Волощук А.М. Теоретико-правові аспекти реалізації державного управління в умовах демократизації політичної системи

summary

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості теми, окреслюються предмет та об’єкт дослідження, розкриваються зв’язок дослідження з науковими програмами та планами проведення науково-дослідницьких робіт, його наукова новизна. Разом з тим у вступі визначено мету і завдання дослідження, задіяні в роботі методи, практичне й теоретичне значення дисертаційного дослідження. Сформульовані основні положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, закцентовано на науковій новизні і практичному значенні результатів дослідження.

У розділі першому - “Теоретико-методологічні підходи до  визначення змісту і сутності феномену державного управління” - автор доводить, що проблема визначення змісту та сутності державного управління складає одну з ключових проблем не тільки в сучасних дослідженнях в галузі адміністративної теорії (теорія управління, адміністративне право), а й в юридичній науці як такій (адже навіть в західній науці адміністративного права ми можемо спостерігати відхід від традиційної редукції державного управління до виключно адміністративного керівництва, здійснюваного органами виконавчої влади). Саме тому, з огляду на співіснування в полі наукових юридичних досліджень цілого ряду концептуальних методологічних підходів щодо визначення змісту й сутності феномену державного управління, видається необхідним провести загальну їх класифікацію, вказати на ті проблеми, з якими стикаються сучасні юристи в процесі реалізації того чи іншого способу аналізу поняття державного управління.

У підрозділі 1.1. - “Науково-теоретичні проблеми визначення  сутності державного  управління” - предметом аналізу стають основні концептуальні підходи щодо визначення сутності державного управління, а також ті проблеми, які постають в процесі реалізації тієї чи іншої моделі тлумачення державного управління. Всього виділяються чотири способи тлумачення державного управління: негативістський підхід, редукція державного управління до виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади, вузька і широка інтерпретації поняття державного управління. При цьому особливий акцент робиться саме на аналізі двох останніх концепцій.

Справа в тому, що значна кількість науковців (особливо тих фахівців і юристів, що спеціалізуються в галузі адміністративного права), спираючись на положення про виконавчо-розпорядчий характер державного управління, виявила свою підтримку тезі щодо глибинного зв’язку управлінської діяльності з процесом функціонування виконавчої влади. Результатом цього стало фактичне ототожнення державного управління з управлінською діяльністю органів державної виконавчої влади, яке і було покладено в основу “вузького значення” поняття державного управління. Проте, крім зазначеного підходу до визначення поняття державного управління, який може бути охарактеризовано як “вузький” чи “спеціальний”, в сучасній адміністративній науці досить широко застосовується інша концепція розуміння сутності цього феномену. Зокрема, такі вчені, як Ф.Нігро, Д.Гринвуд, Р.Грегорі, У.Джон та ін. наполягають на тому, що державне управління не можна асоціювати виключно з діяльністю виконавчої влади, але слід розглядати як сукупну діяльність та взаємодію всіх трьох гілок державної влади, яка є відмінною від управління в приватному секторі і пов’язана з формуванням державної політики і політичним процесом в цілому. Про це ж пише і Г.Райт, коли наголошує, що державне управління є багатодисциплінарною галуззю досліджень і не повинно асоціюватись виключно зі сферою дії адміністративного права, оскільки воно: а) охоплює всі три гілки влади, а також їхній взаємозв’язок; б) є частиною політичного процесу; в) істотно відрізняється від приватного управління.

Таким чином, дослідження науково-теоретичних проблем визначення сутності державного управління дало авторові підстави твердити, про об’єктивно зумовлене існування в сучасній юридичній науці одразу ж декількох можливих підходів до визначення сутності державного управління. У найбільш загальному вигляді всі вони можуть бути розглянуті як співіснування “широкої” та “спеціальної” моделей державного управління, хоча при цьому в межах кожної з цих двох моделей ми також спостерігаємо значну варіативність різноманітних методологічних програм. Цей феномен пояснюється насамперед складністю досліджуваного явища, яке може розглядатися одночасно в кількох науково-теоретичних площинах. У цьому сенсі своєрідний плюралізм в юридичній науці свідчить не стільки про недостатній рівень розробки проблематики державного управління, скільки про бажання науковців надати йому повну і комплексну характеристику.

