Селезньова О.М. Систематизація банківського законодавства як шлях удосконалення фінансово-правового регулювання банківської діяльності в Україні

summary

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, аналізується ступінь наукової розробки проблеми, вказується мета та завдання фінансово-правового дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх практичне значення, наводяться дані про апробацію результатів дослідження і публікації у наукових фахових виданнях.

Перший розділ „Банківське законодавство та проблема його систематизації: теоретичні засади” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню банківського законодавства як предмету систематизації, загальній характеристиці систематизації банківського законодавства, розгляду міжнародного систематизаційного досвіду.

У підрозділі 1.1. „Банківське законодавство: поняття, історичний розвиток, характерні ознаки і структура” досліджується банківське законодавство як предмет його систематизації.

Обґрунтувавши положення про те, що при здійсненні систематизації доцільно використовувати широке значення категорії законодавства, пропонується розглядати банківське законодавство у його широкому значенні – як сукупність нормативно-правових актів, норми яких регламентують банківську діяльність, а також, як зовнішнє вираження останньої.

Вивчення теоретично-методологічних основ банківського законодавства дало можливість визначити, що: 1) банківське законодавство співвідноситься з категорією банківського права як форма та зміст; 2) фінансове законодавство не поглинає повністю банківське, оскільки норми банківського права входять у другорядну структуру, набуваючи рис норм інших галузей права; 3) структуру банківського законодавства складають: Конституція України, закони України, міжнародно-правові акти та підзаконні акти (у тому числі, акти Національного банку України), норми яких регулюють банківську діяльність в Україні;                   4) характерними особливостями банківського законодавства України є комплексність, множинність, неоднорідність, а й іноді суперечливість.

Застосувавши історико-правовий інструментарій, у дисертаційній роботі здійснюється спроба дослідження генезису банківського законодавства. Для зручності розгляду історію розвитку банківського законодавства України умовно було поділено на два неодинакові по тривалості періоди: 1) виникнення, формування та розвиток банківського законодавства до прийняття незалежності України; 2) становлення банківського законодавства України як незалежної держави. При дослідженні першого періоду було виділено такі етапи, як:                  а) передумови виникнення банківського законодавства (доба Київської Русі);                 б) зародження банківського законодавства (козацька доба, ХVІ-ХVІІІ століття);       в) поширення російського царсько-імперського банківського законодавства на територію України, у зв’язку з відкриттям банків у містах України (ХVІІІ-ХІХ століття); г) занепад розвитку банківського законодавства через революційну ситуацію (перша чверть ХІХ століття); д) формування системи радянського банківського законодавства (перша чверть ХІХ століття – 1990 рік).

У підрозділі 1.2. „Теоретико-прикладні аспекти та світова практика систематизації банківського законодавства” розкриваються теоретичні засади систематизації банківського законодавства (поняття, мета, предмет, термінологічна визначеність), вивчаються історичні аналоги систематизаційних процесів в Україні, а також розглядається міжнародний систематизаційний досвід.

Обґрунтовано, що систематизація банківського законодавства України забезпечить подальший розвиток фінансового законодавства. Адже буде здійснено аналіз, обробку та групування норм банківського законодавства, створено новітню систему банківських нормативно-правових актів, узгоджено її з іншими актами фінансового права. Систематизація банківського законодавства України обумовить згідно Конституції України новий етап розвитку правової держави в напрямку перегляду та уніфікації банківського законодавства України; реалізує у відповідності до міжнародних тенденцій позитивну еволюцію банківського законодавства України; зменшить можливість порушення фінансових (у першу чергу банківських) норм та, як наслідок, знизить рівень злочинності; забезпечить вірне тлумачення усіх необхідних фінансових норм, а також виступить передумовою ефективного правового виховання людей, навчання студентів та здійснення нових наукових фінансово-правових досліджень. Термін „систематизація банківського законодавства” відмінний від терміну „систематизація документів” за своїм внутрішнім змістом.

Для комплексного дослідження систематизації, остання розглядається в історичному ракурсі. Результатами систематизаційної процедури у різні часи були: „Руська Правда”, Литовські Статути, „Права, за якими судиться малоросійський народъ”, Західна Всезбірка М.Сперанського, Зібрання Малоросійських прав, Основи законодавства у СРСР та інші.

Розглянувши систематизаційний досвід європейських країн і Сполучених Штатів Америки, а також держав пострадянського простору, можна стверджувати, що питання систематизації банківського законодавства є актуальним і на міжнародному рівні. Найбільш значушими подіями стали прийняття Директиви Європейського парламенту та Ради Європейського Союзу „Щодо започаткування діяльності кредитних установ та її ведення”, а також Кодексу банківської практики у Великобританії та Банківського кодексу Республіки Білорусь. Щодо останніх двох кодифікаційних актів у дисертації дається характеристика їх основних положень.

