Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика

summary

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається її зв’язок з науковими програмами, визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризується його методологія, теоретична база та практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, які виносяться на захист, відомості про апробацію результатів дослідження і структура дисертації. 

У першому розділі – “Процедури як регулятор правовідносин в адміністративному праві України” – охарактеризована юридична природа процедур, їх місце у суспільних правовідносинах.

Велику увагу в роботі приділено аналізу ролі адміністративно-правових норм у запровадженні правових процедур управлінської діяльності (адміністративних процедур).       

Процедурні аспекти управлінської діяльності здебільшого не мають такого високого ступеня формалізації, як кримінальний, цивільний чи навіть арбітражний процес у судовій системі. Іншими словами, правове регулювання не охоплює, та й не може охоплювати кожної дії державного службовця. Проте необхідність їх нормативно-правової регламентації не викликає сумнівів, а розроблення Кодексу адміністративних процедур в Україні є одним із визначальних напрямів реформи адміністративного права.

За характером правового впливу управлінської діяльності процедури доцільно поділити на три основні групи: нормотворчі процедури; процедури з прийняття індивідуальних актів управління;  допоміжні процедури. При цьому необхідно зазначити, що ступінь впливу адміністративно-правових норм у цих трьох сферах, так само як і при подальшому поділі кожної з них на підгрупи є неоднаковим.

Здійснений автором аналіз нормативно-правової регламентації нормотворчих процедур дозволив дійти висновку про недостатній її рівень у багатьох ланках управлінської системи. Тому відзначається необхідність правового закріплення порядку розробки, прийняття і введення в дію нормативних актів управління не лише для центральних органів виконавчої влади, але й місцевих. Зазначені питання повинні бути врегульовані у новому законі "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади".

Серед стадій нормотворчих процедур, які  слід забезпечити нормами закону, виділяється стадія обговорення проектів нормативних актів управління громадськістю та в самому органі, що прийматиме рішення, яка здебільшого недостатньо врегульована в чинних правових актах. Відсутність правового закріплення цієї стадії зумовлює фактичну кулуарність прийняття усіх документів.  Мова йде про застосування у нормотворчій діяльності принципу гласності.

Процедури, згідно з якими приймаються індивідуальні акти управління, причому як внутрішньо-організаційного, так і зовнішнього спрямування, є доволі численними. У першій групі автор відзначає доцільність нормативної регламентації порядку реорганізації та ліквідації центральних та місцевих органів виконавчої влади. Важливість адміністративно-правового забезпечення набуває особливого змісту щодо управлінських процедур зовнішнього спрямування.  Адже названий принцип пріоритету прав громадян, який слід поширити і на створені ними громадські організації та суб'єкти підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, має стати не лише декларацією.  Застосування цього принципу в нормативній регламентації зовнішніх процедур управління повинно  обмежувати недоліки чи, точніше, бюрократизм та свавілля посадових осіб та інших державних службовців апарату.

У зовнішньоуправлінській діяльності аналізуються два основні напрями – легалізаційні та контрольні процедури. При узагальненні першого з них аргументується необхідність спрощення та зменшення тривалості легалізаційних процедур в управлінській діяльності. Більше того, у зв'язку із зловживаннями з боку державних службовців пропонується доповнити Кодекс про адміністративні правопорушення України статтею про адміністративну відповідальність посадових осіб та державних службовців управлінських органів за порушення порядку та термінів проведення легалізаційних процедур.

Стосовно контрольних процедур обґрунтовується доцільність обмеження цих процедур управлінської діяльності частотою проведення перевірок щодо окремих об'єктів управлінського впливу, збільшенням ролі планових та зменшенням - позапланових перевірок зазначених об'єктів. Зазначена теза повинна бути закріплена не лише в Указі Президента України, але й у новому законі, що врегульовуватиме державний контроль.

Крім того, автором обгрунтовується теза, що у сфері державного контролю також має відбуватись поступовий перехід від одностороннього управлінського впливу державних органів до налагодження в усіх можливих сферах взаємодії між обома сторонами управлінських правовідносин.

У другому розділі – “Процедурний режим застосування адміністративних штрафів працівниками міліції” – висвітлено питання провадження в справах про застосування адміністративних штрафів, засоби забезпечення законності в адміністративно-штрафній діяльності, а також приділяється увага презумпції невинуватості як елементу захисту прав особи в адміністративно-штрафній діяльності.