У підрозділі 1.2. - “Співвідношення понять форми та  методу державного управління” -  дисертант обґрунтовує тезу, що попри змістовну практичну близькість понять форми державного управління та методу державного управління на суто теоретичному рівні їх варто розмежовувати. У цьому сенсі можна твердити, що кожній формі державного управління властиве використання характерних методів державного управління (чи, можна сказати, акцентування на певних методах). Тому цілком  виправданим є такий підхід до вивчення методів державного управління, який розглядає їх не тільки з суто технічних позицій (коли для всіх без виключення систем державного управління пропонується універсальна сукупність методів управління), а й бере до уваги цілі діяльності державної влади, її основні цінності, характер і динаміку розвитку її взаємовідносин із суспільством. Водночас застосування окремого поняття форми державного управління видається доцільним з огляду на те, що воно дозволяє встановити більш чіткий теоретико-методологічний зв’язок між політичним режимом та методами державного управління. Справді, не заперечуючи в цілому наявності цієї кореляції, у багатьох дослідженнях спостерігається брак аргументів, які б дозволили пояснити, яким саме чином тип політичного режиму впливає на вибір тих методів, які застосовуються в процесі державного управління. А, отже, встановлення такої опосередковуючої ланки, як форма державного управління, дозволяє розбудувати теоретичну модель впливу політичного режиму на безпосередні методи державного управління. Оскільки ж для кожної форми державного управління характерно утворення специфічної для неї моделі співвідношення різних методів державного управління, то результати аналізу цієї моделі можуть виступити надійним критерієм при визначенні типу політичного режиму, з яким ми маємо справу в кожному конкретному випадку.

У підрозділі 1.3. -  “Концептуальні підходи в обґрунтуванні організації системи державного управління” -  обґрунтовується теза, що незважаючи на всі відмінності у тлумаченні структури та методів діяльності системи державного управління, практично всі теоретики визнають як її основну ціль забезпечення точної, ефективної, швидкої та адекватної реалізації управлінських рішень. Інакше кажучи, сутність та основне призначення органів влади, які формують систему державного управління, полягає в прийнятті необхідних рішень, а також забезпеченні їх належного виконання. Проте зазначена ціль може реалізовуватися завдяки різним типам побудови управлінської системи. У цьому плані доцільно виділяти “класичну” модель  в основі якої лежить веберівська теорія організації раціонального управління та “некласичну” модель, яка розвивалась шляхом критики основних положень та принципів класичної моделі адміністрування.

Аналіз основних ознак цих двох типів концепцій організації системи державного управління дозволяє встановити взаємозв’язок між некласичним підходом організації системи державного управління та “широким” тлумаченням змісту поняття державного управління, і відповідно – між класичним підходом та “вузькою” інтерпретацією сутності державного управління. Зазначений зв’язок між вузьким тлумаченням державного управління та класичним підходом до організації системи державного управління особливо яскраво проявляється в концепції діяльності виконавчої влади Ч.Бернарда. Справді, така ключова ознака класичної моделі державного управління як неполітичність не дозволяє розглядати дії законодавчої гілки державної влади як частину загального процесу державного управління. Внаслідок цього для класичної моделі видається вкрай складною проблемою питання щодо пояснення тих існуючих в управлінській практиці ситуацій, коли політичні зміни чи політичні мотиви впливають на, так би мовити, суто “технічні” управлінські рішення. Тобто, згідно неї система управління взаємодіє з політичною системою тільки в момент отримання завдання, після чого вона вже діє відповідно до своїх внутрішніх норм і правил.

Таким чином, здійснивши аналіз основних теоретико-методологічних підходів до аналізу феномену державного управління, було зроблено перший важливий крок у висвітленні дисертаційної теми. Тому для того, щоб якнайповніше дослідити теоретико-правові аспекти вдосконалення державного управління в умовах процесу модернізації і становлення демократичного типу політичної системи, автор мав звернутися до характеристики політико-правового зв’язку, який існує між процесом державного управління та реалізацією основних функцій держави, що і було зроблено у другому розділі дисертації.

