Кравченко Правові засади валютного регулювання і контролю в Україні

summary

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації, об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, визначається наукова новизна, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.

Перший розділ “Правові основи організації валютного регулювання в Україні” складається з п’яти підрозділів.

У першому підрозділі – “Поняття, зміст та методи валютного регулювання” аналізуючи поняття, зміст, завдання, принципи та методи валютного регулювання, дисертант робить висновок, що під валютним регулювання слід розуміти діяльність держави в особі уповноважених нею органів (органів валютного регулювання і контролю) по застосуванню адміністративних і економічних методів впливу на учасників валютних правовідносин щодо здійснення валютної політики в державі. На основі аналізу чинного валютного законодавства та практики його застосування зроблено висновок, що валютне регулювання як правовий режим регулювання має ряд недоліків, а саме: безумовний пріоритет адміністративних методів управління; відомча розрізненість органів, що здійснюють валютне регулювання та відсутність їх ефективної координації.

Звернуто увагу на те, що не дивлячись на складний і багаторівневий характер валютного регулювання, в законодавстві так і не визначено мету, завдання та принципи валютного регулювання. Проведене дослідження дало нам всі підстави говорити про те, що основним завданням валютного регулювання є захист національної валюти України та можливість учасників валютних правовідносин здійснювати валютні операції з урахуванням валютних обмежень та під контролем держави. Що ж до принципів валютного регулювання, то на рівні з загальноприйнятими принципами правового регулювання, валютним правовідносинам притаманні свої специфічні принципи, серед яких: принцип попередження незаконного витоку капіталу за кордон та мобілізації валютних ресурсів; принцип конвертації валюти України за поточними операціями; принцип обмеження використання іноземної валюти у внутрішньому обороті; принцип здійснення контролю за обігом іноземної валюти та валютних цінностей. Дотримання всіх вищезазначених принципів можливе за умови вдалого поєднання застосування адміністративних та економічних методів валютного регулювання в Україні.

У другому підрозділі – “Нормативно-правові засади валютного регулювання в Україні” детально аналізується законодавство України, СРСР та деяких зарубіжних країн в сфері валютного регулювання і контролю. Це дало можливість виявити, що валютне законодавство України знаходиться на етапі активного становлення і потребує проведення заходів щодо впорядкування правових норм валютного регулювання. Ці заходи мають відбуватися комплексно, з проведенням систематизації всіх нині діючих правових норм, які регулюють діяльність суб’єктів валютних правовідносин. Основною метою систематизації та вдосконалення чинного валютного законодавства є необхідність зробити його більш доступним і зрозумілим, більш зручним для практичного застосування суб’єктами валютних правовідносин. Непоодинокими також є випадки неузгодженості норм законів, підзаконних нормативно-правових актів. Цей фактор обумовлює непостійність і безсистемність правової основи валютного регулювання в Україні. Існуючі норми та правила містяться в сотнях нормативних актів, які постійно змінюються, що ускладнює механізм їх застосування та орієнтації в них навіть спеціалістів.

Відповідно, є реальна потреба в прийнятті Закону України “Про валютне регулювання”, який, на нашу думку, має містити десь 6 розділів і визначати загальні засади механізму валютного регулювання в Україні; порядок здійснення валютних операцій на території України, в залежності від їх правового режиму, повноваження та функції органів валютного регулювання; поняття та зміст валютного контролю, а також повноваження державних органів в сфері валютного контролю, визначати заходи відповідальності за порушення валютного законодавства та порядок розгляду спорів.

У цілому ж в дослідженні робиться висновок про те, що валютне законодавство України – це сукупність нормативно-правових актів, які містять норми права, що регулюють порядок та принципи здійснення валютних операцій в Україні, угод з валютними цінностями між організаціями і громадянами України та організаціями і громадянами іншої країни, порядок ввезення, вивезення та переказу з-за кордону та за кордон національної та іноземної валюти та інших валютних цінностей, а також повноваження та функції органів валютного регулювання і контролю та відповідальність за порушення норм валютного законодавства.

