Лукашев О.А. Правове регулювання грошової системи України

summary

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дослідження, формулюються його об’єкт і предмет, указується методологічна основа, викладено положення, які становлять наукову новизну і виносяться на захист, визначається практичне значення роботи, наводиться апробація результатів дослідження.

Розділ перший “Теоретичні основи правового регулювання грошового обороту” складається із трьох підрозділів. У підрозділі 1.1. “Гроші: економічні особливості і специфіка правового регулювання” формулюється положення щодо того, що складність грошей як об’єкта теоретичного дослідження зумовлена поєднанням соціально-економічного і правового аспектів їх природи. Це передбачає багаторівневу структуру підходів до розкриття сутності цього феномена. Досліджуючи генезис грошей, автор робить висновок, що процес їх виникнення слід розглядати з позицій еволюційної теорії. Правовому регулюванню грошових відносин об’єктивно передувало соціальне регулювання: адже історично правові засоби з’явилися значно пізніше виникнення грошей як загального вартісного еквівалента. Разом із тим варто зазначити, що розвиток грошей протікав під впливом специфічних соціальних регуляторів. Із розвитком державно-правових інститутів гроші поступово стають об’єктом саме державно-правового регулювання, однак цей факт і в сучасних умовах повністю не виключає можливості впливу соціальних чинників на стан грошового обороту.

На думку дисертанта, питання сутності грошей охоплює кілька важливих взаємопов’язаних аспектів: їх соціальну природу, об’єктивну економічну необхідність, функціональну спрямованість і створення відповідного правового режиму. Дослідник не погоджується з позиціями тих учених, які вважають, що питання про поняття грошей, їх природу не належать до сфери юридичної науки. Гроші, безумовно, не є суто правовою категорією, проте не слід принижувати їх правового значення, адже вони одночасно виступають об’єктом правового регулювання та об’єктом правовідносин, різних за своєю галузевою належністю.

Розглядаючи функції грошей як прикладний аспект їх сутності, автор акцентує увагу на функціях міри вартості й засобу платежу в контексті співвідношення платіжної сили і купівельної спроможності. Платіжна сила грошей є виключно юридичним поняттям, яке встановлюється в законодавчому порядку шляхом закріплення відповідної правової норми. На відміну від платіжної сили, купівельна спроможність грошей не має яскраво вираженого юридичного змісту, але це не виключає її правового значення. Зміни купівельної спроможності грошей викликають зміну вартісного змісту грошових зобов’язань і соціальних виплат. Слід виділити два основних способи подолання зміни купівельної спроможності грошей: приватноправовий, при якому сторони у грошовому зобов’язанні використовують гарантійні валютні застереження, і публічно-правовий – метод індексації, владний за своєю суттю.

Досліджуючи гроші як об’єкт правового регулювання, дисертант дійшов висновку щодо необхідності впровадження в науковий обіг поняття “юридична конструкція грошей”, яке включає сукупність елементів, які встановлені у відповідних правових нормах та об’єктивно необхідних і достатніх для закріплення грошей як об’єкта правового регулювання. Такими елементами є: національна грошова одиниця (національна валюта), її статус, види державних грошових знаків, співвідношення між грошовою одиницею й золотом або іншими дорогоцінними металами (масштаб цін). При цьому зазначається, що обов’язково треба відмежовувати масштаб цін від порядку забезпечення грошових знаків. З точки зору автора, відсутність у законодавстві доктринального поняття грошей не повинно сприйматись як прогалина. При визначенні об’єктів правового регулювання слід виходити з принципу достатності, що зумовлено практичними потребами регулювання відповідних правовідносин.

У підрозділі 1.2. “Зміст грошового обороту та правові основи його регулювання” аналізується тлумачення поняття “грошовий оборот”, та його співвідношення з поняттям “грошовий обіг”. Досліджуючи зміст цих термінів, автор значну увагу приділив вивченню фундаментальних праць із теорії грошового обороту. Розмежування понять “грошовий оборот” і “грошовий обіг” слід провадити залежно від видової специфіки й режиму руху грошових коштів. Обґрунтовується висновок про те, що поняття “грошовий обіг” може бути застосовано тільки до руху готівки. При характеристиці сукупного процесу руху грошових коштів слід використовувати саме термін “грошовий оборот”, зміст якого включає поряд із грошовим обігом підсистему безготівкового обороту. З’ясовуючи співвідношення готівкової і безготівкової складових грошового обороту, дисертант підкреслює, що головна особливість останнього полягає саме в його єдності, яка базується на єдності грошей.