Другий розділ дисертації - “Державне управління і реалізація основних функцій держави” - присвячено аналізу зв’язку між організацією системи державного управління та генезою державної влади як такої. Водночас в цьому розділі з’ясовується специфіка здійснення правового забезпечення державного управління в контексті реалізації основних функцій держави.  Причому автор зупиняється не лише на загальному аналізі проблем правового забезпечення державного управління, а й на дослідженні того, яким чином воно здійснюється в окремих сферах.

У  підрозділі 2.1. другого розділу - “Роль і значення державного управління в процесі генези державної влади (історико-правовий аспект)”- автор демонструє, що для багатьох теорій походження держави та становлення державної влади характерне тлумачення первинної потреби у виникненні державних інституцій саме в термінах необхідності впорядкування та регулювання відносин між окремими індивідами та їх групами. Зазначений процес впорядкування суспільних відносин визначається як владний вплив держави на суспільство, який, в свою, чергу, визначається поняттям управління. При цьому важливим моментом, на якому варто особливо наголосити, є те, що державне управління в теорії походження держави Т.Гоббса, Д.Локка,  Ш.Л.Монтеск’є та Ж-Ж.Руссо, визначається не як одна з функцій держави, що існує поряд з такими функціями, як законотворення та здійснення правосуддя, а як вихідний спосіб взаємодії державної влади і суспільства. Тоді як способами реалізації державного управління є вже такі дії, як законодавча діяльність, виконавча діяльність та правосуддя. Внаслідок цього можна констатувати, що у досліджених теоріях походження держави поняття державного управління вживається у двох значеннях: загальному (як прояв будь-якого впливу з боку держави на суспільство) та спеціальному – як діяльність спеціально уповноважених органів державної влади щодо виконання законів та інших нормативно-правових актів. Разом з тим, історико-правовий аналіз теорій, які пояснюють генезу державної влади, виявляє його тісний зв’язок з розвитком державного управління. Фактично, між цими двома явищами можна встановити чітку кореляцію, оскільки формування як державної влади в цілому, так і її окремих інститутів з необхідністю супроводжується вдосконаленням і розвитком системи державного управління.

На підставі дослідженого матеріалу автор доводить, що практично у всіх без винятку теоріях генези державної влади специфічною властивістю державного управління, здійснюваного органами виконавчої влади порівняно з законодавчою діяльністю, є те, що воно має постійний характер. Тому основною причиною, яка послужила підставою для ототожнення державного управління з діяльністю саме виконавчої влади, виступило наступне: оскільки державна влада, що управляє, за визначенням, існує постійно, то їй має відповідати і постійно діюча система органів влади. А такою системою державних органів є саме органи виконавчої влади, оскільки всі перелічені у цьому підрозділі мислителі вважали, що законодавча влада діє лише тоді, коли виникає потреба у прийнятті нових законів, чи зміні діючих положень чинного законодавства.

При цьому для переважної більшості проаналізованих концепцій генези державної влади є справедливою теза, що ступінь розвитку державного управління виступає чітким індикатором рівня сформованості державної влади. У цьому плані “найкраща” державна влада, у переважній більшості випадків (це справедливо для політико-правових теорій походження і розвитку держави Д.Локка, Т.Гоббса, Ш.Л.Монтеск’є), визначається такою, якій відповідає найбільш досконала система державного управління. Сказане дозволяє зробити обґрунтований висновок про ключову роль і значення державного управління в процесі генези державної влади.

У  підрозділі 2.2. другого розділу - “Правове забезпечення і регулювання державного управління в контексті реалізації основних функцій державної влади”-  доводиться, що саме цілеспрямована управлінська діяльність органів державної влади дозволяє здійснювати реалізацію основних функцій держави практично у всіх без виключення сферах суспільного і державного розвитку, що значно підвищує роль і значущість державного управління, оскільки в цьому контексті дієздатність системи державного управління фактично означає ніщо інше, як дієздатність держави в цілому. Тому, надаючи функціонального визначення поняттю державного управління, його можна витлумачити як спосіб реалізації основних функцій держави, що, з одного боку, робить державне управління своєрідною “мета-функцією” стосовно інших функцій держави, а, з іншого боку, дозволяє говорити про нього, як про основний механізм державного впливу на всю гаму суспільних відносин.