Запропоновано проведення систематизації банківського законодавства України у поетапному порядку шляхом реалізації трьох її форм – інкорпорації, консолідації та кодифікації.

Другий розділ „Аналіз форм систематизації банківського законодавства України та її результатів” складається з двох підрозділів і присвячений аналізу фінансово-правових засад інкорпорації, консолідації та кодифікації банківського законодавства України, а також характеристиці запропонованих результатів зазначених форм.

У підрозділі 2.1. „Інкорпорація та консолідація як первинні форми систематизації банківського законодавства України” проводиться глибоке вивчення інкорпорації та консолідації банківського законодавства України як підготовчих етапів для проведення кодифікації банківського законодавства, пропонується та дістає обґрунтування структура інкорпорованого збірника та консолідованих актів банківського законодавства.

На основі аналізу наукової літератури визначено, що інкорпорація банківського законодавства України повинна проводитися уповноваженими суб’єктами незалежно від здійснених у нашій державі інкорпораційних дій. Вона носить первинний характер (на відміну від консолідації), є формою систематизації, а не формою упорядкування нормативно-правових актів, а також  є офіційною і її результатом має стати інкорпорований збірник (електронно-інформаційна система даних). До структури інкорпораційного збірника, на нашу думку, входять тільки нормативно-правові акти, оскільки, по-перше, лише вони мають те загальне значення, яке суттєво вплине на розвиток і банківської діяльності, і науки фінансового права; та, по-друге, опрацювання індивідуально-правових актів розпорошить зусилля осіб, які займаються проведенням інкорпорації, а якісних результатів не принесе зовсім. Доводиться, що до структури інкорпораційного збірника не включаються: 1) локальні акти банку (статути, ліцензії, інструкції, правила), через місцеву дію свого застосування; 2) рішення Конституційного суду України, оскільки носять інтерпретаційний характер; 3) керівні роз’яснення Пленуму Верховного суду України, які не є обов’язковими для всіх суб’єктів банківських відносин, а тільки для учасників судочинства по кожній конкретній справі зокрема. Визначається, що структура інкорпорованого збірника складатиметься з двох частин: у першій – будуть зібрані закони України і міжнародні акти, у другій – підзаконні акти, норми яких регулюють банківську діяльність в Україні.

Проаналізувавши наукові джерела, обґрунтовано, що консолідація банківського законодавства України: а) є обов’язковою передумовою прийняття Банківського кодексу України; б) є самостійною, хоча і специфічною, формою систематизації; в) відрізняється від поняття „консолідація банків” за своїм внутрішнім змістом; г) іноді називається інституціалізацією, проте вживання останнього терміна є недоцільним; д) носить офіційний характер; є) її результатом повинні стати два консолідованих акти банківського законодавства, кожен з яких матиме свою дворозділову структуру. Останніми пропонується вважати:                        1) Консолідований акт, який включає положення з Конституції України, законів України, міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України; та 2) Консолідований акт, до структури якого входять підзаконні акти, норми яких регулюють банківську діяльність, у тому числі акти Національного банку України.

У підрозділі 2.2. „Кодифікація банківського законодавства України: сутність, функції, результати” проводиться аналіз кодифікації банківського законодавства України як завершального етапу систематизаційної діяльності, а також пропонується структура та орієнтовний зміст Банківського кодексу України.

На підставі вивченої літератури, обґрунтовується, що кодифікація банківського законодавства України: а) є формою систематизації за своїм внутрішнім змістом і видом правотворчості – за зовнішнім; б) на відміну від інших галузей права (кримінального, цивільного, адміністративно-деліктного права) в Україні має проводитися вперше; в) є галузевою кодифікацією; г) проводиться на принципах верховенства права, законності, об’єктивності, етапності тощо;                    д) розкривається через змістові та процедурні функції. Останні, у свою чергу, поділяються на дві групи: функції, що реалізуються під час проведення процедури кодифікації (законопроектна, нормостворююча, деколізіційна, інтегративна, економічна, обмежувальна, стимулююча, наукова, охоронна) та наслідкові функції (системна, стабілізаційна, орієнтаційна, навчальна та інтерпретаційна); є) її результатом має стати Банківський кодекс України.

Під ознаками Банківського кодексу України пропонується розуміти притаманні йому основні характерні властивості, які розкривають зміст кодексу як такого, а також визначають його відмінність від інших кодифікаційних актів. Ознаки Банківського кодексу України можна поділити на дві групи: 1) загальні ознаки, притаманні всім кодифікаційним актам, у тому числі, кодексу; 2) специфічні ознаки, що відображають сутність виключно Банківського кодексу України. На підставі розроблених теорією права положень, визначається, що загальні ознаки обумовлюють Банківський кодекс як: 1) результат законопроектної та нормостворюючої діяльності; 2) логічно завершений та системний нормативно-правовий акт; 3) фінансовий акт, якому властивий глибокий взаємозв’язок і взаємоузгодження всіх банківських норм; 4) акт, тривалої дії (тобто кодексу властивий стабільний характер норм); 5) акт, що породжує фінансово-юридичні наслідки; 6) акт, що приймається виключно Верховною Радою України.

