Столбовий В.М. Регулювання зовнішньої міграції адміністративно-примусовими методами

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її мета та основні завдання, детермінуються об’єкт і предмет проведеного дослідження, окреслюються методологічні засади його здійснення. Розкривається наукова новизна положень, які виносяться на захист, визначається теоретична та практична значущість здобутих результатів, їх апробація та впровадження. Наводяться дані про публікації автора і структуру дисертації.

Розділ 1 "Міграція як соціально-демографічний процес" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Місце міграції у структурі демографічних процесів" обґрунтовується необхідність проведення фундаментального дослідження явища міграції у структурі демографічних процесів. Визначено, що будь-яка сукупність людей, а тим більше така, як народонаселення, зазнає кількісних і якісних змін. Кількісні зміни відбуваються внаслідок як "внутрішнього" руху, тобто відновлювального процесу, так і "зовнішнього" – міграції населення. Причому все це зумовлює якісні зміни, але перше лише за одним (віковим), а друге за багатьма параметрами. Водночас соціальний рух змінює лише якісні характеристики населення. У цьому він подібний до міграційного руху. Але, на відміну від міграції, він охоплює соціальним розвитком не тільки складові сукупності, а й сукупність загалом. Міграція ж хоча й сприяє соціальному розвитку, але не всієї сукупності, а лише її складових. Міграційний процес багато в чому пов’язаний не тільки із соціальним розвитком, а й з природним рухом. З ним пов’язаний також соціальний рух.

На відміну від природного руху, міграція являє собою рух населення у просторі, зміну його територіального розподілення, тобто географії. У такому розумінні міграція не змінює чисельності населення тієї території, у рамках якої відбувається його пересування. Змінюється лише чисельність та структура населення окремих частин даної території (країни). Відповідно до цього, під міграцією пропонується розуміти переміщення особи з метою зміни місця проживання (перебування), що супроводжується перетинанням державного кордону (зовнішня міграція) або меж адміністративно-територіальних одиниць України (внутрішня міграція).

У підрозділі 1.2. "Загальна характеристика видів міграційних процесів" вказано на такі основні ознаки міграції: а) переміщення людей, переселення, пересування, тобто процес; б) перетинання у процесі рухів як державних, так й адміністративних меж територій; в) тимчасова або постійна зміна місця проживання або роботи; г) метою міграції є поліпшення соціально-економічного становища.

На підставі аналізу підтверджується, що в сучасних умовах за своєю структурою міграція поділяється: 1) за територіальною ознакою: внутрішня, зовнішня; 2) за часовою ознакою: постійна чи незворотна, тимчасова, сезонна, кочова, маятникова; 3) за способом реалізації: організована, неорганізована; 4) за відношенням до країни: еміграція, імміграція, транзитна міграція; 5) за ступенем контрольованості: легальна, нелегальна.

У дисертації характеризується кожен вид міграції, наводиться статистика зростання чи зменшення за кожним видом, станом на 2002–2007 роки.

У підрозділі 1.3. "Державна міграційна політика України" досліджується її сутність та особливості. Аналізується правова основа щодо регулювання міграційних процесів в Україні. Визначаються прогалини в існуючому законодавстві та шляхи їх усунення.

Зазначається, що дієвим інструментом досягнення цілей державної міграційної політики є розробка та реалізація загальнодержавних, а також, за потреби, регіональних чи галузевих міграційних програм, за допомогою яких можна забезпечити системний підхід до вирішення поставлених завдань. Ефективність такого методу вже доведено результатами реалізації програм з облаштування раніше депортованих та щодо боротьби з нелегальною міграцією. Набутий досвід свідчить водночас, що дотримання принципу комплексності потребує єдиного координатора, який відповідатиме як за розробку міграційної політики, так і за її здійснення. Таким чином, актуальним залишається завдання утворення Державної міграційної служби України як центрального органу виконавчої влади з відповідними підрозділами на місцях, який здійснюватиме весь комплекс управлінських функцій у сфері міграції.

Розділ 2 "Форми та методи державного управління щодо регулювання міграційних процесів в Україні" містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1. "Форми державного управління в регулюванні міграційних процесів в Україні" стверджується, що управлінська діяльність держави з урегулювання міграційних процесів здійснюється на основі законів чи інших правових актів органами виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління в цій галузі.

Під формою державного регулювання міграційними процесами розуміється частина єдиної державної діяльності, яка спрямована на досягнення конкретної мети, із застосуванням поряд із звичайними специфічних для цієї мети способами.

Виділяються та аналізуються такі форми державного регулювання міграційних процесів, як створення нормативної бази для правового регулювання міграції, її потоків, облаштованості мігрантів; розробка держаної міграційної Програми розвитку; система підготовки кадрів для роботи з мігрантами; формування єдиного банку даних щодо існуючих потоків мігрантів; створення моделі розвитку міграційних процесів з обліком особливості соціально-економічного і політичного становища України; систематизація імміграційного контролю для забезпечення державних інтересів України; організація структурних осередків влаштування змушених мігрантів; організація забезпечення формування міжрегіональної і селищно-міської міграції в Україні; робота з неурядовими організаціями з питань міграції; організація необхідних санітарно-епідеміологічних умов мігрантів.