З урахуванням економічного змісту грошового обороту зроблено висновок, що як правова категорія, він є врегульованою правовими нормами сукупністю суспільних відносин, у межах яких відбувається безперервний процес руху грошей у готівковій і безготівковій формах.

В роботі висловлене критичне ставлення до позицій окремих вчених щодо визначення грошового обороту лише як сукупності грошових розрахунків. Автор не вважає подібний “кількісний” підхід оптимальним і переконує, що грошові розрахунки є лише частиною грошового обороту. Пропонується відокремлювати поняття “грошовий оборот” і “грошові розрахунки”. Останнє передбачає виникнення в одного із суб’єктів відповідних правовідносин платіжного обов’язку на підставі: а) закону (сплата податків, зборів, інших обов’язкових платежів); б) рішення державного органу (справляння адміністративного штрафу, пені у зв’язку з несвоєчасним погашенням податкового зобов’язання); в) договору (перерахування грошової суми контрагенту в цивільно-правових зобов’язаннях, або виплата заробітної плати працівнику). Поняття “грошовий оборот” включає значну групу відносин, у яких рух грошей як у готівковій, так і в безготівковій формі не пов’язаний із платіжним обов’язком. Зокрема, це стосується відносин із виготовлення, випуску в обіг, зберігання, перевезення, вилучення та інкасації готівки, ведення касових операцій, заміни пошкоджених банкнот і монет, поштових переказів, безоплатного перерахування коштів, тощо.

Юридичні особливості грошових правовідносин зумовлюють можливість їх класифікації, що передбачає відповідну структуру грошового обороту. Один із секторів грошового обороту – горизонтальний, який складають обмінні відносини в сфері господарської діяльності при здійсненні товарно-грошових і нетоварних операцій. Рівність суб’єктів цих відносин є специфічною ознакою цього сектору. Інший сектор охоплює сукупність відносин, що опосередковують безеквівалентний і безповоротний рух грошей. Цей сектор грошового обороту можна назвати бюджетно-податковим, одним з суб’єктів правовідносин в якому обов’язково виступає держава в особі уповноваженого органу. Наприклад, виконання податкового обов’язку породжує безеквівалентний і безповоротний рух коштів від платника податків до відповідного бюджету чи державного цільового фонду. Рух грошових коштів у процесі бюджетного фінансування також позбавлений ознаки еквівалентності й поворотності. Особливості бюджетно-податкового сектора грошового обороту зумовлює сфера його реалізації – фінансова діяльність держави.

Підрозділ 1.3. “Зміст інституту правового регулювання грошового обороту” присвячений аналізу правових норм, що регулюють відносини у сфері грошового обороту. Значну увагу автор приділяє розгляду важливої теоретичної проблеми – з’ясуванню специфіки інституту правового регулювання грошового обороту та визначенню його місця в системі фінансового права. Складність порушеного питання зумовлена тим, що поняттям “грошовий оборот” охоплюються відносини, різні за власною галузевою належністю. Ця проблема має велике методологічне значення для з’ясування питання про співвідношення грошового обороту і фінансової діяльності держави. Вирішення зазначеного питання дозволить більш чітко обґрунтувати систему фінансово-правової галузі.

У науці фінансового права радянської доби загальноприйнятою була думка, що норми, які регулюють відносини у сфері грошового обороту, утворюють самостійний інститут Особливої частини фінансового права. Дисертант звертає увагу, що такий підхід суперечить іншому постулату про те, що система фінансового права значною мірою є похідною від структури фінансової системи, а тому є обумовленою нею. Грошова система, як статична конструкція грошового обороту, не є ланкою фінансової системи держави, і це, як вбачає дослідник, зумовлює необхідність додаткової аргументації на користь включення інституту правового регулювання грошового обороту до системи фінансового права. На відміну від податків і зборів, обов’язкового державного страхування, державного кредиту, які є класичними фінансовими механізмами і забезпечують надходження грошових коштів до відповідних державних фондів, грошовий оборот не виконує самостійно таких функцій. Проте автор переконаний, що грошовий оборот у сфері державних фінансів є внутрішнім змістом відносин на окремих стадіях фінансової діяльності держави, а тому його слід вважати невід’ємною частиною об’єкта фінансово-правового регулювання.

