Анохіна Л.С. Суб\'єкти адміністративної юрисдикції в Україні

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методологія дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І “Загальна характеристика адміністративної юрисдикції в Україні” містить три підрозділи. У підрозділі 1.1. “Сутність, види та проблеми формування адміністративної юстиції в Україні” характеризується процес формування адміністративної юстиції за часів існування УРСР, а також в період набуття нашою державою незалежності. Проаналізовано різні точки зору щодо розуміння її сутності. Виділено основні аспекти, які необхідно враховувати, досліджуючи категорію “адміністративна юстиція”, зроблено висновок, що про адміністративну юстицію можна говорити як про правовий інститут (право адміністративної юстиції) та процесуальну діяльність.

Під адміністративною юстицією з погляду на її правову природу в дисертації розуміється інститут адміністративного та адміністративно-процесуального права, який регулює порядок вирішення органами правосуддя чи квазісудовими органами конфліктів (спорів), що виникають в сфері адміністративних (управлінських) правовідносин між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та адміністративними органами (посадовими особами) – з іншого, у зв’язку з порушенням суб’єктивних  прав чи порядку державного управління. З практичної точки зору – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів правосуддя та квазісудових органів щодо вирішення зазначених конфліктів (спорів). При цьому здобувач підкреслює свою незгоду з розумінням адміністративної юстиції (правосуддя) тільки як інституту захисту порушених прав громадян і вважає, що нею охоплюється також діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Дисертантом розглянуто систему адміністративної юстиції, яка склалася в Україні в наш час, проаналізовано моделі адміністративної юстиції, закладені в Концепції судово-правової реформи в Україні, Концепції адміністративної реформи в Україні та проекті Концепції реформи адміністративного права України. З урахуванням цього запропонована власна модель системи адміністративної юстиції в Україні.

У підрозділі 1.2 “Поняття адміністративної юрисдикції та її суб’єкта” адміністративну юрисдикцію розглянуто в двох аспектах. При першому, вузькому підході вона зводиться до діяльності щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та винесення відповідних актів правозастосування. За другого підходу адміністративно-юрисдикційна діяльність розширюється до меж розгляду будь-якого адміністративно-правового спору (конфлікту), тобто до меж всього адміністративного процесу. Зроблено також висновок про те, що використання поняття “адміністративна юрисдикція” і у вузькому, і в широкому розумінні одне одному абсолютно не суперечать. Разом з тим в повсякденному вжитку набагато частіше зустрічається вузьке її трактування, в якому вона ототожнюється з діяльністю щодо застосування санкцій правових норм, тобто реалізації адміністративних стягнень. Саме таке розуміння адміністративної юрисдикції дисертантом покладено в основу дисертаційного дослідження.

В результаті аналізу поняття “суб’єкт адміністративної юрисдикції” зроблено висновок, що воно має узагальнюючий характер і охоплює органи та посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення.

В роботі зазначається, що більшість суб’єктів адміністративної юрисдикції – районні (міські) суди, органи внутрішніх справ, контрольно-наглядові органи (інспекції) – це державні органи, яким властиві всі ознаки останніх. Виняток становлять виконкоми місцевих рад та адміністративні комісії. Це стосується також адміністративних комісій при місцевих державних адміністраціях, оскільки вони мають статус внутрішніх структурних підрозділів цих адміністрацій.

Дослідження поняття посадової особи як суб’єкта адміністративної юрисдикції дозволило здобувачеві виділити ряд її ключових ознак, до яких в роботі віднесено те, що така особа: а) займає посаду в державному органі; б) має повноваження публічного характеру, які поширюються за межі даного державного органу; в) виконує організаційно-розпорядчі функції.

В дисертації зроблено висновок, що під суб’єктами адміністративної юрисдикції слід розуміти органи держави та їх посадових осіб, а також органи місцевого самоврядування та їх внутрішні, колегіальні, організаційні структури (адміністративні комісії), що діють в межах делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, які здійснюють адміністративно-юрис­дикційну діяльність, пов’язану з вирішенням конкретної справи про адміністративне правопорушення та винесенням відповідного правозастосовчого акту.

У підрозділі 1.3 “Система суб’єктів адміністративної юрисдикції в Україні та перспективи її розвитку” досліджено системні зв’язки між суб’єктами адміністративної юрисдикції в Україні, сформульовано поняття системи суб’єктів адміністративної юрисдикції, розглянуто перспективи і тенденції розвитку даної системи.