У підрозділі 2.2. "Методи регулювання зовнішніх міграційних процесів" досліджується сутність методів правового впливу міграційних процесів в Україні, робиться висновок, що під ними можна розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для управління міграційними процесами в Україні, розширення окремих видів міграції в умовах розвитку туристичного бізнесу, контролю та упорядкування потоків біженців, якісна протидія нелегальній міграції з боку держави.

Особливу увагу автор приділяє адміністративному примусу, який застосовується публічною адміністрацією для регулювання зовнішніх міграційних процесів. Під ним він розуміє владну діяльність публічної адміністрації щодо суб’єктів міграційних процесів з метою урегулювання їх відповідно до публічних інтересів шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення.

У цьому підрозділі детально досліджуються заходи адміністративного попередження та припинення як елемента адміністративного примусу. Автором запропоновано їх дефініції, а саме: заходи адміністративного попередження щодо регулювання міграційних процесів є одним з видів адміністративного примусу, який застосовує публічна адміністрація з метою попередження правопорушень й обставин, що загрожують громадській та особистій безпеці громадян, або посягають на публічні інтереси; під заходами адміністративного припинення, що застосовуються до суб’єктів зовнішніх міграційних процесів, слід розуміти примусове припинення протиправних дій, які мають ознаки адміністративного правопорушення, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправних дій та притягнення винних до адміністративної відповідальності.

До заходів адміністративного попередження, що можуть бути застосовані до суб’єктів зовнішньої міграції, автор відносить: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік й офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) особистий огляд й огляд речей; 4) відвідування підприємств, установ й організацій; 5) внесення подань до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 6) тимчасове обмеження доступу іноземних громадян та осіб без громадянства на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); 7) обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам; 8) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць й автомобільних доріг; 9) примусовий привід для проведення медичного обстеження тощо.

До заходів адміністративного припинення автор відносить: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) адміністративне затримання; 3) доставлення порушника; 4) особистий огляд; 5) огляд речей; 6) вилучення речей і документів; 7) входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян; 8) зупинку транспортних засобів; 9) затримання, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами й огляд їх на стан сп’яніння тощо.

Розділ 3 "Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства за порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" містить чотири підрозділи.

У підрозділі 3.1. "Поняття адміністративної відповідальності: проблеми детермінації" аналізуються соціальні детермінанти, що обумовлюють актуальність проблематики адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію. Наводяться статистичні дані, що переконливо свідчать як про підвищену суспільну шкідливість адміністративної деліктності серед іноземців та осіб без громадянства, так і про актуальність проблем удосконалення нормативно-правових підстав притягнення вказаних суб’єктів до адміністративної відповідальності за статтею 203 КУпАП.

Зазначається, що ключове місце серед заходів державного примусу, що застосовуються відносно осіб, які вчинили порушення міграційного законодавства, посідає адміністративна відповідальність. Важливе значення інституту адміністративної відповідальності обумовлене найбільшою питомою вагою адміністративних проступків серед інших видів деліктів, що дозволяє розглядати їх як комплексне негативне соціальне явище.

Підкреслюється, що широкий спектр проблем законодавчого регулювання відповідного інституту адміністративно-правової галузі й донині залишається не вирішеним. Звідси постає нагальна потреба у створенні юридичної конструкції, що може бути покладена в основу нормативно зафіксованого визначення поняття адміністративної відповідальності. Шляхом критичного аналізу концепцій адміністративної відповідальності, висунутих у наукових доробках численних вітчизняних, радянських та російських правників, дисертантом обґрунтовується таке формулювання дефініції названого поняття: адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

У підрозділі 3.2. "Склад адміністративних проступків, пов’язаних з порушеннями іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" проводиться детальний аналіз складів адміністративних проступків, передбачених статтею 203 КУпАП, як юридичної підстави притягнення іноземців та осіб без громадянства до адміністративної відповідальності за порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду її територією. Розглядаючи склад адміністративного проступку, як встановлену адміністративним законодавством сукупність об’єктивних та суб’єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним проступком, досліджуються теоретичні та практичні проблеми їх визначення у процесі адміністративно-правової кваліфікації проступків, передбачених статтею 203 КУпАП.

З позиції чотирьохелементної класифікації об’єкта делікту, формулюється визначення понять загального, родового, видового та безпосереднього об’єкта адміністративного проступку. Опонується теза, відповідно до якої безпека громадян, суспільства та держави розглядається як безпосередній об’єкт адміністративного проступку, передбаченого статтею 203 КУпАП. Відповідно до цього, вказується на методологічну невиваженість наукового ототожнення родового та безпосереднього об’єктів проступку. Останній детермінується як суспільні відносини, що складаються з приводу встановленого порядку перебування іноземців та осіб без громадянства на території України та пересування її територією.