До специфічних ознак Банківського кодексу України пропонується відносити: 1) Банківський кодекс України регулює конкретну сферу суспільних відносин – банківські відносини, однак у деяких випадках і суміжні з банківськими відносини; 2) з огляду на предмет регулювання кодексу, зміст Банківського кодексу України несе у собі економіко-юридичне навантаження; 3) Банківський кодекс України має виключно йому притаманну структуру; ні один кодифікаційний акт не має однакової кількості структурних елементів (розділів, підрозділів, глав, параграфів, статей, пунктів тощо); 4) Банківський кодекс України займає окремо визначене місце у системі банківського законодавства.

Після прийняття законодавцем Банківського кодексу України, даний фінансовий акт завдяки нормам прямої дії та спеціалізованому характеру займатиме перше місце в системі актів фінансово-правового регулювання банківської діяльності після Конституції України, чим обумовить новий погляд на систему банківського законодавства. В аспекті майбутнього прийняття Банківського кодексу України розробляється нова система банківського законодавства України. Таку систему складатимуть: 1) Конституція України; 2) Банківський кодекс України;            3) закони, що опосередковано регулюють банківські відносини чи деталізують окремі положення Банківського кодексу України: а) кодифіковані;                                   б) некодифіковані; в) міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною; 4) підзаконні нормативно-правові акти.

Третій розділ „Шляхи вдосконалення процедури систематизації банківського законодавства України” присвячений розгляду процедурних аспектів проведення систематизації банківського законодавства України, а також наданню пропозицій щодо оптимального здійснення систематизаційної процедури.

У підрозділі 3.1. „Удосконалення процесу здійснення підготовчих етапів систематизації банківського законодавства України” подаються конкретні пропозиції, спрямовані на удосконалення проведення інкорпорації та консолідації банківського законодавства України.

Запропоновано, щоб суб’єктами початкової інкорпорації стали Науково-дослідний інститут фінансового права та Міністерство юстиції України. Результати їхньої роботи передаються основному суб’єкту систематизаційної процедури – Комісії із систематизації банківського законодавства, яку доцільно створити при Міністерстві юстиції України. До складу Комісії із систематизації банківського законодавства повинні входити як представники влади, так і спеціалісти (науковці та практики) з різних галузей знань, у першу чергу, з фінансового та банківського права. Необхідно закріпити повноваження Комісії із систематизації банківського законодавства та строки її роботи у відповідній постанові Кабінету Міністрів України.

Розглянувши можливі критерії проведення інкорпорації банківського законодавства, для об’єднаних первинних результатів інкорпорації пропонується вибрати хронологічний критерій (як допоміжний) та суб’єктний критерій (як основний), оскільки у подальшому саме на результатах останнього поділу буде здійснюватися консолідація банківського законодавства. У цьому випадку допоміжний критерій виступатиме як первинний, а основний – як вторинний.

Орієнтуючись на досвід Великобританії, пропонується розробка актів „широкої” консолідації. Відповідно до італійського систематизаційного досвіду консолідаційну роботу доцільно проводити під контролем уряду (а власне, Міністерства юстиції України).

У підрозділі 3.2. „Кодифікаційні етапи процедури систематизації банківського законодавства України: пошук нових підходів” етапами кодифікації банківського законодавства пропонується вважати такі етапи, як допарламентський, парламентський та післяпарламентський.

Доводиться, що при підготовці проекту Банківського кодексу України потрібно дотримуватися змістовних та процедурних вимог, розроблених юридичною наукою. Без дотримання таких вимог Банківський кодекс України не можна буде назвати ні якісним фінансовим нормативно-правовим актом, ні ефективним. Необхідно забезпечити якнайближчу відповідність між нормами Банківського кодексу України та фінансовими міжнародними стандартами, оскільки процес створення цього кодифікаційного акта відбуватиметься в нашій державі вперше.

Доцільним було б, підтримати ідею законотворців Канади щодо запрошення лінгвістів до роботи над проектом кодифікаційного акта, організувати колективні наукові заходи щодо обговорення положень проекту Банківського кодексу України як на загальнодержавному (офіційному), так і на регіональному рівні. Обов’язкового характеру набуває проведення юридичної експертизи проекту Банківського кодексу України, а також з огляду на суспільно-значиму роль Банківського кодексу України, опублікування його не тільки в офіційних, але і в інших виданнях.