Короєд С.О. Судовий розгляд справ про адміністративні проступки

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено об’єкт і предмет, мету і завдання дослідження, його методологічну основу, теоретичну та емпіричну базу, окреслено наукову новизну та основні положення, що виносяться на захист, визначено практичне значення отриманих результатів та форми їх апробації.

Розділ 1 «Правова природа судового розгляду справ про адміністративні проступки» складається з двох підрозділів, в яких досліджено сутність судового розгляду справ про адміністративні правопорушення та визначено статус суду як органу правосуддя в системі органів адміністративно-деліктної юрисдикції.

У підрозділі 1.1. «Поняття, сутність та властивості судового розгляду справ про адміністративні проступки» на основі аналізу наукової літератури досліджено сутність юридичного процесу як форми діяльності та місце судового розгляду в ньому, досліджено правову природу провадження у справах про адміністративні проступки, визначено поняття і сутність судового розгляду зазначених справ.

Аналіз рис адміністративно-деліктного провадження дозволив здобувачу визначити, що провадження у справах про адміністративні проступки є одним із конкретних видів адміністративно-юрисдикційної діяльності процесуального характеру, яке здійснюється як в позасудовому, так і судовому порядку. Будучи складовою частиною провадження у справах про адміністративні проступки судовий розгляд цих справ є відносно самостійним процесуальним явищем, існування якого обумовлено специфічним суб’єктом – судом, який здійснює правосуддя (а не управлінську діяльність) в зазначених справах, а також особливим порядком їх розгляду і вирішення у порівнянні з іншими юрисдикційними органами.

Предметом і змістом адміністративно-деліктної діяльності судів, а також формою реалізації їх адміністративно-деліктних повноважень є здійснюваний ними розгляд і вирішення визначених законом справ про адміністративні проступки. Внутрішньою стороною цього судового розгляду є безпосередньо процесуальна адміністративно-деліктна діяльність суду, а зовнішньою стороною виступає її процесуальна форма.

З урахуванням проведеного дослідження зроблено висновок, що встановлений законом порядок розгляду і вирішення судом справ про адміністративні проступки є формою здійснення правосуддя (судочинства) у справах про адміністративні правопорушення і становить адміністративно-деліктний судовий процес.

У підрозділі 1.2. «Місце суду у системі органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні проступки» досліджується місце суду як органу правосуддя серед інших органів адміністративно-деліктної юрисдикції з огляду на його статус як органу судової влади, а також виняткову компетенцію щодо застосування певних видів адміністративних стягнень.

Визначення місця суду серед інших органів адміністративно-деліктної юрисдикції та віднесення цієї діяльності не до управлінської, а до правосуддя проводилося дисертантом через з’ясування співвідношення понять «адміністративна юрисдикція» і «адміністративна юстиція» з огляду на суб’єктів, які здійснюють цю діяльність. Остання є вищою формою здійснення судами адміністративно-деліктної юрисдикції та реалізується у вигляді правосуддя в цих справах.

Належність адміністративно-юрисдикційних відносин до правоохоронних, а адміністративної юстиції – до правозахисної діяльності, на думку дисертанта, ще не означає той факт, що при розгляді судом справ про адміністративні проступки, де суд виступає органом адміністративно-деліктної юрисдикції, він не здійснює правозахисну діяльність і не є одночасно органом адміністративно-деліктної юстиції.

Із аналізу досліджених наукових поглядів визначено, що за своєю правовою природою суд, розглядаючи справи про адміністративні проступки є адміністративно-юрисдикційним органом (органом адміністративно-деліктної юрисдикції) і одночасно органом адміністративно-деліктної юстиції (правосуддя). Такий висновок повністю відповідає місцю суду в системі органів влади і його винятковій компетенції щодо розгляду визначених законом справ про адміністративні проступки. Таким чином повністю заперечується здійснення судами управлінської діяльності під час розгляду ними зазначених справ.