В третьому підрозділі – “Загальна характеристика валютних правовідносин” висловлюється думка про те, що правове регулювання валютних правовідносин здійснюється різними галузями права, але, не зважаючи на неоднорідність правових норм, що регулюють дані правовідносини, провідною галуззю в справі державного управління кредитно-фінансовою сферою та створення і використання валютних резервів та фондів є фінансове право України. На підставі аналізу сутності фінансових правовідносин зроблено висновок, що валютним правовідносинам властиві основні ознаки фінансових, а саме: валютні правовідносини складаються у сфері фінансової діяльності держави, яка чітко регламентує порядок утворення й використання централізованих та децентралізованих валютних фондів; підставою для виникнення валютних відносин є здійснювана державою планова діяльність з утворення і використання необхідних валютних фондів; об'єктом валютних відносин є валютні цінності, що використовуються в міжнародних розрахунках як засіб платежу; валютним відносинам, в більшості випадків, притаманний владно-майновий характер, тобто один із суб'єктів наділений державою владними повноваженнями щодо інших учасників валютного правовідношення. Поряд з тим, слід зазначити, що суспільні відносини, які врегульовані нормами валютного законодавства, не обмежуються відносинами, що виникають в процесі створення, розподілу та використання грошових фондів держави (фінансові правовідносини), а й тісно пов’язані з суспільними відносинами, що виникають в сфері державного управління фінансово-кредитною системою в цілях забезпечення інтересів держави (адміністративні правовідносини), тобто мають комплексний характер і входять до предмету фінансового та адміністративного права.

Все це дало можливість уточнити визначення валютних правовідносин. Валютні правовідносини – це врегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають у фінансово-кредитній сфері з приводу створення і використання валютних фондів держави, окремого підприємства чи громадянина і носять комплексний та владно-майновий характер.

В четвертому підрозділі – “Правове регулювання основних видів валютних операцій” аналізується правовий режим основних видів валютних операцій.

Чинне валютне законодавство, на сьогодні, не містить чіткого визначення валютної операції, а лише окреслює групи операцій, які відносяться до валютних, не вказуючи при цьому кваліфікаційних ознак, які б дозволили точно відмежувати валютні операції від операцій не пов’язаних з валютними цінностями. Крім того, зміст валютної операції у законодавстві дещо звужено і він включає лише операції, пов’язані з переходом права власності на валютні цінності. У зв’язку з цим, дисертант пропонує розширити зміст валютної операції і до числа інших прав, крім права власності, віднести права, перехід яких може бути кваліфіковано як валютна операція, а саме: право володіння валютними цінностями (наприклад, право володіння іноземною валютою, що виникає у банку за депозитним вкладом), право вимоги платежу в іноземній валюті тощо.

Необхідність закріплення такої норми в обумовлена тим, що фактично в законодавстві валютними операціями є також і операції, що не пов’язані з переходом права власності на валютні цінності (відкриття валютного депозитного рахунку). Отже, валютні операції – це операції, пов’язані з переходом і реалізацією права власності та інших прав на валютні цінності.

Дисертант зазначає, що на сьогодні не дослідженою залишається проблема встановлення критеріїв класифікації валютних операцій. На основі чинного валютного законодавства України, аналізу наукових досліджень вітчизняних та зарубіжних вчених в роботі здійснена класифікація валютних операцій в основу якої пропонується покласти такі критерії: за територіальною ознакою (внутрішні та транскордонні); за предметом валютної операції (поточні та операції, пов’язані з рухом капіталу). У свою чергу, поточні валютні операції можна поділити на торговельні і неторговельні. Проведене дослідження  дозволило нам дати визначення неторговельних валютних операцій як операцій, що здійснюються фізичними та юридичними особами в особистих, соціальних чи побутових цілях без мети отримання прибутку.

