Плєва В.А. Організаційно-правові проблеми матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначається його мета та основні завдання, наукова новизна одержаних результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист, їх практичне значення, апробація роботи та її структура.

Розділ I “Поняття матеріальної відповідальності в адміністративно-правовому регулюванні” складається із чотирьох підрозділів. В них розглядаються обставини і умови, за яких настає матеріальна відповідальність.

У підрозділі 1.1. “Законодавство про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ і проблеми його реформування” дається загальний аналіз вказаного законодавства, окреслюються його головні проблеми і визначаються головні напрями його реформування.

Згідно з ст.1 Конституції Україна є демократичною і правовою державою, а у ст.3 Конституції проголошується, що права і свободи людини та їх ґарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Здійснення державних функцій — це складний і багатогранний процес, у якому за сферами діяльності не останнє місце займають внутрішні функції, вкрай важливою серед яких є функція охорони правопорядку, законності, прав і свобод громадян.

Здійснення правоохоронної функції мають виконувати спеціальні державні органи, в тому числі органи внутрішніх справ. Їх основу складають органи міліції, які згідно з ст. 1 Закону “Про міліцію” є державним озброєним органом виконавчої влади, який захищає життя, здоров`я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Саме виходячи із цього пошукувач визначає орган внутрішніх справ як спеціальний правоохоронний орган державної виконавчої влади, який створюється для реалізації державної політики із захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки шляхом застосування юридичних заходів впливу.

Одним із головних принципів діяльності органів внутрішніх справ є принцип відповідальності їх працівників, в тому числі й матеріальної відповідальності, за виконання або неналежне виконання власних посадових обов`язків, який одночасно виступає також принципом реформування органів внутрішніх справ в умовах проведення в країні адміністративної реформи. Варто згадати, що відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, є однією із головних принципових засад реформування організаційних структур виконавчої влади в ході адміністративної реформи.

Сьогодні головним нормативно-правовим актом, на підставі якого здійснюється регулювання матеріальної відповідальності працівників органів внутрішніх справ, є Положення про матеріальну відповідальність військово­службовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Верховної Ради України від 23 червня 1995 року N 243/95-ВР, дія якого поширена на осіб рядового та начальницького складу Міністерства внутрішніх справ України згідно з частиною 4 пункту 1 цього Положення.

Проте дисертант вважає, що в умовах проведення реформування органів внутрішніх справ для належного правового регулювання матеріальної відповідальності їх посадових осіб цього явно недостатньо, перш за все у зв`язку з специфікою діяльності органів внутрішніх справ та служби у цих органах. Тому ним обґрунтовується необхідність виділення питань матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції та деяких інших державних правоохоронних органів у окремий законодавчий акт.

Аналізуючи перспективи подальшого вдосконалення відповідного законодавства, пошукувач приходить до висновку про те, що його доцільно провести у два етапи. На першому — слід прийняти окремий законодавчий акт про таку відповідальність, а, на другому — при прийнятті загального закону про проходження державної служби в органах внутрішніх справ — включити до нього окремий розділ про це. У разі ж, якщо буде визнано доцільним питання проходження служби в органах внутрішніх справ врегулювати спеціальним розділом у загальному законі про ці органи, то відповідні положення слід включити як окремий розділ до вказаного розділу.

Водночас дисертант зазначає, що визначення вказаних перспективних напрямів подальшого вдосконалення законодавства про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, зовсім не означає, що до чинного Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців не має потреби вносити зміни та доповнення, зокрема у цьому підрозділі зосереджені пропозиції про вдосконалення кола осіб, на яких воно поширює свою дію.

Зміст підрозділу 1.2. “Проблема галузевої належності норм про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ” полягає в тому, що автор на підставі наукового аналізу як висловлених у літературі думок, так і законодавчих положень приходить до висновку, що відповідні норми складають самостійний інститут підгалузі “мілітаризована державна служба” адміністративного права, який об`єднує у собі правове регулювання військової служби та служби в органах внутрішніх справ, незважаючи на те, що він має багато спільного з елементами правового регулювання матеріальної відповідальності за трудовим правом. Причому до складу цих відносин входять як відносини з реалізації владних повноважень відповідних державних службовців, так і відносини з регулювання їх праці.

Слід також вказати, що, на думку пошукувача, головна відмінність між “мілітаризованою” державною службою, яка регулюється адміністративним правом, і “цивільною” державною службою, яка регулюється трудовим правом, полягає в тому, що на “мілітаризованій” державній службі службовець вступає у службово-трудові відносини з державою, а на “цивільній” — з конкретним державним органом або установою. Саме у контексті вказаного поділу проведено аналіз можливості застосування контракту як підстави проходження військової служби і служби в органах внутрішніх справ та його відмінності від контракту як окремого виду трудового договору, яким оформлюються відношення між працівником і роботодавцем в трудовому праві.

