійснюваних митними органами в межах своєї компетенції на засадах вибірковості, з метою забезпечення додержання норм нормативно-правових актів з питань митної справи та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку.

Розглянувши теоретичні засади митного контролю, автор зауважує в підсумку, що він є особливою сферою діяльності митних органів, відповідальним процесом у митній справі, має специфічні підходи, форми й режими проведення, і, будучи одним із засобів реалізації митної політики держави, не лише гарантує економічну охорону митних кордонів, а й виступає важливим засобом забезпечення законності – обов’язкової умови існування й розвитку правової держави.

У другому підрозділі “Мета і принципи митного контролю” розглядаються вихідні, концептуальні положення митного контролю. Визначення мети і принципів організації та здійснення митного контролю – відправний момент його аналізу. Мета визначається цілепокладанням, зумовленим характерологічними ознаками самого контролю, й полягає у забезпечення режиму законності в процесі переміщення товарів, предметів через митний кордон і перетину його громадянами. Вона досягається через реалізацію цілей контролю як (а) перевірка відповідності дій з переміщення через митний кордон встановленому порядку за допомогою різних форм і методів і (б) вжиття заходів щодо попередження митних правопорушень.

З дослідженням вихідних засад митного контролю встановлено, що систему його принципів становлять загальні, притаманні державному контролю як такому, а також специфічні принципи, як-то: вибірковість, професіоналізм працівників митних органів, взаємодія й інформаційне забезпечення, економія митних процедур. Одним з основних є принцип контрольованості переміщення через митний кордон, який хоча й містить винятки, але хибною є думка про можливість повного звільнення від проходження цієї митної процедури. Тому перший з названих принципів визначається як можливість вибору й предмета контролю, а не лише форми або обсягу. Такий погляд відповідає сформованому підходу до організації митного контролю у провідних європейських країнах, де вже відбулася його переорієнтація від екстенсивного на інтенсивний шлях розвитку.

У підсумку зазначається, що виконавчо-розпорядча діяльність митних органів по створенню умов для виконання митного контролю опосередковується через організаційні правовідносини. Організація ж митного контролю – своєрідний етап, як і етап здійснення. Організацію митного контролю пропонується трактувати як виконавчо-розпорядчу діяльність організаційно-правового характеру, спрямовану на створення (забезпечення) умов, необхідних і достатніх для виконання митними органами контрольної функції в межах та обсязі, передбаченими законодавством України про митну справу, а також міжнародними договорами України, укладеними в установленому законом порядку.

У третьому підрозділі “Форми й методи митного контролю” запропоновано аналіз конкретних способів його здійснення. З метою формування термінологічної системи митного законодавства автор взяв до уваги етимологію понять “форма” й “метод” та їх семантичне значення і як результат – запропонував як варіант послуговуватися поняттям “спосіб”, що означає спеціальну дію (або їх систему), яка дає можливість зробити, провести щось, – у даному випадку митний контроль.

За допомогою системного й логічно-нормативного методу досліджуються конкретні форми здійснення митного контролю, основні з яких законодавчо закріплені. Окрема увага присвячена особистому огляду як винятковій формі митного контролю. Ця форма контролю потребує переосмислення з урахуванням конституційної норми щодо визнання пріоритетності прав і свобод людини. Не наявність достатніх підстав підозрювати особу в незаконному переміщенні товарів і предметів через митний кордон, а небезпека порушити її права на честь і гідність має зумовлювати винятковість даної форми митного контролю, що вимагає її адекватного унормування. Відповідність відомчих нормативно-правових актів Державної митної служби України закону й міжнародним стандартам слід визнати одним з найважливіших критеріїв оцінки прогресу в царині прав людини.

Візуальне спостереження й ідентифікація хоча й не передбачені чинним МКУ але є так званими “іншими формами митного контролю”, що застосовуються самостійно або найчастіше в комплексі з іншими формами.