В дисертації зазначається, що ту чи іншу множинність елементів можна розглядати як систему лише за наявності ряду ознак, до яких належать прагнення до досягнення конкретної загальної мети; структурованість, відносна внутрішня самостійність компонентів; єдність та цілісність складових елементів; входження як підсистеми до системи більш високого ґатунку.

У суб’єктів адміністративної юрисдикції є спільна мета – вирішення справ про адміністративні правопорушення. Ці суб’єкти мають також власні завдання, функції, компетенцію, порядок утворення, відповідальність, тобто вони наділені самостійністю. Що стосується єдності та цілісності складових компонентів (елементів) зазначеної системи, то ці суб’єкти перебувають у різних як “горизонтальних”, так і “вертикальних” взаємозв’язках, розглянутих в дисертації. Нарешті, система суб’єктів адміністративної юрисдикції входить  як елемент до системи більш високого ґатунку. Такою системою є державний апарат в цілому. З урахуванням зазначеного система суб’єктів адміністративної юрисдикції в України визначена як передбачена законом сукупність адміністративно-юрисдикційних органів і посадових осіб, що мають  спільну мету, взаємозв’язок, внутрішню єдність та самостійність в реалізації свого правового статусу в сфері державного управління, який виступає невід’ємним компонентом у системі складових елементів апарату Української держави.

В дисертації розглянуто проблему загальних розмірів системи суб’єктів адміністративної юрисдикції в Україні. Проаналізовано висловлені в літературі пропозиції як щодо її звуження, так і щодо розширення. Дисертантом на цій основі зроблено висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи суб’єктів адміністративної юрисдикції. Оптимізація цієї системи передбачає її формування на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів.

Розділ ІІ “Правовий статус суб’єктів адміністративної юрис­дикції в Україні” присвячено аналізу сутності, структури, проблем реалізації правового статусу суб’єктів адміністративної юрисдикції, правових засад їх організації та діяльності.

У підрозділі 2.1 “Сутність та структура правового ста­ту­су суб’єкта адміністративної юрисдикції в Україні” дослід­жуються поняття та структурні елементи правового статусу суб’єкта адміністративної юрисдикції в Україні.

Поняття правового статусу суб’єкта адміністративної юрис­­дикції розкривається через встановлення і юридичне закріп­лення його положення у відповідних адміністративних правовідносинах. Ці правовідносини виникають між громадянином (юридичною особою), з одного боку, та адміністративним органом (посадовою особою), – з іншого, у зв’язку з порушенням законних прав громадян (юридичних осіб) або посяганням на відносини, які входять до сфери державного управління.

В роботі досліджується співвідношення правового статусу органу держави та посадової особи. Виходячи з того, що посада завжди похідна від органу держави і ці категорії співвідносяться між собою як часткове (посада) і загальне (орган держави), правовий статус посадової особи завжди обумовлено місцем і роллю конкретної посади в структурному механізмі органу держави. А це свідчить про те, що статус посадової особи інтегрований в правовий статус органу держави і не має відокремленого, самостійного значення.

В структурі правового статусу суб’єкта адміністративної юрисдикції дисертант виділяє його функції, компетенцію, організаційний блок та відповідальність. Аналізуючи функції як елемент правового статусу, здобувач відзначає їх відмінність від завдань, поставлених перед суб’єктом. Функціям властиві безперервність і постійність, необумовленість конкретними подіями і діями.

Компетенцію суб’єкта адміністративної юрисдикції, на думку дисертанта, складають такі компоненти: предмети відання (підвідомчість); повноваження; обов’язки. Розглянуто два різновиди під­відомчості – предметну та територіальну. Враховуючи, що в юридичній літературі виділяють функціональну, територіальну, предметну, процесуальну компетенцію, в роботі досліджуються відповідні групи повноважень. Звернуто увагу на те, що повноваження державних органів одночасно є їх обов’язками перед державою.

До організаційного блоку як елементу правового статусу суб’єкта адміністративної юрисдикції в роботі віднесено положення, які визначають порядок утворення і структуру органу, порядок встановлення посади, а також порядок виборів (призначення) до складу колегіального органу і заміщення відповідної посади.

В межах загальної відповідальності суб’єктів адміністративної юрисдикції в разі порушення ними законодавства в дисертації виділяється відповідальність органів і посадових осіб. На органи може покладатися цивільно-правова відповідальність, що ж стосується посадових осіб, то для них основною є дисциплінарна відповідальність.