Класифікація валютних операцій має принципово важливе значення як для резидентів та нерезидентів, так і для уповноважених банків, оскільки допомагає визначити загальні підходи до їх правового регулювання, а також місце валютних операцій серед інших банківських операцій.

На думку автора в основу розвитку правового регулювання валютних операцій повинні бути покладені такі критерії, як можливість учасників валютних правовідносин здійснювати валютні операції тільки зі спеціальним дозволом (ліцензією) уповноваженого державного органу; здійснення валютних операцій лише через уповноважені банки або при їх безпосередній участі та жорсткий валютний контроль зі сторони органів та агентів валютного контролю.

В п’ятому підрозділі – “Система органів валютного регулювання та їх компетенція” розглянута система органів валютного регулювання, а також визначається обсяг їх компетенції. Проведене нами дослідження дає підстави, зробити висновок, що в Україні в цілому склалася складна багаторівнева система органів валютного регулювання. Специфіка побудови системи вищезазначених органів полягає в тому, що функції та повноваження валютного регулювання розподілені між декількома органами. Головним органом цієї системи виступає Національний банк України. Проте, незважаючи на значні зусилля держави ця система не позбавлена недоліків. Зокрема, в чинному валютному законодавстві та на практиці виникає колізія повноважень Національного банку України і Державної податкової адміністрації України. Наголошується, що недостатньо врегульований механізм взаємодії між органами державного управління в сфері валютного регулювання та вказується, що відсутність чітко закріпленого переліку регулятивних повноважень цих органів впливає на ефективність здійснення ними валютного регулювання.

Тому, на нашу думку, у законодавчому порядку необхідно визначити правовий статус органів валютного регулювання. Колізійні проблеми системи та компетенції органів пропонується вирішити шляхом законодавчого закріплення системи органів валютного регулювання, до якої, зокрема, необхідно віднести: Національний банк України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державну податкову адміністрацію України, Державну митну службу України, а також визначення повноважень кожного органу в сфері валютного регулювання, що дозволить уникнути відомчої розрізненості та їх дублювання.

Враховуючи, що Національний банк є провідним органом валютного регулювання та з метою всебічного дослідження змісту та специфіки діяльності цього органу, в дисертації здійснена класифікація його повноважень в сфері валютного регулювання, що поділяються на: нормотворчі, розпорядчі та контрольно-репресивні. Нормотворчі повноваження Національного банку в сфері валютного регулювання законодавчо закріплені і надають йому право приймати нормативно-правові акти, виконання яких є обов'язковим при здійсненні операцій на валютному ринку України та за її межами. Саме нормотворчі повноваження дозволяють надавати рішенням Національного банку України статусу загальнообов'язкових правил поведінки шляхом їх закріплення в підзаконних нормативно-правових актах. Контрольно-репресивні повноваження Національного банку пов’язані зі здійсненням останнім контрольних заходів щодо припинення порушення валютного законодавства, а розпорядчі повноваження НБУ характеризуються здійсненням конкретних заходів, що спрямовані на встановлення та реалізацію валютної політики в державі.

Аналіз повноважень Національного банку України в сфері валютного регулювання дає можливість зробити висновок, що його основними повноваження є розпорядчі. Це дає підстави стверджувати, що серед повноважень Національного банку переважають не репресивні заходи, а регулюючі, тобто розпорядчі, які спрямовані на підтримання курсу національної валюти та встановлення ліберальної валютної політики. Проте, не можна зменшувати значення тих повноважень НБУ, що дозволяють йому, діючи в межах Закону, ефективно приймати рішення про скасування ліцензії на здійснення валютних операцій; застосовувати санкції за порушення валютного законодавства; звертатися до господарського суду з позовами про порушення валютного законодавства уповноваженими банками, юридичними та фізичними особами (резидентами і нерезидентами).

