Задихайло О.А. Організація управління культурою в Україні (адміністративно-правовий аспект)

summary

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання, об’єкт, предмет, характеризуються методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ 1 „Загальна характеристика державного управління культурою в Україні”  складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Основні напрями державної політики у сфері культури” досліджується сучасний стан реалізації культурної політики в Україні, її основні пріоритети.

Зазначається, що нова культурна політика, адекватна сучасним соціально-економічним реаліям, все ще знаходиться у стадії формування, що зумовлюється відсутністю в державі єдиної системи принципів культурної політики, механізмів її реалізації.

Розглянуто співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного управління культурою. На підставі узагальнення переваг, притаманних обом моделям управління, а також аналізу зарубіжного досвіду з цих питань зроблено висновок щодо доцільності забезпечення рівноваги між цими двома складниками культурної політики шляхом перерозподілу функцій управління між центральними, регіональними й місцевими органами влади.

Звертається увага на те, що основні напрями державної політики в галузі культури мають визначатися реаліями суспільно-економічного життя країни, а також вирішенням тих завдань, які є першочерговими для їх розв’язання на певному етапі. Дослідження сучасного стану розвитку культури в Україні дозволило віднести до найголовніших завдань: а) забезпечення належного рівня фінансування цієї галузі; б) створення нормативно-правової бази у сфері культури, що відповідає сучасним світовим вимогам; в) забезпечення охорони культурної спадщини; г) підвищення ролі й престижності професії працівника культури.

Наводиться авторське визначення державної політики у сфері культури як концептуально оформленої системи ідей, принципів, стратегії, організаційно-практичних заходів та дій держави, спрямованих на планомірне регулювання суспільних відносин у сфері культури.

В роботі зазначається, що одним із дійових засобів реалізації державної політики в галузі культури виступає встановлення юридичної відповідальності за правопорушення в досліджуваній царині. З урахуванням цього авторкою формулюються склади конкретних адміністративних правопорушень та обґрунтовується доцільність їх введення до Кодексу України про адміністративні правопорушення. 

У підрозділі 1.2. „Правові засади організації державного управління культурою в Україні” проаналізовано вітчизняне законодавство, що регламентує суспільні відносини у сфері культури. Нормативно-правові акти, які складають правові підвалини організації і функціонування цієї важливої галузі, на думку дисертантки, можна класифікувати за трьома групами: а) нормативно-правові акти, що регулюють загальні питання функціонування культурної сфери в Україні; б) нормативно-правові акти, які регулюють окремі ділянки розглядуваної сфери (бібліотечну, клубну, музейну справи тощо); в) нормативно-правові акти, які охоплюють регулювання окремих аспектів культурної діяльності, що виникають у процесі здійснення суспільних відносин.

Детально розглянуто низку законодавчих актів, норми яких регламентують діяльність у сфері інформації, видавничої справи, телебачення й радіомовлення, кінематографії, охорони культурної спадщини. Зроблено висновок щодо необхідності реформування законодавчої бази в галузі культури відповідно до сучасних світових стандартів шляхом внесення змін і доповнень у чинне законодавство України, а також розробки і прийняття нових законів, які забезпечили б сприятливі умови для розвитку культури в державі. Наведено пропозиції по внесенню змін до Законів України „Про бібліотеки і бібліотечну справу”, „Про обов’язковий примірник документів”, „Про авторське право і суміжні права” та до інших нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в досліджуваній царині.

В умовах проведення адміністративної реформи в Україні особливого значення набуває проблема кодифікації законодавства у сфері культури. У роботі аналізується Проект кодексу законів України про культуру, формулюється позиція авторки щодо його основних положень.

Розділ 2 „Організаційно-правові основи управління культурою в Україні”  складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Правове положення та система органів управління культурою” досліджується сучасний стан системи органів управління культурою та їх правове положення.

На підставі аналізу організаційно-правового положення державних органів управління виокремлено органи, що здійснюють загальне керівництво галуззю культури. Зроблено висновок, що в діяльності зазначених органів переважають функції координаційно-регулюючого, спрямовуючого характеру. Ці органи не здійснюють безпосереднього управління об’єктами культури, а забезпечують централізоване керівництво ними, здійснюють координацію діяльності спеціальних органів державного управління культурою, правове регулювання їх діяльності  тощо.

У підрозділі визначається, що діюча система органів управління культурою перебуває в стадії становлення. Складний процес перебудови, що триває в системі виконавчої влади у сфері культури, охоплює як центральний так і місцевий рівні і  потребує нагального вирішення низки актуальних питань, серед яких: а) раціоналізація структури апарату управління; б) забезпечення оптимального співвідношення централізації й децентралізації в державному управлінні культурою; в) організація взаємодії між центральними органами державної виконавчої влади в галузі культури та в інших сферах суспільного життя; г) чітке й оптимальне розмежування функцій і повноважень органів управління культурою різних рівнів.