У підрозділі 2.2 “Правові засади організації і діяльності суб’єктів адміністративної юрисдикції в Україні” аналізується чинна система правового регулювання інституту адміністративної юрисдикції в Україні, проблеми та шляхи її удосконалення. Залежно від юридичної сили нормативно-правові акти, які регулюють інститут адміністративної юрисдикції, поділено на дві групи: 1) Конституція України; міжнародно-правові акти, які стосуються сфери адміністративної юрисдикції (наприклад, акти, що встановлюють права і свободи особи); закони України; 2) підзаконні акти: постанови Верховної Ради України; укази Президента; постанови Кабінету Міністрів України; Конституція Автономної Республіки Крим; постанови Верховної Ради Автономної республіки Крим; нормативні акти центральних органів виконавчої влади; акти місцевих державних адміністрацій; акти органів місцевого самоврядування.

У дисертації зазначається, що проблеми правового регулювання інституту адміністративної юрисдикції в Україні пов’язані з розвитком та удосконаленням всього адміністративного законодавства, процесами проведення відповідної реформи в цілому. Говорячи про перспективи розвитку законодавства про адміністративну юрисдикцію, дисертант зазначає, що вони пов’язані з розв’язанням таких проблем як всебічне посилення пріоритету закону; інтенсифікація та прагнення до стабільності; спеціалізація та уніфікація законодавства; систематизація законодавства. В дисертації приділено певну увагу аналізу цих проблем.

У підрозділі 2.3 “Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення і проблеми її розподілу” розглядаються питання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, фактори, які її обумовлюють, підвідомчість справ про адміністративні правопорушення існуючим суб’єктам адміністративної юрисдикції в Україні, проблеми та перспективи її розподілу.

Поняття підвідомчості справ про адміністративні правопорушення розкривається, виходячи з того, що вона є складовим елементом компетенції суб’єкта адміністративної юрисдикції. У зв’язку з цим підвідомчість – це ті суспільні відносини (адміністративно-правові), в яких суб’єкти адміністративної юрисдикції юридично компетентні.

Аналіз підвідомчості справ про адміністративні правопору­шення проводиться з урахуванням ряду факторів: зв’язку підвідомчості справ про адміністративні правопорушення із си­стемою суб’єктів адміністративної юрисдикції, яка склалася в Україні; специфіки нормативного виділення напрямків державного управління в умовах реформування української держави та суспільства; декриміналізації, тобто скасування кримінальної відповідальності і заміни її адміністративною; конкретизації меж та параметрів адміністративно-юрисдикційної сфери.

Аналіз повноважень адміністративних комісій та виконавчих комітетів рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення приводить до висновку про недоцільність наділення структур місцевого самоврядування зазначеними повноваженнями, оскільки їх більш ефективно зможуть реалізувати інші суб’єкти адміністративної юрисдикції. На думку дисертанта місцеві державні адміністрації також недоцільно наділяти повноваженнями щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення.

В дисертації сформульовано конкретні пропозиції щодо усунення ряду недоліків та прогалин в нормативному закріпленні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.4 “Процесуальні проблеми діяльності суб’єк­тів адміністративної юрисдикції в Україні” розглядаються проблеми практичної реалізації правового статусу суб’єктів адміністративної юрисдикції. З цією метою аналізуються загальнотеоретичні питання юридичного процесу, а також особливості адміністративно-юрисдикційного процесу, який здійснюється цими суб’єктами.

Правовий статус суб’єктів адміністративної юрисдикції ре­алізується через здійснення ними конкретних процесуальних дій в межах провадження в справах про адміністративні правопорушення. У зв’язку з цим в дисертації детально розглянуто процесуальний режим цього провадження: принципи процесуальної діяльності; засоби здійснення процесуальних дій; гарантії забезпечення процесуальної діяльності та правового статусу учасників процесу. Досліджено також процедури провадження у справах про адміністративні правопорушення з урахуванням процесуальних стадій. В межах процесуальних стадій виділяються окремі етапи. Детально аналізуються питання, які суб’єкт адміністративної юрисдикції має вирішити на кожному з етапів конкретної стадії. В роботі сформульовано численні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного КпАП України, які стосуються удосконалення процесуальних аспектів діяльності зазначених суб’єктів.