Підвищення значення суду в правовій державі має призвести до часткового позбавлення органів державного управління адміністративно-деліктних повноважень, а тому суд повинен стати основним (але не єдиним) адміністративно-юрисдикційним органом, який розглядатиме справи про адміністративні проступки. При цьому суд обов’язково має розглядати всі «спірні» справи, а «безспірні» проступки можуть залишитися в компетенції інших юрисдикційних органів. Проте виключні повноваження щодо застосування певних видів адміністративних стягнень все рівно мають залишитися за судом. Цю пропозицію також підтримують 54 % опитаних за результатами анкетування.

Розділ 2 «Етапи судового розгляду як однієї зі стадій провадження у справах про адміністративні проступки» об’єднує в собі чотири підрозділи, в яких на основі вивчення юридичної літератури, адміністративно-деліктного законодавства та судової практики комплексно досліджуються процесуальні питання з моменту надходження матеріалів справи на розгляд до суду і закінчуючи винесенням постанови та доведенням її до відома заінтересованих осіб.

У підрозділі 2.1. «Надходження та підготовка справ про адміністративні проступки до судового розгляду» досліджено особливості підготовки справ про адміністративні правопорушення до судового розгляду, виявлені обставини, існування яких робить неможливим закінчення підготовки справ до розгляду та запропоновано шляхи вирішення цих проблем.

Вивчення юридичної літератури і аналіз відповідних норм КУпАП дозволило з’ясувати, що на етапі підготовки справи про адміністративне правопорушення до судового розгляду суддя має перевірити підвідомчість і підсудність справи конкретному суду, ретельно вивчити всі обставини і матеріали справи, яка надійшла на розгляд, перевірити правильність оформлення протоколу та інших матеріалів, попередньо дати оцінку повноті та достовірності наданих матеріалів, за необхідності вжити заходи для їх додаткової перевірки.

Проте статтею 278 КУпАП, що присвячена цим питанням, не врегульовано розв’язання обставин, виникнення або існування яких робить неможливим закінчення проведення підготовки справи до судового розгляду. Тому на основі проведеного дослідження здобувачем було запропоновано шляхи їх вирішення.

Так, зокрема, якщо з’ясується, що суд, який отримав матеріали конкретної справи не має права її розглядати з мотивів непідвідомчості чи непідсудності, тоді він має вирішити питання про направлення матеріалів за підсудністю іншому суду або ж за підвідомчістю іншому органу адміністративно-деліктної юрисдикції шляхом винесення відповідної постанови; у разі недотримання вимог щодо оформлення протоколу та інших матеріалів чи неправильної юридичної кваліфікації дій винного, що перешкоджає або робить неможливим об’єктивний розгляд справи, суд повертає постановою ці матеріали органу (посадовій особі), які склали протокол для належного оформлення чи перекваліфікації дій порушника з метою дотримання процесуальної форми та забезпечення повного з’ясування всіх обставин справи. Результати анкетування (60 % опитаних) також засвідчили правильність цієї позиції.

При цьому зроблено висновок, що повернення судом матеріалів справи для належного оформлення чи перекваліфікації дій порушника фактично є засобом забезпечення законності під час провадження у справах про адміністративні правопорушення до етапу розгляду справи по суті і полягає в тому, щоб не допустити будь-які відхилення від вимог закону в діяльності посадових осіб під час складення ними адміністративних протоколів, а також своєчасно виявити порушення закону при складенні протоколів та вжити заходів щодо їх усунення.

На підготовчому етапі також виникає питання про можливість розгляду справи у відсутність порушника, якого не було доставлено до суду та не було належним чином повідомлено про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення з різних причин. В дисертації здобувачем було обґрунтовано можливість розгляду справи в такому випадку, за що також висловилися 49 % опитаних за результатами анкетування.