Розділ другий “Сутність грошової системи як організаційно-правової форми грошового обороту в Україні” складається із трьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Поняття і структура грошової системи України” головна увага зосереджується на розгляді основних теоретичних положень грошової системи України.

Досліджуючи еволюцію державно-організаційного впливу на систему грошових відносин, дисертант зробив висновок про доцільність розгляду категорії “грошова система” у двох аспектах. Перший – це тип грошової системи, який визначає характер зв’язку між загальним еквівалентом і грошовою одиницею. Спочатку такий зв’язок виникає стихійно, потім він отримує законодавче закріплення. Тип грошової системи залежить від дорогоцінного металу, встановленого як базовий елемент організації грошового обороту. У процесі еволюції грошових відносин виділяють золотий і срібний монометалізм, а також біметалізм. Відповідно золотий монометалізм мав наступні види: золотомонетний, золотозлитковий та золотодевізний стандарти. Дисертант акцентує увагу на тому, що тип грошової системи зумовлює як специфіку її змісту й структури, так і особливості змісту правового регулювання окремих елементів.

У другому аспекті змістом категорії “грошова система” виступає форма організації грошового обороту на території держави. Автор вступає в полеміку з тими вченими, які фактично ототожнювали грошову систему з сукупністю різних видів державних грошових знаків, які знаходяться в обігу (Л.А. Лунц, М.С. Матрохін, В.М. Федоренко). На підставі аналізу нормативно-правових актів Російської імперії, СРСР, України і Російської Федерації, глибоко вивчається зв’язок між доктринальними підходами науковців і відповідною нормативною термінологією. Дисертант переконує, що зміст категорії “грошова система” у її широкому розумінні не лише охоплює сукупність видів грошових знаків, а й обов’язково включає елементи, необхідні для функціонування сукупного грошового обороту на території країни.

На підставі аналізу філософсько-правової літератури та наукових робіт із загальної теорії систем доводиться, що терміни “система”, “форма”, “організація”, “структура” тісно пов’язані між собою, а тому використання трьох останніх з них при визначенні категорії “грошова система” є цілком логічним і доцільним. “Організація”, як філософський термін, обов’язково передбачає наявність структури як внутрішньої форми впорядкування і взаємозв’язку між елементами системи. Тому аналіз структури грошової системи є оптимальним методологічним прийомом пізнання її сутності.

У структурі грошової системи пропонується вирізняти статичні елементи й підсистеми. До статичних елементів автор відносить: а) національну грошову одиницю; б) масштаб цін; в) види державних грошових знаків. З урахуванням принципових особливостей руху грошових коштів виокремлюються підсистеми грошового обігу й безготівкового обороту. Ще одну, керуючу підсистему утворюють Національний банк України та інші державні органи, наділені владними повноваженнями з регулювання грошового обороту. На відміну від статичних елементів, підсистеми мають яскраво виражений системний характер і складну власну внутрішню структуру. Нелогічно, на думку дисертанта, розглядати систему правового регулювання елементів грошової системи як елемента останньої. Підкреслюється, що вона в цілому є об’єктом правового регулювання, а тому її слід вважати правовою формою організації грошового обороту.

Дістало розвитку питання про співвідношення категорій “грошова система” і “валютна система”. Національна валютна система, як форма організації валютних відносин, є відносно самостійною структурою грошової системи. Специфіка валютної системи зумовлена об’єктом валютних відносин – валютними цінностями, що передбачає формування відповідного правового режиму функціонування цих відносин.

У підрозділі 2.2. “Особливості правового регулювання окремих елементів грошової системи України”, який містить три пункти, розглядається специфіка правового режиму статичних елементів національної грошової системи.