Наведено пропозиції щодо подальшого вдосконалення організаційної структури, правового статусу органів управління культурою в Україні, зокрема, дисертантка пропонує: а) оптимізувати структуру апарату центрального органу виконавчої влади у сфері культури шляхом злиття тотожних за функціональною спрямованістю структурних підрозділів; б) здійснити перерозподіл повноважень між Міністерством культури і туризму та його регіональними структурами; в) налагодити систему інформаційного обміну та взаємодії між управлінськими структурами  галузі культури та інших сфер суспільно-економічного життя через підписання меморандуму про співробітництво; г) забезпечити чіткий нормативно-правовий розподіл компетенції органів управління культурою різних рівнів та законодавчо визначити межі реалізації їх повноважень.

Аргументовано необхідність реформування структури управління в галузі кінематографії, створення системи центральних і підпорядкованих їм місцевих органів охорони культурної спадщини.

Підрозділ 2.2. „Повноваження органів місцевого самоврядування в галузі культури” присвячено дослідженню правових засад і практики діяльності  органів місцевого самоврядування у розглядуваній сфері.

Указується на необхідність більш чіткого нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що, з точки зору авторки, дозволить уникнути дублювання й підвищить відповідальність органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування за виконання окремих функцій і завдань у галузі культури, покладених на них  відповідно до норм чинного законодавства.

На підставі проведеного аналізу повноважень органів місцевого самоврядування у сфері культури встановлено, що серед них немає повноваження по формуванню та здійсненню культурної політики в межах відповідної території, що, на думку дисертантки, певною мірою звужує культурні інтереси окремих регіонів. Пропонується розширити компетенцію органів місцевого самоврядування в галузі культури, визначену у статтях 26 і 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, шляхом доповнення її повноваженнями по підготовці пропозицій щодо основних напрямів культурної політики на відповідній території та участі у її реалізації. Це надасть можливості зазначеним органам самостійно формувати і здійснювати культурну політику на місцях з урахуванням особливостей культурних традицій кожного регіону.

Реалізація функцій і повноважень органів місцевого самоврядування у сфері культури залежить від низки чинників, серед яких особливе місце займають питання фінансової самодостатності місцевих громад. Виходячи з цього, авторка висловлює думку, що передача на місцевий рівень основної частки відповідальності за культурну інфраструктуру й соціально-культурний розвиток у регіонах, яка відбувається упродовж останніх років, має супроводжуватися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування й удосконаленням механізму розподілу фінансових ресурсів між регіонами.

У підрозділі 2.3. „Роль громадських об’єднань в управлінні культурою” зазначається, що для управління цією важливою ділянкою суспільного життя властиво поєднання державних і громадських засад управління за участю наукових установ, академічних, творчих організацій і спілок та ін.

На підставі аналізу управлінських повноважень громадських об’єднань у сфері культури зроблено висновок, що останні відіграють досить вагому роль у царині управління культурою. Однак законодавче регулювання діяльності громадських об’єднань як неприбуткових організацій потребує значного вдосконалення. З цього приводу аргументується актуальність внесення відповідних змін до норм чинного податкового законодавства щодо встановлення системи податкових пільг і державних гарантій для спонсорів і меценатів, які надають фінансову або майнову підтримку неприбутковим організаціям у сфері культури, а також прийняття спеціального базового закону про неприбуткові організації з чітким понятійним апаратом.

Розділ 3 „Адміністративно-правове регулювання діяльності закладів і установ культури в Україні”  складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Адміністративно-правове регулювання бібліотечної справи” досліджується розвиток бібліотечної справи в Україні, рівень її адміністративно-правового регулювання.

Аналіз вітчизняного законодавства у галузі бібліотечної справи засвідчив наявність певних прогалин у сфері правового регулювання окремих напрямків бібліотечної діяльності в Україні, зокрема, в питаннях захисту книжкових пам’ятників й доступності до них, а також підготовки, поширення й використання бібліографічних записів на машинозчитувальних носіях.  Зроблено висновок, що на сьогодні існує нагальна потреба у прийнятті на рівні Міністерства культури і туризму України низки підзаконних нормативних актів щодо обліку бібліотечних фондів, виключення застарілих за змістом і ветхих видань з бібліотечних і довідково-інформаційних фондів, що дозволило б вирішувати проблеми використання бібліотечно-інформаційних ресурсів на більш сучасному рівні з урахуванням практичних потреб бібліотек.

Наводиться думка, що недосконалість системи фінансування бібліотечної справи вимагає чіткого законодавчого врегулювання цього питання. З огляду на вітчизняний досвід, а також позитивний досвід країн Європи та США у законодавчому врегулюванні фінансового забезпечення бібліотечної справи пропонується: а) законодавчо встановити нормативи  бюджетного фінансування бібліотечної справи в державі; б) в Законі „Про Державний бюджет України” щорічно передбачати окремі кошти на досягнення конкретних цілей у сфері бібліотечної діяльності ( ремонт і будівництво бібліотек, поповнення бібліотечних фондів, матеріально-технічне забезпечення бібліотек тощо).