У зв’язку з цим пропонується, по-перше, доповнити КЗпП України спеціальною статтею, у якій законодавчо відмежувати військову службу та службу в органах внутрішніх справ від роботи на підставі трудового договору. А, по-друге, доповнити ст.9 Закону “Про державну службу” положенням про відмежування “цивільної” державної служби від “мілітаризованої”. Разом з тим дисертант підтримує пропозиції про прийняття узагальнюючого Закону “Про основи державної служби” або “Про основні засади державної служби”, у якому мають бути закріплені найбільш загальні положення про державну службу, які поширюють свою дію як на “цивільних”, так і на “мілітаризованих” державних службовців.

Підрозділ 1.3. “Поняття матеріальної відповідальності” присвячений вивченню цього поняття та спробі дати на його підставі визначення матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. При цьому вихідним для вивчення матеріальної відповідальності стало її розуміння як категорії, яка містить в собі не лише негативний /ретроспективний/ аспект (відповідальність за правопорушення), але й позитивний /перспективний/ (відповідальність за дотримання вимог закону і досягнення суспільно-корисних результатів), оскільки такий підхід до визначення відповідальності є більш перспективним, у зв`язку з тим, що при ньому є можливість у повному обсязі використовувати потенціал впливу на учасників суспільних відносин. Хоча у контексті теми дисертаційного дослідження в першу чергу вивчається ретроспективна юридична відповідальність, яка й проявляється у формі матеріальної відповідальності.

Внаслідок проведеного дослідження зроблено висновок про те, що матеріальна відповідальність характеризується сукупністю певних ознак (реалізація санкції правової норми, державний примус як засіб її реалізації, покладення на винного негативних наслідків, обов’язок витримувати або "перетерплювати" ці наслідки тощо), що можуть також вважатися її елементами, які надають цілісне уявлення про це поняття та розкривають його зміст.

В свою чергу, на підставі цього визначення сформульовано поняття матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ як обов`язку працівника органу внутрішніх справ, винного у порушенні ним своїх обов`язків, відшкодувати шкоду, завдану державі через ушкодження майна, закріпленого за цими органами, в порядку та розмірах, встановлених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі.

Далі у цьому ж підрозділі розглядаються питання співвідношення матеріальної відповідальності осіб рядового в начальницького складу органів внутрішніх справ з іншими видами відповідальності, в тому числі й в інших галузях права. Перш за все це стосується співвідношення дисциплінарної і матеріальної відповідальності у межах однієї галузі права. Вважаємо, що термін “службова (трудова) відповідальність” у адміністративному праві може застосовуватися як узагальнююче, яке об`єднує у собі ці види відповідальності, які однак, залишаються самостійними інститутами підгалузі “державна /мілітаризована/ служба”. Що ж стосується співвідношення матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, завдану державі, з матеріальною відповідальністю держави за шкоду, завдану працівнику органів внутрішніх справ при виконанні ним своїх службових обов`язків, то зазначимо, що на думку дисертанта, їх не варто розглядати у межах одного інституту, як це здебільшого розглядається у трудовому праві, оскільки у відповідних правовідносинах за участю осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, крім цих осіб та держави бере участь і страховик, що зайвий раз підкреслює належність відповідних норм до адміністративного, а не трудового права.

Правовідношення щодо матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, яке виникає при завданні цією особою шкоди державі, породжується сукупністю певних юридичних фактів, які також виконують роль елементів правовідношення. В ньому є суб`єкти (в тому числі спеціальні), об`єкт (відповідне майно, яке закріплено державою за частиною або органом внутрішніх справ), суб’єктивні права та обов`язки сторін, а також визначений певний порядок його реалізації, в тому числі і в процесуальній формі. Отже, у підрозділі 1.4. “Підстави та умови матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ” у межах п’яти пунктів дається загальна характеристика умов матеріальної відповідальності, або елементів відповідного правопорушення. Слід вказати, що вони органічно пов’язані між собою: по-перше, та чи інша умова виступає як така лише за наявності інших елементів, по-друге, визнання наявності однієї із умов, залежить, як правило, від встановлення інших, і тільки взяті разом, ці умови дають підстави для притягнення до матеріальної відповідальності.