Одними з процесуальних дій на цьому етапі також є вирішення питання про витребування необхідних додаткових доказів (документів). У зв’язку з цим на практиці постає питання про можливість направлення справи на додаткову перевірку (додатковий збір доказів) через недостатність в справі доказів (матеріалів). Досліджені підстави для повернення матеріалів справи для належного оформлення (дооформлення) та обставини, пов’язані із необхідністю витребування додаткових матеріалів дають підстави дисертанту для висновку, що необхідність в дослідженні додаткових матеріалів може бути лише підставою для витребування додаткових документів (доказів), а не повернення справи на дооформлення.

У підрозділі 2.2. «Розгляд по суті» розглянуто зміст етапу безпосереднього розгляду судом справи про адміністративне правопорушення по суті та вироблено рекомендації щодо його удосконалення.

Дисертант зазначає, що розгляд справи по суті (безпосередній розгляд) розпочинається саме з оголошення протоколу про адміністративне правопорушення (а не з відкриття судового засідання), оскільки суд переходить до безпосереднього розгляду справи по суті лише після відсутності для цього перешкод, які прямо випливають з попереднього етапу підготовки справи до розгляду.

Здобувач не погоджується із твердженнями науковців про те, що КУпАП не містить вичерпних процесуальних правил, на основі яких можливий повний розгляд справи, та на основі аналізу норм КУпАП і роз’яснень Верховного Суду робить висновок, що судовий розгляд зазначених справ законом врегульовано чітко і без формальностей, що забезпечує достатню процесуальну форму.

Головна мета в діяльності судів на цьому етапі – встановлення фактичних обставин справи і юридична оцінка дій правопорушника в результаті розгляду справи по суті, і, таким чином, реалізація принципу невідворотності відповідальності та виконання попереджувально-профілактичної функції.

На практиці може виникнути ситуація, коли порушник відмовиться давати пояснення. В цьому випадку, враховуючи встановлені статтями 62 і 63 Конституції України презумпцію невинуватості та право на відмову від дачі пояснень, суд зобов’язаний роз’яснити це порушнику та пояснити, що у разі його відмови від дачі пояснень, справу буде розглянуто на підставі наявних матеріалів.

Дисертант пропонує попереджати свідків про кримінальну відповідальність незважаючи на відсутність відповідного положення в КУпАП, адже це не змінює такого процесуального статусу учасника провадження, як «свідок» і не звільняє його від обов’язку казати правду, адже кримінальну відповідальність за дачу свідком завідомо неправдивих показань і відмову від дачі показань не скасовано.

На цьому етапі суд також не позбавлений можливості витребувати додаткові матеріали або надіслати справу на дооформлення. Проте направляти справу саме на додаткову перевірку суд не вправі.

У підрозділі 2.3. «Прийняття рішення» визначені особливості винесення судами конкретних видів постанов та загальні вимоги до них за результатами розгляду судами справ про адміністративні правопорушення по суті.

Вирішення справи про адміністративне правопорушення виражається у винесенні органом (посадовою особою) постанови у справі, в якій дається остаточна оцінка поведінки особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і в якій компетентний орган офіційно визнає наявність правопорушення, вину порушника, визначає захід впливу.

На основі аналізу юридичної літератури та роз’яснень Верховного Суду України дисертантом були детально розкриті вимоги, яким має відповідати вступна, описово-мотивувальна та резолютивна частини постанови. А також дана розширена характеристика всім трьом видам постанов судів, що виносяться за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення по суті.

Зроблено також висновок, який підтверджується результатами проведеного анкетування (72 % опитаних), що потреби судової практики зумовлюють внесення до КУпАП змін з метою запровадження процедури виправлення в постанові описок та явних арифметичних помилок і порядку перегляду справ за нововиявленими обставинами, що забезпечить швидке виправлення допущених помилок.

У підрозділі 2.4. «Доведення рішення до відома заінтересованих осіб» розглянуто порядок доведення постанов до відома заінтересованих осіб, а також внесення пропозицій щодо усунення причин вчинення правопорушень.