У процесі дослідження об’єктивної сторони деяких складів проступків, передбачених статтею 203 КУпАП, вказується на недоліки законодавчого визначення паспортного документа іноземця та особи без громадянства. Зокрема, акцентується увага на неможливості використання в нормативно-правових актах формулювання "документ, що підтверджує громадянство іноземця та особи без громадянства". 87% (265) опитаних розуміють зміст цієї норми, як такий, що зобов’язує особу без громадянства мати при собі посвідчення про громадянство, а 13% (40) вважають, що особа без громадянства повинна мати або посвідчення про громадянство, або посвідчення про те, що дана особа не є громадянином жодної з країн, що також не може бути визнано вірним. Крім того, з методологічної точки зору, обґрунтовується доцільність виключення частини 2 зі змісту статті 203 КУпАП. Дисертант наголошує, що ні теорії адміністративно-деліктного права, ні теорії права кримінального невідома така ознака об’єктивної сторони складу адміністративного проступку, як місце його виявлення уповноваженим представником держави (тут – пункт пропуску через державний кордон України). Окрім того, кваліфікуючі, привілеюючі або будь-які інші диференціюючі ознаки об’єктивної сторони складу адміністративного проступку неодмінно повинні охоплюватись інтелектуальним моментом його суб’єктивної сторони, чого в даному випадку не спостерігається.

Розглядаючи питання нормативної детермінації негромадян України, як суб’єкта адміністративної відповідальності, дисертант вказує на необґрунтоване використання авторами базового проекту Кодексу України про адміністративні проступки терміна "іноземець", як такого, що охоплює одночасно іноземних громадян та осіб без громадянства. Підкреслюється необхідність обов’язкової законодавчої диференціації цих категорій осіб.

У підрозділі 3.3. "Адміністративні стягнення, які накладаються на іноземних громадян та осіб без громадянства у випадку порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" аналізується загальне поняття адміністративного стягнення як різновиду карних санкцій, застосованих на основі закону уповноваженими на те державними органами або посадовими особами відносно громадянина, який вчинив адміністративний проступок.

Розглядаються теоретичний та прикладний аспекти застосування адміністративних стягнень стосовно іноземців та осіб без громадянства, які вчинили порушення міграційного законодавства. Згідно з чинним законодавством, за вчинення названих проступків до негромадян України може бути застосовано два види адміністративних стягнень: штраф та адміністративне видворення за межі України.

У роботі окреслюється коло проблемних питань нормативної регламентації підстав і порядку видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України. Зокрема, вказується на суперечність вимогам Конституції України та Загальної декларації прав людини положення Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", згідно з яким до іноземця чи особи без громадянства, які відбули кримінальне або адміністративне покарання (стягнення), може бути застосовано видворення за межі України.

Зазначається недоцільність застосування видворення за межі України щодо осіб, поведінка яких суперечить інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України.

У перших двох випадках заміна інших заходів юридичної відповідальності на депортацію порушника є недоцільною (якщо ж такі порушення за своєю соціальною природою не можуть вважатися правопорушеннями, то адміністративне видворення осіб, які їх вчинили, не відповідає Конституції України). У двох останніх випадках, на думку автора, відповідну превентивну функцію успішно може виконати скорочення терміну перебування у країні. На основі проведеного аналізу дисертант формулює комплекс конкретних змін до частин 1 та 2 статті 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".

У підрозділі 3.4. "Провадження у справах про порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду територією України" відстоюється управлінська концепція адміністративного процесу як урегульованої адміністративно-процесуальними нормами діяльності уповноважених суб’єктів, спрямованої на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Отже, провадження у справах про адміністративні проступки розглядається як регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів адміністративної юрисдикції щодо реалізації норм адміністративно-деліктного права, яка відбувається під час розгляду ними справ про адміністративні проступки.

Дисертант звертає увагу на існування проблем нормативно-правової регламентації окремих стадій провадження у справах про порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду територією України. Окремо підкреслюється, що адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України є єдиним адміністративним стягненням з переліку, розміщеного у статті 24 КУпАП, порядок провадження щодо виконання якого чинним КУпАП не регламентується.

Відповідно до цього, у роботі пропонується доповнити Розділ 5 КУпАП самостійною главою, яка визначатиме порядок здійснення провадження про виконання постанови про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України. До переліку ключових положень, які мають регламентуватися нормами запропонованої глави, автор відносить: строки виконання постанови про адміністративне видворення; порядок примусового її виконання; порядок тримання іноземців або осіб без громадянства, які порушили законодавство про міграцію, у пунктах тимчасового перебування; порядок призупинення виконання постанови по справі; порядок відшкодування витрат, пов’язаних з депортацією іноземців або осіб без громадянства.