Робиться висновок про те, що юридичним фактом, який є підставою для матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ виступає майнове службово-трудовое правопорушення, під яким, в свою чергу, слід розуміти винне, протиправне завдання шкоди державі особою рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, яке вимагає застосування майнових санкцій, передбачених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців.

Далі, у цьому ж підрозділі спеціально з наданням конкретних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства розглядаються питання наявності дійсної матеріальної шкоди, протиправності поведінки, причинного зв`язку між протиправними діями та заподіяною шкодою та вина особи як умови матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. Зокрема, безпосередньо у тексті Положення про матеріальну відповідальність пропонується дати визначення, наприклад, таких важливих дефініцій як “пряма дійсна шкода” або “службовий ризик”, закріпити обов`язок військовослужбовця та особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ дбайливо і бережно ставитися до зброї, техніки та іншого військового майна, вживати заходів до запобігання завдання ним шкоди, уточнити перелік обставин, за яких відбувається звільнення від відповідальності, зокрема, за рахунок включення до них випадків завдання шкоди, лише коли вона завдана добросовісним виконанням правомірного наказу старшого начальника; коли шкоду завдано у стані крайньої необхідності або у стані необхідної оборони.

Розділ ІІ “Вдосконалення правового регулювання окремих видів матеріальної відповідальності” складається із двох підрозділів, у яких розглядаються проблеми, пов’язані з обмеженою та повною матеріальною відповідальністю. Що стосується “підвищеної” (кратної) матеріальної відповідальності, про яку згадується в назві розділу ІІІ Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, то, на думку дисертанта, термін “підвищена” матеріальна відповідальність фактично означає особливий порядок визначення розміру заподіяної державі шкоди, а не особливий вид матеріальної відповідальності.

У підрозділі 2.1. “Обмежена матеріальна відповідальність” розглядаються проблеми, пов’язані з двома окремими видами такої відповідальності, передбаченими у Положенні про матеріальну відповідальність військовослужбовців: 1) матеріальною відповідальністю у розмірі не більше місячного грошового забезпечення; 2) матеріальною відповідальністю у розмірі не більше тримісячного грошового забезпечення. Причому розгляду проблем, пов`язаних з подальшим вдосконаленням кожного із цих видів, присвячений окремий пункт цього підрозділу.

При дослідженні питань матеріальної відповідальності у розмірі не більше місячного грошового забезпечення, як найбільш універсального виду матеріальної відповідальності, головну увагу приділено матеріальній відповідальності у порядку регресу при відшкодуванні органами внутрішніх справ шкоди, завданої особами рядового та начальницького складу цих органів, третім особам. Ці питання розглядаються у пункті 2.1.1. "Матеріальна відповідальність у розмірі не більше місячного грошового забезпечення", а також вивчається порядок відшкодування у разі, якщо діями працівника органу внутрішніх справ шкоду завдано одночасно як через ушкодження майна, що закріплено за цим органом, так і через ушкодження майна третіх осіб. Причому йдеться як про договірну, так і позадоговірну (деліктну) відповідальність органів внутрішніх справ перед третіми особами як підставу для притягнення винних осіб рядового та начальницького складу цих органів до матеріальної відповідальності. Окремо розглядається проблема матеріальної відповідальності цих осіб за шкоду завдану ними громадянам при розслідуванні злочинів. У зв’язку з цим пропонується доповнення Закону “Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду” новою статтею про відшкодування посадовими особами безпосередньо винними у вказаних незаконних діях коштів, сплачених державою громадянинові, в порядку регресу, а отже, і про матеріальну відповідальність винних працівників органів внутрішніх справ.

У пункті 2.1.2. “Матеріальна відповідальність у розмірі не більше тримісячного грошового забезпечення” разом з іншими підвидами цієї відповідальності спеціально розглядаються відповідальність командирів (начальників) військових частин та органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі їх підлеглими, якщо вони своїми розпорядженнями порушили встановлений порядок обліку, зберігання, використання, перевезення військового майна як такої відповідальності, що має риси субсидіарної (додаткової) відповідальності.

У підрозділі 2.2 “Повна матеріальна відповідальність” характеризуються випадки притягнення осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ до цього виду матеріальної відповідальності. При цьому, крім аналізу таких випадків, встановлених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців (особлива увага приділена тут вивченню відповідальності командирів (начальників) військових частини та органів внутрішніх справ за незаконне звільнення військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу органу внутрішніх справ та працівників) на підставі узагальнення відповідної правозастосовчої практики та пропозицій щодо уточнення відповідних формулювань чинного Положення, пропонується доповнити зазначений перелік новими, такими як укладення між органом внутрішніх справ і особою рядового та начальницького складу органу внутрішніх справ письмового договору про взяття працівником вказаного органу на себе повної матеріальної відповідальності за забезпечення цілості майна та інших цінностей, переданих йому на зберігання або для інших цілей.