Другий розділ “Проблеми становлення інституту валютного контролю в Україні” складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття та правова природа валютного контролю” автор зазначає, що формування валютного контролю в Україні відбувалося за умови відсутності чітко розроблених теоретичних основ. І нині залишаються недостатньо дослідженими питання щодо місця валютного контролю в системі державного контролю, його оптимальної структури і обсягу завдань, які ставляться перед валютним контролем, форми, суб’єктів та методів, що можуть використовуватися при здійсненні контрольних заходів.

Валютний контроль як вид контролю перебуває на стадії формування. У вітчизняній та зарубіжній науковій літературі ще не має сталого визначення поняття валютного контролю, хоча в законодавстві України термін “валютний контроль” вживається ще з 1993 року. Полемічним на сьогодні є питання про місце валютного контролю в системі державного контролю, зокрема, чи є валютний контроль самостійним видом спеціального державного контролю, чи це різновид фінансового контролю.

На підставі аналізу норм валютного законодавства та наукових літературних джерел в роботі зроблено висновок, що валютний контроль є самостійним видом державного контролю, оскільки, по-перше, він є функцією державного управління в сфері валютного регулювання, тобто валютний контроль забезпечує перевірку діяльності учасників валютних правовідносин для виявлення випадків порушень норм валютного законодавства; по-друге, валютний контроль є стадією управлінський дій держави, оскільки, наприклад, встановивши правило обов’язкового повернення валютної виручки резидентів в Україну, держава в особі органів та агентів валютного контролю відслідковує за рухом коштів по кожному зовнішньоекономічному контракту через систему паспортів угод; по-третє, валютний контроль в Україні здійснює спеціальна система органів державного управління, яка перебуває на стадії формування, а саме: Національний банк України, Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України та ін.; по-четверте, валютний контроль спрямований на забезпечення дотримання правил валютних операцій усіма учасниками валютного ринку, незалежно від того, чи це державні органи, чи суб’єкти підприємницької діяльності, чи фізичні особи.

Звідси, дисертант визначає валютний контроль як діяльність державних органів або інших уповноважених державою суб’єктів, дії яких спрямовані на забезпечення дотримання норм валютного законодавства, що здійснюється з використанням специфічних форм та методів. Метою валютного контролю є забезпечення дотримання резидентами і нерезидентами валютного законодавства України при здійсненні валютних операцій. Основними завданнями валютного контролю є: перевірка відповідності проведених валютних операцій чинному законодавству і наявності необхідних для них ліцензій і дозволів; перевірка виконання резидентами зобов'язань в іноземній валюті перед державою; перевірка обґрунтованості платежів в іноземній валюті; перевірка переміщення валюти та валютних цінностей через митний кордон України; перевірка повноти та об’єктивності звітності за валютними операціями. Об’єктом валютного контролю є дії резидентів та нерезидентів, що здійснюються ними по відношенню до валюти та валютних цінностей.

Форми валютного контролю, на нашу думку, слід визначити як прийоми та способи здійснення контрольних дій органами та агентами валютного контролю, що здійснюються у вигляді спостереження та перевірки. Дисертант зазначає, що в чинному валютному законодавстві існує ряд випадків, в яких заходи валютного контролю можна охарактеризувати як спостереження. По-перше, це контроль за своєчасністю зарахування валютної виручки на рахунки в уповноважених банках на території України за паспортами експортних угод; по-друге, контроль за забезпеченням ввезення імпортерами на територію України товарів в кількості, що еквівалентна сумі перерахованих за кордон коштів або за забезпеченням повернення коштів у випадках недопоставки товарів (здійснюється уповноваженими банками на підставі паспорта імпортної угоди); по-третє, контроль уповноважених банків при виконанні доручень клієнтів на здійснення валютних операцій. Перевірка виступає основною формою валютного контролю в тих випадках, коли виникає необхідність встановити факт порушення валютного законодавства. У порівнянні зі спостереженням перевірка є більш глибоким дослідженням обставин справи з застосуванням усіх можливих джерел інформації. На наш погляд, перевірка, як форма валютного контролю повинна застосовуватись лише за умови наявності інформації про неправомірну поведінку учасника валютних правовідносин, що порушив порядок здійснення будь-якої валютної операції, в той час як спостереження застосовується і у зв’язку з правомірною поведінкою об’єкта валютного контролю. З метою вдосконалення механізму перевірок вважаємо за необхідне запропонувати закріпити в законодавстві такі положення: призначати перевірку має право лише начальник департаменту відповідного органу валютного контролю; проводити перевірку одного і того ж суб’єкта контролю має право будь-який орган валютного контролю лише раз у два роки, за винятком випадків, коли орган валютного контролю володіє інформацією про вчинення суб’єктом порушень валютного законодавства; тривалість перевірки одного суб’єкта не може перевищувати одного місяця.