Цей етап характеризується тим, що про ухвалене судове рішення законодавство передбачає повідомлення всіх заінтересованих учасників провадження (раніше також передбачалося повідомлення громадськості).

З огляду на відсутність чіткого регулювання питання оголошення постанови та складення її повного тексту, враховуючи існуючу судову практику, дисертантом пропонується визначити, що суд негайно по закінченню розгляду справи по суті має оголосити про прийняте ним рішення (про накладення адміністративного стягнення, про застосування заходів впливу щодо неповнолітніх, про закриття справи), а вже сам текст постанови з відповідним мотивуванням має виготовити протягом трьох днів. Цей порядок також підтримали 46 % опитаних за результатами анкетування.

Законом передбачені випадки, коли на суд покладається обов’язок вносити у відповідний державний орган, орган місцевого самоврядування чи громадську організацію пропозиції про вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення. Такі пропозиції здобувачем пропонується здійснювати за аналогією з кримінальним процесом окремими постановами, що надасть їм обов’язкового характеру. При цьому із буквального тлумачення статті 282 КУпАП вбачається, що вказана норма передбачає обов’язок вносити відповідні пропозиції лише за умови встановлення причин і умов, які сприяють вчиненню адміністративного проступку. Але оскільки зазначені причини та умови згідно зі статтею 280 КУпАП не входять до обставин, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи, тому й обов’язок суду виконувати вимоги статті 282 КУпАП у разі невстановлення цих причин і умов відсутній.

Розділ 3 «Адміністративно-юрисдикційна діяльність судів у справах про адміністративні проступки, матеріали про які надходять від органів внутрішніх справ» складається з трьох підрозділів, в яких на основі вивчення судової практики та юридичної літератури досліджуються матеріально-правові та процесуальні особливості судового розгляду справ, в яких адміністративні протоколи надходять на розгляд до судів від органів внутрішніх справ.

У підрозділі 3.1. «Чинники, які впливають на рішення» досліджено правову природу судової адміністративно-деліктної практики та суддівського розсуду в аспекті можливості їх впливу на результати вирішення судами зазначених справ.

Зазначено, що основне джерело адміністративно-деліктного права – КУпАП не здатен регламентувати адміністративно-деліктну діяльність судів у всіх без винятку випадках. Тому здобувач вважає, що суди повинні мати у своєму озброєнні конкретизовані орієнтири, які дозволяють на підставі правових норм з урахуванням накопиченого досвіду одноманітно, уникаючи помилок, вирішувати справи про адміністративні проступки. Важливим засобом зміцнення законності, посилення охорони прав і свобод громадян, інтересів держави слугує вивчення і узагальнення судової практики, що забезпечує не лише одноманітне застосування законодавства про адміністративні правопорушення, але й вказує на помилки в адміністративно-деліктній діяльності судів та органів внутрішніх справ і сприяє їх усуненню.

Дисертантом також обґрунтовується необхідність використання суддівського розсуду як вихідної правової засади для розгляду конкретних справ про адміністративні проступки та як способу подолання прогалин в праві, що також було підтримано 62 % опитаних за результатами проведеного анкетування.

У підрозділі 3.2. «Особливості забезпечення розгляду» охарактеризовано такі заходи забезпечення судового розгляду справ про адміністративні проступки, як привід порушника до суду, а також вилучення посвідчення водія до розгляду судом щодо нього справи по суті в аспекті ефективності їх застосування.

Дисертант зазначає, що на сьогодні застосування приводу досить обмежене і свого головного призначення він не виконує, тому пропонується в усіх справах про адміністративні правопорушення, присутність порушників при розгляді яких є обов’язковою (стаття 268 КУпАП), покласти обов’язок затримувати їх і доставляти до суду на суб’єктів, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення (працівників міліції) в усіх випадках, в тому числі і при вчиненні правопорушень, передбачених статтями 160 і 160-2 КУпАП (незаконна торговельна діяльність). Адже повноваження здійснювати затримання порушників працівникам міліції вже надано законом і вони лише потребують уточнення в КУпАП.