Детально аналізуючи чинне законодавство дисертант стверджує, що митне обстеження виступає не формою митного контролю, а процесуальною дією у справі про порушення митних правил, спрямованою на перевірку заяв і повідомлень, що стали приводом для митного розслідування. Не можна відносити до форм контролю переміщення товарів під негласним контролем, а також контрольовану поставку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів. За своєю сутністю вони є методами оперативно-розшукової діяльності, що зумовлює обов’язкову участь у їх проведенні правоохоронних органів, які мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність.

Види, форми й методи митного контролю при їх практичному застосуванні тісно взаємопов’язані, об’єднані фактором місця: адже використання тієї чи іншої форми або методу неможливе поза зоною митного контролю.

У четвертому підрозділі “Зона митного контролю. Режим зони митного контролю” на підставі нормативного визначення зони митного контролю формулюються пропозиції по вдосконаленню правого регулювання місця його здійснення. В умовах “прозорості” митного кордону (особливо з країнами–учасницями СНД), територіального обмеження повноважень митної варти, почасти відсутності економічних передумов для заінтересованості в легальному переміщенні товарів, доцільним, на думку автора, є створення зони митного контролю вздовж всього митного кордону.

Порівнюючи пункт пропуску через митний кордон і зону митного контролю, відмінність між якими зумовлена їх функціональним призначенням, дисертант наголошує на необхідності розмежовувати режим пункту пропуску і режим зони митного контролю. З урахуванням неспівпадіння території пункту пропуску на митному кордонні із зоною митного контролю рекомендується внести зміни до МКУ 2002 р. щодо врегулювання обов’язків по забезпеченню режиму законності на цих територіях, обмеживши повноваження спеціалізованого органу державної влади у справах охорони державного кордону.

Розділ ІІ. “Здійснення митного контролю” складається із двох підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття й елементи механізму митного контролю” на базі логіко-семантичного методу досліджується механізм впливу контрольних заходів митних органів на суб’єктів переміщення. До елементів механізму митного контролю запропоновано віднести складники організації останнього (унормування положень, якими визначаються його суб’єкти, види, форми й методи, місце та строки його проведення, об’єкт контрольної діяльності митних органів), а також чинники забезпечення змістовності контрольного впливу та взаємозв’язків у розглядуваному процесі. Окремим елементом механізму митного контролю є правові норми, що регулюють статус посадових осіб митних органів під час виконання ними цієї процедури.

Визнано, що аналіз механізму митного контролю неможливий без розгляду питання впливу внутрішніх (суб’єктивних) і зовнішніх (об’єктивних) чинників на процес організації здійснення митного контролю.

У дисертації визначено поняття “здійснення митного контролю” та “організаційно-правовий механізм митного контролю”. Останній сформульовано як органічна сукупність передбачених законодавством видів, форм і методів контролю, що застосовуються митним органом у процесі безпосереднього впливу на суспільні відносини у сфері пропуску фізичних осіб або переміщення товарів через митний кордон з метою приведення поведінки суб’єктів переміщення у відповідність зі встановленими державою митними правилами.

Другий підрозділ “Система та зміст заходів удосконалення митного контролю” складається із трьох пунктів. Пункт 2.2.1. “Чинники, що впливають на ефективність митного контролю” містить аналіз чинників впливу на якість митної діяльності, яка визначається тим, наскільки забезпечується дотримання митного законодавства при ввезенні товарів на митну територію України та вивезенні їх за її межі. Про те, що митні норми і правила дотримуються не повною мірою, свідчить стан споживчого ринку, на якому почасти зустрічаються контрабандні товари, особливо підакцизні. Показниками, достатніми для визначення таких чинників є: а) ступінь дотримання митного законодавства, надійність митного контролю, попередження митних правопорушень; б) повнота стягнення митних платежів, виражена через відношення фактично перерахованих до бюджету коштів до теоретично можливої суми платежів за фактичні обсяги зовнішньої торгівлі у фізичному вимірі; в) зміна комплексного показника фізичного й морального здоров’я населення країни; г) зміна комплексного показника екологічного стану території.

Погоджуючись із тим, що ці показники в сукупності характеризують ступінь дотримання митного законодавства й надійність митної діяльності, що є комплексним показником якості виконання митних (у тому числі контрольної) функцій, сформульовано чинники впливу, від яких залежить рівень наведених показників; це: а) модель (філософія, ідеологія й цілепокладання) безпосереднього управління митною діяльністю і зрештою митним контролем; б) стан правового регулювання організації та здійснення митного контролю національним митним законодавством; в) міра впровадження міжнародних митних стандартів.