Серед висновків, які отримані при дослідженні повної матеріальної відповідальності слід зазначити, по-перше, висновок про наявність, правомірність і об’єктивний характер у сучасних умовах тенденції на поступовий перехід від обмеженої матеріальної відповідальності до повної. Однак, на наш погляд, більш широке запровадження повної матеріальної відповідальності має йти поруч з збільшенням розмірів місячного грошового забезпечення до рівня, який може відповідати світовим стандартам оплати праці відповідних категорій осіб начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ інших держав. По-друге, на необхідність уніфікації відповідних положень інституту матеріальної відповідальності “мілітаризованої” військової служби з відповідними положеннями матеріальної відповідальності працівників у трудовому праві. А по-третє, з необхідністю доповнення законодавства нормою про те, що у випадку незаконного звільнення або переведення на іншу посаду (роботу) військовослужбовцю, особі рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, працівнику має відшкодовуватися не лише втрачений заробіток, але й моральна шкода, яка, в свою чергу, має стягуватися з особи, яка видала незаконний наказ (розпорядження).

Розділ ІІІ "Проблеми визначення розміру шкоди та порядку відшкодування" складається із двох підрозділів, в яких розглядаються питання правильного визначення розміру шкоди, що підлягають відшкодуванню, та пропозиції про вдосконалення добровільного й адміністративного порядку її відшкодування.

Оскільки від правильного застосування норм, які регулюють порядок визначення розміру завданої шкоди, залежить реальне відновлення державного майна, дотримання гарантій прав щодо грошового забезпечення працівників органів внутрішніх справ, спеціально досліджується вказане питання у підрозділі 3.1. “Питання вдосконалення порядку визначення розміру завданої шкоди”, під яким слід розуміти обчислення фактичних витрат, які є наслідком відповідних протиправних дій чи бездіяльності особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ. Здобувачем робиться пропозиція про необхідність індексації розміру шкоди, заподіяної державі, уточнення часу, на який встановлюється відшкодування заподіяної шкоди, узгодження норм Положення з іншими законодавчими актами, зокрема, з Законом "Про визначення розміру збитків, завданих підприємству, установі, організації розкраданням, знищенням (псуванням) нестачею або втратою дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння та валютних цінностей”. Слід також доповнити Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців пунктом, в якому безпосередньо слід визначити порядок відшкодування шкоди, заподіяної з вини кількох військовослужбовців чи осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

Особлива увага в роботі приділяється практиці застосування кратних коефіцієнтів при відшкодуванні шкоди, заподіяної розкраданням, марнотратством або втратою зброї та боєприпасів, оптичних приладів, засобів зв’язку та деяких інших видів військового майна. При цьому дисертант вважає за необхідне запропонувати значно звузити, а, в майбутньому, і повністю скасувати застосування кратних коефіцієнтів при обчисленні розміру заподіяної державі прямої дійсної шкоди, оскільки відшкодування завданої шкоди у кратному розмірі має швидше не правовідновлюючий, а карний характер, не притаманний для матеріальної відповідальності.

У підрозділі 3.2. “Вдосконалення порядку відшкодування завданої шкоди” детально досліджується проблема створення такого порядку відшкодування шкоди, який би, з одного боку, забезпечував відшкодування завданої державі шкоди, а, з другого, — гарантував збереження відтворювальної функції грошового утримання. Зокрема, у роботі містяться пропозиції про вдосконалення як добровільного порядку відшкодування завданої державі шкоди, так і адміністративного (на підставі відповідного наказу командира (начальника) порядку. Наприклад, з метою забезпечення більш об’єктивного та повного розслідування випадків завдання військовослужбовцями і особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ шкоди відповідному державному майну пропонується запровадження проведення службового розслідування комісією у разі, якщо шкода заподіяна державі перевищує 5 мінімальних заробітних плат. Досить ретельно вивчаються також строки, протягом яких особа рядового і начальницького складу може бути притягнута до матеріальної відповідальності. Робиться пропозиція про включення до Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців норми, яка б дозволяла на період службового розслідування відсторонення відповідного працівника від виконання повноважень за посадою із збереженням за ним грошового утримання за цей час. Пропонується також визначити у Положенні права особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, щодо якої проводиться службове розслідування, відповідальність посадових осіб, які проводять таке розслідування, за повне і всебічне з’ясування всіх обставин справи, а також про закріплення права судового оскарження наказу про притягнення до матеріальної відповідальності.