У підрозділі 3.2. „Адміністративно-правове регулювання клубної та музейної справи” досліджуються найбільш актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання клубної й музейної справи в Україні, накреслюються шляхи їх вирішення.

Спираючись на аналіз сучасного стану нормативно-правової бази клубної справи в Україні, дисертантка робить висновок, що на сьогодні в Україні не існує її законодавчого регулювання на рівні нормативно-правових актів вищої юридичної сили. Аргументується позиція про назрілу необхідність прийняття базового закону „Про клуби і клубну діяльність”, зміст якого має відбивати специфіку діяльності клубу як некомерційної організації, головною метою якої є задоволення духовних потреб громадян. У світлі створення нових форм клубної роботи пропонується в законодавчому порядку затвердити класифікацію клубів залежно від цілей та напрямків їхньої діяльності, що дозволить нормативно відобразити специфіку найважливіших груп клубних  об’єднань.

Особлива увага звертається на те, що на даний час в Україні немає такого органу державного управління, який здійснював би організаційно-методичне керівництво у сфері клубної діяльності. В умовах перехідного періоду в розвитку клубної справи, передачі низки об’єктів соціально-культурного призначення у спільну власність територіальних громад внаслідок приватизації державних підприємств, на балансі яких вони перебували, брак єдиного керівного центру загрожує руйнації всієї системи клубних закладів, що існувала протягом багатьох років. Виходячи з цього, авторка обґрунтовує нагальну потребу у створенні відповідного відділу організації клубної роботи при Міністерстві культури і туризму України із закріпленням його повноважень у законі „Про клуби і клубну діяльність”.

Аналіз законодавчої бази у галузі музейної справи дозволив констатувати, що на сьогодні у сфері правового регулювання діяльності музеїв в Україні існують певні прогалини, які відчутно гальмують розвиток музейної справи в державі. Відсутність нормативно-правового регулювання з питань консервації й реставрації музейних фондів, обліку, охорони і зберігання музейних предметів і музейних колекцій потребує невідкладного прийняття відповідних підзаконних нормативних актів на рівні Міністерства культури і туризму України, що дозволить музеям здійснювати облік і збереження музейних цінностей на якісно новому рівні, з урахуванням світових тенденцій розвитку музейної галузі.

У підрозділі 3.3. „Адміністративно-правове регулювання діяльності  театральних  та  архівних установ” розглядаються питання особливостей адміністративно-правового регулювання театральної та архівної справи в Україні.

Насамперед звертається увага на те, що сучасний стан театральної справи в Україні потребує більш дійової підтримки і з боку держави, і з боку законодавця.

Зазначається, що певним позитивним зрушенням у правовому регулюванні театральної справи в Україні стало прийняття Верховною Радою України Закону від 31 травня 2005 р. „Про театри і театральну справу”. Проте аналіз норм і положень зазначеного Закону дозволив дійти висновку про необхідність внесення змін до його статей 18 і 19, що стосуються питань державного управління театральною справою. Пропонується передати функції по координації діяльності державних і комунальних театрів Міністерству культури і туризму України, а методичне керівництво підвідомчими театрами залишити в компетенції інших центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, що, на думку авторки, забезпечить певний баланс між централізацією й децентралізацією у сфері управління театральною справою.

Проведений аналіз нормативно-правових актів у сфері театральної справи  дозволив авторці стверджувати, що, незважаючи на прийняття базового закону, залишається певна правова неврегульованість, пов’язана з відсутністю підзаконних актів до нього і як наслідок – неможливістю реалізації багатьох його положень. Прийняття відповідних підзаконних нормативних актів на рівні Міністерства культури і туризму України та інших центральних органів виконавчої влади, на думку дисертантки, значною мірою упорядкує нормативно-правове забезпечення театральної справи в державі.

Зазначається, що одним із найважливіших складників інформаційно-документального забезпечення розвитку держави є архіви, соціальна значимість яких в умовах формування громадянського суспільства відчутно зростає.

Дослідження особливостей правового регулювання діяльності архівних установ дозволило авторці стверджувати про необхідність удосконалення нормативно-правового забезпечення архівної справи у сфері законодавчого врегулювання питань діловодства, нормативно-методичного забезпечення роботи архівних підрозділів підприємств, установ та організацій відомчого підпорядкування. Пропонується встановити правові засади документування, загальні для всіх органів державної влади й організацій будь-якого типу і форми власності, в єдиному законі „Про діловодство”, який  визначив би основні напрямки й аспекти державного регулювання роботи з документами у сфері управління, правові основи документування, загальні для всіх органів державного управління й організацій будь-якого типу й форми власності.

Акцентується увага на тому, що якісне збереження архівних фондів є одним із критеріїв забезпечення права громадян на доступ до інформації, проголошеного в Конституції України, від якого залежить рівень соціального й економічного прогресу в державі.