Проведене нами дослідження дає підстави визначити валютний контроль як комплекс адміністративних заходів, розрахованих на прискорення валютних надходжень і на стримування вивозу валюти з країни; а також вид державного контролю, спрямований на забезпечення дотримання суб’єктами підприємницької діяльності та фізичними особами норм валютного законодавства при здійсненні валютних операцій, що має специфічну мету, завдання, види та форми.

У другому підрозділі “Компетенція державних органів в сфері валютного контролю в Україні” автор звертає увагу на функції та повноваження державних органів в сфері валютного контролю. На підставі проведеного аналізу, зроблено висновок, що діяльність органів в сфері валютного контролю ще не склалась як відповідна цілісна система. На наш погляд, для побудови системи органів в сфері валютного контролю необхідно здійснити наступні заходи: удосконалити нормативно-правову базу для забезпечення діяльності органів валютного контролю; розробити систему збору та обробки інформації про валютні операції; визначити механізми оперативної перевірки порушень та застосування заходів впливу.

Дисертант, в залежності від правового статусу та повноважень контролюючого органу пропонує виділити наступні види валютного контролю: валютний контроль митних органів; валютний контроль податкових органів; валютний контроль Міністерства фінансів України; валютний контроль органів банківської системи. В роботі зазначається, що валютний контроль органів банківської системи посідає домінуюче місце, оскільки основний масив валютних операцій здійснюється саме за посередництвом уповноважених банків і саме тому, ці фінансові установи наділені правами агентів валютного контролю за такими операціями. Особливості реалізації контрольних функцій в цій сфері органами банківської системи проявляються при виділенні таких напрямків валютного контролю: контроль за банківськими операціями з іноземною валютною; контроль за поточними валютними операціями; контроль за обгрунтованістю платежів в іноземній валюті на користь нерезидентів; контроль за надходженням експортної виручки в іноземній валюті, який в свою чергу, поділяється на: попередній, поточний та наступний валютний контроль.

Робиться висновок про те, що функції та повноваження державних органів в сфері валютного контролю повинні знайти відображення в законодавстві, де буде зазначено, що систему органів в сфері валютного контролю в Україні складають: Національний банк України, Міністерство фінансів України, Державна податкова адміністрація України та Державна митна служба України, а до агентів валютного контролю відносяться: уповноважені банки, державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах, регіональні митниці та митниці.

Третій розділ “Відповідальність за порушення валютного законодавства” складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття та види відповідальності за порушення валютного законодавства” автор розглядає поняття валютного правопорушення, підстави класифікації цих правопорушень та заходи відповідальності, які застосовуються до порушників валютного законодавства.

В залежності від суспільної небезпечності порушення до порушника застосовують заходи адміністративної та кримінальної відповідальності, а також фінансові санкції. Зокрема, чинне законодавство України до фінансових санкцій, що накладаються за вчинені правопорушення в сфері валютного законодавства відносить штраф, пеню, позбавлення ліцензії НБУ на право здійснення операції та виключення банку з Республіканської книги реєстрації банків. В роботі дисертант розглядає правову природу цих фінансових санкцій і робить висновок про те, що за своїм змістом ці санкції мають адміністративно-правову природу і є ні чим іншим, як заходами адміністративної відповідальності, оскільки у разі застосування таких санкцій виникають відносини публічно-правового характеру; такі санкції накладаються не в судовому порядку, а у порядку адміністративного провадження органами, зокрема, посадовими особами, що наділені адміністративно-юрисдикційними повноваженнями; метою застосування зазначених санкцій є покарання правопорушника, а не відшкодування збитків, завданих суспільству чи особі.