У пункті 2.2.1. “Грошова одиниця України” йдеться про еволюцію гривні – базового елемента національної грошової системи. Основна увага тут зосереджується на дослідженні етапів, змісту й наслідків грошової реформи, що тривала в Україні протягом 1992-1996 років. ЇЇ метою було не лише впровадження в оборот повноцінної грошової одиниці, а й формування державної грошової системи. У процесі проведення грошової реформи виділяються три етапи:     а) введення з 10 січня 1992 р. у готівковий обіг тимчасової перехідної валюти – купонів багаторазового використання; б) впровадження купоно-карбованця у безготівковий оборот. З 12 листопада 1992 р. функціонування рубля у грошовому обороті було припинено, після чого єдиним законним платіжним засобом стає український карбованець, а в готівковому обігу знаходився купон Національного банку України; в) після проведення третього етапу грошової реформи у вересні 1996 р., грошовою одиницею в нашій державі відповідно до ч.1 ст.99 Конституції України є гривня.

Аналізуючи процес проведення грошової реформи в Україні, дисертант не погоджується з точкою зору окремих фахівців, що тимчасовий статус грошової одиниці був причиною глибокої загальноекономічної кризи, і доводить, що стабільність грошової одиниці є результатом впливу зовнішніх факторів – економічної політики уряду і грошово-кредитної політики, що здійснюється центральним банком держави.

Відзначаючи неконфіскаційний характер грошової реформи, автор водночас зазначає, що проведення на третьому етапі деномінації без попередньої індексації заощаджень громадян з урахуванням інфляції, хоча й було зумовлено необхідністю забезпечення грошової стабільності, але порушувало конституційні засади. Монетарні інтереси не повинні задовольнятися за рахунок порушення державою права власності її громадян.

У пункті 2.2.2. “Масштаб цін” досліджується еволюція правового змісту цього елемента грошової системи. Зазначається, що за доби існування безпосереднього зв’язку між грошима й золотом, масштаб цін мав значення законодавчо встановленого змісту дорогоцінного металу у грошової одиниці. Процес демонетизації золота, й відповідно трансформація типу грошової системи, спричинили зміну класичного змісту масштабу цін. За таких умов фіксація металевого вмісту грошової одиниці втрачає сенс. В Україні згідно з Законом “Про Національний банк України” (ч.3 ст.32) офіційне співвідношення між гривнею та золотом або іншими дорогоцінними металами не встановлюється. Однак це не означає, що масштабу цін як елемента грошової системи не існує. Аналізуючи нормативні акти, на підставі яких провадилися грошові реформи в СРСР, в Україні та Російській Федерації, дисертант дійшов висновку, що однією з цілей грошових реформ є зміна саме масштабу цін.

У пункті 2.2.3. “Види державних грошових знаків” досліджується правова природа державних грошових знаків як елемента грошової системи. В Україні в обігу знаходяться грошові знаки двох видів, які визначені Законом “Про Національний банк України” (ч.2 ст.34), – банкноти (паперові) і монети (металеві). На підставі цього законодавчого положення, а також норми, що міститься в п.3.2. ст.3 Закону України “Про платіжні системи та переказ грошей в Україні” дисертант пропонує внести зміни до ст.1 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” й виключити зі змісту терміну “валюта України” казначейські білети. Сутність банкнот і монет, що емітуються Національним банком України, відмінність від будь-яких інших грошових знаків визначає їх виключний правовий статус: згідно зі ст.35 Закону “Про Національний банк України” вони є єдиним законним платіжним засобом на території України.

Аналізуючи специфіку готівки, дослідник зазначає, що грошові знаки є результатом синтезу двох складових – грошової одиниці й матеріального носія (паперового або металевого). Це зумовило необхідність розгляду правових особливостей платіжності банкнот і монет, а також специфіки режиму їх обігу.

З’ясовуючи правовий зміст банкноти у процесі її еволюції, автор зауважує, що спочатку вона була безвідсотковим зобов’язанням банка-емітента, з безумовним розміном на золото. Сутність банкнот визначав приватноправовий, зобов’язальний компонент. Їх прийом, за загальним правилом, не був обов’язковим. Із припиненням їх розміну на золото, вони отримали статус законного платіжного засобу. Таким чином, визначальним стає державно-владний компонент.

На підставі порівняльного аналізу різних історичних типів забезпечення банкнот – англійської, континентальної та північноамериканської, робиться висновок щодо змісту положення, що міститься в ч.3 ст.34 Закону “Про Національний банк України”: “Банкноти і монети є безумовними зобов’язаннями Національного банку України і забезпечуються всіма його активами”. Це формулювання свідчить про відсутність конкретного нормативно визначеного механізму забезпечення банкнот і монет, а тому більш логічно говорити про публічно-правовий обов’язок Національного банку України забезпечувати стабільність національної валюти.