Разом з тим, необхідною умовою реалізації функцій держави в тій чи іншій сфері, у випадку такого типу держави, якій притаманні властивості правової та демократичної держави, є чітка правова регламентація принципів, механізмів, форм та способів здійснення цих функцій в ході управлінського впливу на конкретні суспільні відносини. Внаслідку цього правовий фактор впорядкування відносин управління (юридичне встановлення сфери і меж компетенції органів державного управління, визначення їх прав, повноважень, цілей, обов’язків, відповідальності тощо) набуває вирішального значення в процесі перетворення функціональних завдань державної влади в конкретні управлінські дії.

Водночас, незважаючи на специфіку правового забезпечення державного управління по відношенню до сприяння реалізації окремих функцій держави, чи то йдеться про економічне регулювання, чи про забезпечення національної безпеки, чи про управління в сфері інформаційних, етнонаціональних відносин і т.д., необхідно відмітити незмінність його основоположних принципів, до яких належать: верховенство права, пріоритет прав людини і громадянина, адекватність управлінських заходів суспільним потребам, демократичний контроль за всіма діями органів державного управління, додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави і їх взаємна відповідальність, чітке розмежування повноважень органів державного управління

Таким чином, окресливши у другому розділі дисертації сутнісний зв’язок між державним управлінням та генезою державної влади, а також охарактеризувавши специфіку правового забезпечення і регулювання державного управління в процесі реалізації основних функцій держави, автор мав перейти до безпосереднього розгляду актуальних питань реформування державного управління в сучасній Україні. Вирішенню цього завдання було присвячено третій розділ дисертації.

У третьому розділі - “Актуальні проблеми реформування системи державного управління в сучасній Україні” - предметом аналізу стають дві ключові проблеми: ефективність державного управління і зв’язок процесів реформування державного управління та модернізації політичної систем сучасної України.

У підрозділі 3.1.  третього розділу - “Ефективне державне управління як чинник становлення демократичної і соціальної держави”- автор досліджує причини виникнення та основу теоретичної аргументації тих політико-правових концепцій, в яких висловлюється теза по неможливість гармонійного поєднання демократії та державного управління. В основі цього явища лежить ототожнення системи державного управління виключно з бюрократичним апаратом, який утворюється з метою виконання державних законів та реалізації прийнятих політичних рішень, але згодом набуває самостійного статусу і реалізує вже не стільки “інтереси народу”, скільки власні корпоративні інтереси. Тобто, ті науковці, які ставлять під сумнів доцільність існування та “демократичність” апарату державного управління, а разом з ним і державного управління як такого, по суті, виходять з тези, що державне управління є зайвою проміжною ланкою в процесі здійснення влади народом і в інтересах народу

Не погоджуючись з концепцією мінімізації управлінських функцій держави і тезою про необхідність розвитку всеохоплюючої системи суспільного самоуправління, дисертант пропонує наступні аргументи щодо неправомірності протиставлення демократії та державного управління. По-перше, система державного управління - це зовсім не обов’язково відірваний від інтересів народу бюрократичний апарат, який пригнічує демократію і обмежує свободу як громадянського суспільства, так і окремих індивідів. Адже у чималій кількості держав державне управління - це насамперед дієвий механізм розв’язання суспільних проблем та забезпечення прав людини і громадянина. В цьому сенсі факт появи можливих негативних ефектів в діяльності органів державного управління (бюрократизм, нехтування правами і свободами людини і громадянина, формалізм, спотворення духу законів, корпоративізм, корупція тощо) аж ніяк не означає, що ці органи мають бути ліквідованими, і тим більше, що має бути зруйнована вся система державного управління. По-друге, державне управління хоча і здійснюється органами державної влади, але самі ці органи є підконтрольними народу і відповідальними перед ним за свою діяльність. Внаслідок цього, завдяки передбаченим у законодавстві процедурам завжди можна не тільки скорегувати діяльність управлінських органів, а й притягнути їх до відповідальності у разі,  якщо ними було порушено права і свободи людини і громадянина чи завдано збитків суспільству і державі.