Дослідженням визначено всі стадії провадження, теоретичні положення підтверджуються аналізом нормативно-правових актів й статистичними даними. Звертається увага на специфіку штрафу як виду адміністративного стягнення і, зокрема, на можливість застосування  його як за загальними правилами, так і на місці вчинення адміністративного проступку, що зумовило виділення в науці вченими-адміністративістами кількох форм адміністративно-штрафного провадження. У науковій роботі детально висвітлюється уніфікація процедури складання протоколів різними правомочними органами (посадовими особами). На думку автора, варто було б розробити єдину типізовану форму протоколу про адміністративне правопорушення, з тим, щоб вона використовувалася всіма органами, правомочними складати протоколи про адміністративні правопорушення та проводити попередню підготовку за такими справами.

Удосконалення форми протоколу сприятиме також організації його електронної обробки у єдиному центрі аналізу адміністративної (зокрема адміністративно-штрафної) практики. На сьогоднішній день аналіз, зокрема практики в справах про адміністративні правопорушення, значно ускладнений, що зумовлено значною кількістю органів адміністративної юрисдикції, тим, що вони інстанційно узагальнюють “свою” практику, а єдиного центру, який би акумулював й аналізував всі дані, розробляв пропозиції щодо удосконалення, немає.

Особливе значення в провадженні про застосування адміністративних штрафів мають докази. Докази в адміністративно-штрафному провадженні є різновидом юридичних доказів, які мають правовий характер, тобто:

по-перше, доказами можуть вважатися ті фактичні дані, які отримані в установленому законом порядку та передбаченим способом;

по-друге, доказами можуть вважатися лише ті фактичні дані, використання яких законодавство допускає (допустимі докази), тобто такі, що входять до переліку, визначеного законодавством (ч.1 ст.251 Кодексу України про адміністративні правопорушення);

по-третє, доказами можуть лише ті фактичні дані, які мають значення для всебічного, об’єктивного та правильного розгляду справи (відносні докази).

Всі докази, якими б вони не були, використовуються у сукупності, остаточна постанова виноситься тільки на підставі оцінки всієї системи доказів, оскільки інформація розподілена між всіма доказами.

Кожен доказ має певну цінність, відіграє свою роль у процесі встановлення істини у справі і займає певне місце в системі доказів. У зв’язку з цим дисертант для визначення місця кожного доказу у провадженні в справах про застосування адміністративних штрафів здійснює їх класифікацію:

   а) за носієм фактичних даних та механізмом формування – на особові та речові;

б) за джерелами відомостей про факти – на перевірені (першоджерела) та похідні;

в) за відношенням до факту вчинення адміністративного правопорушення – на прямі та непрямі (побічні);

г) стосовно версії звинувачення докази поділяються на обвинувачувальні та виправдовуючі;

д) в залежності від джерела доказів – на такі, що містяться в протоколах про адміністративні правопорушення; в поясненнях осіб, що притягуються до адміністративної відповідальності; в поясненнях потерпілих; у поясненнях свідків; у технічних приладів; у висновках експертів; у речових доказах; у інших документах.

Завдяки тому, що застосування адміністративних штрафів можна розглядати як обмеження деяких прав особи, завдання їй моральних, матеріальних страждань, тому це застосування повинно базуватися на детальному дотриманні прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Обсяг і характер цих прав зумовлені тим, що правопорушник стає учасником провадження проти свого бажання, а його інтереси, переважно діаметрально протилежні інтересам інших учасників провадження, чим і пояснюється більш детальне закріплення його процесуального статусу.

У дисертації розглядається питання про механізм права на оскарження постанов (рішень) та дій з питань адміністративно-штрафної відповідальності, контролю та нагляду в адміністративно-штрафній діяльності з боку уповноважених органів і формуються пропозиції щодо їх удосконалення.

Аналізуються риси презумпції невинуватості як елементу захисту прав особи в адміністративно-штрафній діяльності, автор робить висновок, що сьогодні, коли інтереси громадянина поставлені понад усі інтереси, відсутність правового закріплення презумпції невинуватості в адміністративному праві здається безпідставним. Тим більше, що при науковому аналізі переважної кількості статей Кодексу України про адміністративні правопорушення складається враження, що в них презумується вина порушника.

Дисертантом характеризуються принципи презумпції невинуватості при вчиненні адміністративних правопорушень, а також можливі шляхи реалізації цього принципу шляхом зміни як матеріальних норм, так і процедурного порядку розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Якщо в кримінальному та кримінально-процесуальному праві України поняття презумпції невинуватості давно посідає гідне місце серед правових інститутів, то в адміністративному праві, а саме в тій його частині, яка регулює питання адміністративної відповідальності, розробці цього правового інституту не приділялося достатньої уваги ні на законодавчому рівні, ні в юридичній науці. Одною з причин такого підходу могла бути ідея, що такий принцип застосування адміністративних стягнень, як оперативність, суперечить необхідності законодавчого закріплення презумпції невинуватості. А враховуючи відносну (порівняно з більшістю кримінальних злочинів) малозначність адміністративних правопорушень та невисокий ступінь їх суспільної шкідливості і недостатню правову підготовку більшості посадових осіб органів адміністративної юрисдикції, впровадження принципу презумпції невинуватості могло бути проблематичним.