У пункті 2.2.2. “Спрощення й гармонізація митного контролю” досліджується механізм застосування спрощеного методу митного контролю, тобто митної пільги у виді звільнення від однієї або декількох його форм. Відмінність за об’єктом надання не дозволяє ототожнювати митні пільги і тарифні преференції, а об’єднати їх можна одним поняттям – “митні переваги”. Окрім застосування такого методу митного контролю митні пільги включають в себе спрощене митне оформлення і звільнення від сплати податку на додану вартість, акцизного збору, збору за митне оформлення, тобто податків та зборів, що стягуються у процесі переміщення товарів через митний кордон держави.

З огляду на те, що митні пільги – складний митно-правовий інститут, який потребує окремого дослідження, пропонується поняття митних пільг як заходу митної політики держави, що полягає в наданні переваг в односторонньому порядку або на умовах взаємності у виді спрощення процедури митного та інших видів контролю, митного оформлення, застосуванні тарифних пільг і преференцій, а також у незастосуванні або спрощеному застосуванні інших митних формальностей.

Гармонізація митних формальностей, у тому числі митного контролю, становить собою узгодження національних митних процедур з міжнародно визнаними стандартами. Спрощення та гармонізація митних процедур – перспективний напрямок розвитку митного контролю в сучасних умовах. Задекларований розвиток митної справи у цьому напрямку полягає в реалізації низки заходів економічного, правового й соціального характеру, спрямованих (а) на узгодження національних митних процедур з визнаними у провідних країнах з ринковою економікою і (б) на мінімізацію адміністративних бар’єрів на шляху транскордонного переміщення товарів і послуг. Основним джерелом міжнародних митних стандартів у сфері митного контролю є Міжнародна конвенція про гармонізацію та спрощення митних процедур (м. Кіото, 1973 р.).

У пункті 2.2.3. “Оптимізація митного контролю” на підставі аналізу положень теорії ризику, норм Кіотської конвенції 1973 р. визначаються два основних методи підвищення ефективності митного контролю в умовах спрощення митних процедур з метою сприяння товаро- й пасажиропотоку – аналіз ризику вчинення митного правопорушення і метод аудиту. Результатом проведеного узагальнення став такий висновок: а) ризик пов’язаний з необхідністю прийняття в умовах неочевидності управлінського рішення; б) від виваженості останнього, як правило, залежать державні й недержавні фінансові ресурси; в) ризик як інструмент удосконалення процесу прийняття управлінського рішення набуває все більшого поширення в різних сферах життєдіяльності, у тому числі зовнішньоторговельній.

В умовах глобалізації зовнішньої торгівлі, інтенсифікації товаро- й пасажиропотоків через митний кордон України важливим стає впровадження в митну практику елементів синтезованого управління й аналізу ризиками, зміщення акценту з формування нестабільних переліків товарів “групи ризику” на аналітичну діяльність із тактичним і стратегічним прогнозуванням можливих митних правопорушень. Аналіз ризиків у митній діяльності – це захід, що дає можливість, з одного боку, організувати ефективний, централізований і єдиний митний контроль на всій території чи зоні діяльності, а з іншого – привести ці заходи до співставних результатів. Пропонується в МКУ поняття аналізу ризиків учинення митного правопорушення сформулювати як систематичне, з метою реалізації принципу вибірковості митного контролю визначення митними органами ймовірності недодержання суб’єктами переміщення через митний кордон вимог митного законодавства й укладених в установленому законом порядку міжнародних договорів України, контроль за дотриманням яких покладено на митні органи.

На часі закладання правової можливості приєднання України до Кіотської конвенції про гармонізацію та спрощення митних процедур – важливого правового інструменту в справі впровадження й розвитку простих, але ефективних процедур митного контролю й митного оформлення товарів і пасажирів – через ухвалення Концепції модернізації та розвитку митної служби до 2011 року й урахування в подальшому в національному законодавстві її принципових норм.