У роботі зазначається, що сучасні українські банкноти і монети мають тотожну правову природу; винятком є ювілейні й пам’ятні монети, які виготовляються із дорогоцінних металів, а тому реалізуються за ціною, що перевищує їх номінальну вартість.

У підрозділі 2.3. “Правовий статус органів, які здійснюють управління грошовим оборотом в Україні” підкреслюється, що дослідження організаційно-правового механізму функціонування грошової системи передбачає аналіз організаційно-управлінського впливу на грошовий оборот. Це зумовлює аналіз правового статусу державних органів, що здійснюють управління грошовим оборотом й у сукупності утворюють керуючу підсистему грошової системи. Виділено чотири основних цілі державного управління грошовим оборотом: забезпечення стабільності національної валюти; максимальне прискорення і зручність розрахунків; скорочення обсягу готівкових розрахунків та відповідне розширення сфери безготівкового обороту; підвищення ефективності контролю за законністю проведення грошових операцій.

Дисертант пропонує виокремити дві групи державних органів по управлінню грошовим оборотом залежно від змісту їх компетенції: а) органи загальної компетенції; б) органи спеціальної компетенції. У підґрунті їх розмежування лежить предмет відання. До першої групи державних органів слід віднести Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рахункову палату, органи Державної податкової служби й Державної контрольно-ревізійної служби України, органи Державної митної служби України, Міністерство внутрішніх справ України. До другої групи органів, на думку дисертанта, слід віднести Державне казначейство та Національний банк України.

Органи Державного казначейства здійснюють управління в бюджетно-податковому секторі грошового обороту, виконуючи функцію касового виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Головна увага зосереджується на дослідженні правового статусу Національного банку України. Та це й природно, бо саме він є центральним банком держави, її емісійним центром, основною функцією якого є забезпечення стабільності національної грошової одиниці. Вивчаючи зміст правового статусу Національного банку України, дисертант умовно вирізняє два блоки – внутрішній (функціонально-регулятивний) та зовнішній (організаційно-структурний). Перший складають повноваження в межах законодавчо закріплених функцій, спрямовані на здійснення управлінського впливу у сфері грошової й банківської системи України (статті 6 і 7 Закону “Про Національний банк України”). Другий утворюють норми, що визначають місце Національного банку України у системі державних органів та регламентують його взаємовідносини з ними (розд. ІХ Закону “Про Національний банк України”).

З’ясовуючи місце Національного банку України в системі вищих державних органів, автор зазначає, що визначення його статусу, встановлене в ст.2 Закону “Про Національний банк України” як “особливого центрального органу державного управління” є універсальним підходом: адже ця базова правова норма втілює ідею незалежного статусу центрального банку держави, визначає його структурну відокремленість від системи органів виконавчої влади.

Досліджуючи зміст незалежності Національного банку України як якісної характеристики його правового статусу, дисертант виділяє два основних її аспекти: інституційну й бюджетну незалежність. Інституційна незалежність обумовлюється організаційно-структурним елементом правового статусу Національного банку України й деталізується у його підзвітності Президенту та Верховній Раді України, взаємовідносинах з Кабінетом Міністрів України, гарантіях невтручання у виконання функцій і повноважень його керівними органами.

Бюджетну незалежність визначає законодавчо встановлений механізм використання коштів центрального банку держави як джерела бюджетних доходів. Цей механізм передбачає низку обмежень і заборон: 1) заборона надання Національним банком України прямих кредитів як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України (ст.54 Закону “Про Національний банк України”); 2) емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Державного бюджету України (ч.6 ст.15 Бюджетного кодексу України). На думку дисертанта, вказані законодавчі положення слід доповнити забороною придбання Національним банком України державних цінних паперів при первинному їх розміщенні з метою фінансування дефіциту Державного бюджету України. Ще одним принциповим моментом, що характеризує бюджетну незалежність, є порядок перерахування коштів Національним банком України до Державного бюджету України, передбачений ч.3 ст.5 Закону “Про Національний банк України”. Автор підкреслює, що обов’язковою умовою такого перерахування повинна бути наявність дефіциту Державного бюджету України. Вказані положення є важливими чинниками стабільності грошової системи України