У більшості випадків при розгляді справ про правопорушення, які були вчинені за такою формою вини, як протиправна необачність, за умови відсутності законодавчо закріпленого принципу презумпції невинуватості порушник сам змушений доводити те, що він не мав змоги і не повинен був передбачати настання шкідливих наслідків свого діяння, тобто він є невинним у вчиненні правопорушення.

Більше того, багатьма нормативними актами, які передбачають адміністративну відповідальність, прямо вказується на необхідність (а не на можливість) застосування стягнення до посадових осіб та громадян у будь-якому випадку вчинення адміністративного правопорушення незалежно від факту встановлення їх вини та її розміру.

Беручи до уваги систему органів адміністративної юрисдикції, а саме той факт, що більшість стягнень застосовується органами, які здійснюють державно-управлінські та контрольні функції у певній сфері суспільного життя, робимо висновок, що про втілення принципу презумпції невинуватості не може навіть йтися.

Таким чином, здобувач виділяє дві основні причини, які нині заважають застосуванню принципу презумпції невинуватості:

по-перше, відсутність достатньої юридичної кваліфікації правозастосовуючих осіб заважає правильному застосуванню законодавства про адміністративні правопорушення;

по-друге, навряд чи можна говорити про презумпцію невинуватості, якщо обов’язок доведення вини в кожному конкретному випадку лежить на зацікавленому в певному результаті справи органі, який одночасно є і органом юрисдикції, тобто тим органом, який встановлює винність особи.

Третій розділ – “Пріоритетні напрями розвитку і реформування основних інститутів адміністративного права України” – присвячено шляхам удосконалення адміністративного і адміністративно-процесуального законодавства України.

У цьому розділі обґрунтовуються конкретні пропозиції щодо прийняття законів, які можуть бути прийняті у межах адміністративної реформи та реформи адміністративного права в Україні.

Автор підтримує думку про необхідність якнайшвидшого прийняття законів "Про Кабінет Міністрів України" та "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", які поряд із Законом України "Про місцеві державні адміністрації" мають утворити законодавство про правовий статус органів виконавчої влади в Україні (статутне законодавство). Крім того, є доцільним прийняття принципово нового законодавчого акта кодифікаційного типу з орієнтовною назвою "Про організацію виконавчої влади в Україні".

Аналіз чинного законодавства про адміністративно-правовий статус громадян дозволяє дійти висновку, що необхідно вжити ряд заходів: привести у відповідність до вимог Конституції України Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші акти, які передбачають застосування примусу до громадян (Закон України "Про міліцію" та ін.); запровадити в Україні адміністративну юстицію як форму судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади; законодавчо врегулювати порядок вільного пересування, вибору місця проживання у межах території України, реєстрації фізичних осіб (закони "Про реєстрацію фізичних осіб" та "Про єдиний державний реєстр фізичних осіб") тощо.

В основу реформування законодавства про державну службу може бути покладено, на думку здобувача, прийняття Закону України "Про основи державної служби" або Основ законодавства України про державну службу, у яких би знайшли закріплення загальні положення, притаманні усім видам державної служби та категоріям службовців. Необхідно також прийняти низку законів, які б регулювали державно-службові відносини у конкретних державних органах: “Про службу в апараті Верховної Ради України”; “Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті”; “Про службу в органах судової влади та їх апараті”; “Про службу в органах прокуратури та їх апараті”; “Про службу в апараті органів місцевого самоврядування”.

Реформування інституту адміністративної відповідальності має відбуватись шляхом прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення, проект якого нині розроблено. Висловлені пропозиції щодо збереження старої назви Кодексу, оскільки термін "проступок", який використовується у назві проекту має більш побутовий, ніж юридичний характер. Крім того, у     п. 2.2. ст. 92 Конституції України використовується поняття "адміністративне правопорушення", а не "адміністративний проступок".

У проекті Кодексу поряд з відповідальністю фізичних осіб передбачено відповідальність юридичних осіб, яка, на думку автора, має регулюватись окремим законом (кодексом), оскільки тут існує багато спеціальних проблем. Висловлюються пропозиції щодо спрощення системи органів, які правомочні розглядати справи про адміністративні правопорушення та реформування системи адміністративних стягнень.

Значна увага приділена аналізу проектів нормативних актів щодо реалізації матеріальних норм суб'єктами адміністративного права. Підкреслюється першочерговість прийняття Адміністративно-процесуального Кодексу та Кодексу загальних управлінських процедур. Даються рекомендації щодо структури та змісту зазначених актів.