До засобів забезпечення судового розгляду справ про адміністративні правопорушення здобувач також відносить вилучення посвідчення водія у справах про порушення правил дорожнього руху, санкція за які передбачає позбавлення права керування транспортними засобами на певний строк, до розгляду справи судом. При цьому процесуальні дії щодо вилучення працівниками ДАІ у водіїв-порушників правил дорожнього руху посвідчення на право керування транспортними засобами і передача цього посвідчення до суду разом зі складеним адміністративним протоколом, в якому ще й міститься розписка порушника про роз’яснення йому його прав та час і місце судового розгляду, що дозволяє вирішити справу без його участі, дисертантом було охарактеризовано як особливу форму взаємодії працівників ДАІ та суддів в адміністративно-деліктному провадженні.

Здобувач також зазначає, що на сьогодні суди, розглядаючи справи про адміністративні правопорушення наділені широкими повноваженнями щодо здійснення контролю лише за правильністю складення протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи, проте позбавлені в межах адміністративно-деліктного провадження можливості здійснювати контроль за законністю адміністративного затримання, особистого огляду, огляду речей, вилучення речей та документів тощо. Тому пропонується здійснювати оскарження зазначених заходів забезпечення не в порядку адміністративного судочинства, а в межах адміністративно-деліктного провадження під час розгляду судом справи про адміністративне правопорушення, в якій ці заходи були застосовані.

Статтю 267 КУпАП пропонується доповнити новою частиною, в якій зазначити про неможливість оскарження до суду дій посадових осіб щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення, а також цього протоколу. Це виключить можливість пред’явлення безпідставних позовів про їх оскарження.

У підрозділі 3.3. «Особливості накладення стягнень» з’ясовано особливості законодавчого регулювання та недоліки судової практики накладення таких адміністративних стягнень, як арешт і конфіскація, а також застосування усного зауваження та запропоновано шляхи їх виправлення.

Так, дисертант не може погодитися із науковцями, які заперечують можливість конфіскації предмета, який не є приватною власністю порушника, адже у статті 29 КУпАП чітко зазначено, що конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України. Отже, конфіскація предмета, який не є приватною власністю порушника як раз, на думку здобувача, і є тими «іншими передбаченими законом випадками», які, зокрема, передбачені Митним кодексом України.

За результатами вивчення судової практики здобувач дійшов висновку, що як за розповсюдження контрафактної продукції, так і за торгівлю з рук у невстановлених місцях (незаконну торговельну діяльність) має бути передбачена санкція лише у вигляді конфіскації вилучених предметів торгівлі, що, по-перше, дозволить досягти стовідсоткового виконання таких постанов (оскільки накладені судом штрафи в добровільному порядку сплачують лише 26–27 % оштрафованих осіб), а по-друге, вже сама по собі конфіскація вилученої у порушника продукції є для нього майновою втратою та відповідає меті адміністративного стягнення.

Обґрунтовуючи передчасність скасування адміністративного арешту, дисертант зазначає, що він є дієвим видом адміністративного стягнення і на його заміну ні науковці, ні зареєстровані у парламенті законопроекти не пропонують іншого такого ж дієвого виду адміністративного стягнення, який би належним чином впливав на поведінку правопорушників, виконуючи завдання адміністративного стягнення (стаття 23 КУпАП).

Результати анкетування свідчать, що 40 % опитаних постанову про застосування усного зауваження вважають саме особливим видом адміністративного впливу, а не постановою про закриття справи, якою вона є на сьогодні за законом. Тому для правильного застосування пропонується передбачити, що усне зауваження є особливим видом адміністративного впливу до осіб, звільнених через малозначність вчиненого ними адміністративного проступку від притягнення до адміністративної відповідальності та полягає в офіційному осуді особи, перевиховання якої можливо без притягнення її до адміністративної відповідальності і застосування щодо неї адміністративного стягнення.