Особлива увага приділяються питанню застосування зазначених заходів адміністративного примусу до юридичних осіб, оскільки, як відомо, на сьогодні суб’єктом адміністративної відповідальності може бути лише фізична особа. Дисертант погоджується з позицією українських та зарубіжних вчених щодо можливості юридичних осіб бути суб’єктами адміністративної відповідальності та акцентує увагу на тому, що юридичні особи, які вчинили валютні правопорушення є самостійними суб’єктами адміністративної відповідальності. На наш погляд, розширення суб’єктного складу осіб по відношенню до яких можуть застосовуватись заходи адміністративної відповідальності, дозволить законодавцю систематизувати в рамках одного кодифікованого нормативного акту різні види адміністративної відповідальності, зокрема, і види відповідальності за порушення валютного законодавства. У зв’язку з цим автор обгрунтовує необхідність внесення відповідних змін до таких законодавчих актів: Кодексу України про адміністративні правопорушення, де передбачити нову статтю “Порушення валютного законодавства”; Закону України “Про здійснення розрахунків в іноземній валюті” доповнити  ст.4-1, яка встановлюватиме, що загальний розмір пені за порушення резидентами термінів, передбачених статтями 1 і 2  цього Закону не може перевищувати розміру основного боргу, проекту  Закону про валютне регулювання, де зазначити, що до юридичних осіб-резидентів, фізичних осіб-резидентів та фізичних осіб-нерезидентів застосовуються лише заходи адміністративної відповідальності.

         На думку автора, потребує законодавчого закріплення і термінологічне визначення валютного правопорушення. Пропонується визначити, що валютне правопорушення є одним із видів адміністративного правопорушення (проступку), оскільки санкції, що застосовуються до суб’єктів валютного правопорушення мають адміністративно-правову природу. Валютне правопорушення – це протиправне, винне діяння (дія чи бездіяльність), яке вчинене учасником валютних правовідносин навмисно або з необережності і за яке валютним законодавством України встановлена адміністративна відповідальність.

         В цьому ж підрозділі, автор здійснив спробу класифікувати дії, які дозволяють назвати їх валютними правопорушеннями. Окрім зазначеного, у роботі проаналізовано склад валютного правопорушення, де запропоновано застосування відповідальності за порушення валютного законодавства ставити в залежність від форми вини правопорушника.

У другому підрозділі “Основні види валютних правопорушень та застосування заходів відповідальності за їх вчинення” досліджуються окремі склади валютних правопорушень. Дисертант звертає увагу на те, що виділення окремих складів валютних правопорушень дозволить усунути протиріччя і колізії у чинному валютному законодавстві, вирішити проблему неоднозначного трактування норм різних нормативно- правових актів щодо розміру та характеру тих чи інших заходів відповідальності, що застосовуються за вчинення валютних правопорушень. Найбільш ефективним способом вирішення проблем законодавчого визначення окремих складів валютних правопорушень, на нашу думку, є прийняття нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якому за допомогою системного підходу мають бути згруповані всі склади валютних правопорушень в окремій статті, зокрема: правопорушення пов’язані з порушенням уповноваженими банками валютного законодавства; правопорушення пов'язані з порушенням резидентами порядку реєстрації кредитних договорів; правопорушення пов'язані з невиконанням резидентами вимог щодо декларування валютних цінностей та іншого майна, яке знаходиться за межами України; порушення порядку здійснення операцій з валютними цінностями, що потребують індивідуальної ліцензії Національного банку України.