Тому, як доводиться в цій частині дисертації, методологічно невірно протиставляти державне управління як процес, чи як систему державного управління демократії. При цьому,  використовуючи поняття державного управління, в його зміст тим самим включається і цілий ряд таких представницьких інститутів (наприклад, парламент), без яких взагалі неможливо уявити собі функціонування демократичної держави, незалежно від того, про яку з моделей демократії йдеться. Однак навіть і в тому разі, якщо під державним управлінням розуміється виключно діяльність органів виконавчої влади і воно обмежується лише сферою адміністративної діяльності, тим не менш, методологічно некоректно протиставляти його таким демократичним інститутам, як інститут народовладдя, інститут участі громадян в управлінні державою та вирішенні державних справ, інститути безпосередньої демократії і т.д.

Таким чином, можна стверджувати, що подальша практична реалізація основних концептуальних положень, які характеризують соціальні і демократичні держави, є принципово неможливими поза паралельним розвитком системи державного управління. Тобто, структурованість, системність, цілісність та дієвість державного управління виступають тією основою, на якій згодом формуються реальна соціальна справедливість, справжній соціальний захист і забезпечення, демократизм, свобода тощо.

У підрозділі 3.2. третього розділу - “Державне управління та сучасні  процеси  політико-правової  модернізації” - звертається увага на те, що окреслюючи процес політико-правової модернізації та його вплив на зміни в характері функціонування сучасних систем державного управління доцільно виділити дві його складові: національну та універсальну. У першому випадку йдеться про ті зміни в системі державного управління, що зумовлені специфікою окремих перехідних систем, і є залежними від безпосереднього стану їх економічного, політичного, соціального та правового розвитку (скажімо, в залежності від рівня економічного занепаду та загального стану економічної системи, значною мірою варіюються й застосовані методи державного управління економікою). Що ж до універсального аспекту модернізації державного управління, то в цьому плані мається на увазі зумовленість глобальними змінами у відносинах “держава – суспільство”, коли перехід до нового типу суспільних відносин (фактичне настання ери постіндустріального та інформаційного суспільства) викликає необхідність відповідних трансформацій в структурі державного управління, оскільки зміна об’єкта управління викликає відповідні зміни суб’єкта управління.

У зв’язку з цим робиться наголос, що одним з найважливіших процесів, які характеризують зміни в сучасних системах державного управління, є розробка і запровадження не тільки окремих методів, які дозволяють підвищити ефективність державного управління та налагодити його зв’язок з інтересами і потребами суспільства, а й нових принципів структурної організації управлінської системи. У цьому плані не можна не відзначити наявність тенденцій, зміст яких полягає у відході від традиційно діючих моделей пірамідального державного управління і застосування нових типів розбудови системи управління суспільством і суспільними відносинами.

Дисертант підкреслює, що вирішальним аспектом модернізації системи державного управління в сучасній Україні є запровадження принципово нової моделі взаємодії між суб’єктами та об’єктами управління, чи точніше – між “суб’єктами-носіями” управлінських функцій і повноважень і тим соціальним середовищем, в якому вони діють. В основу цієї моделі покладено принцип, який можна окреслити поняттям “активного зворотного зв’язку”. Тобто, на місце традиційної схеми розподілу на активні органи управління та пасивне соціальне середовище приходить  більш складна, але водночас  і більш реалістична схема “активні органи управління – активне соціальне середовище”. Внаслідок цього процес модернізації системи державного управління є тісно взаємопов’язаним з процесом суспільної модернізації, коли партнером модернізованої демократичної системи державного управління стає модернізоване демократичне суспільство.

Що ж до визначення кола основних проблем, що мають бути вирішені в процесі модернізації системи державного управління в сучасній Україні, то, на думку автора, до них слід віднести такі базові завдання, як: вдосконалення законодавчої бази діяльності органів державного управління; формування ефективної організації системи державного управління; запровадження нової ідеології функціонування державного управління, в основу якої покладаються вимоги забезпечення реалізації прав і свобод громадян; організація на нових засадах державної служби; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки кадрів у галузі державного управління; вдосконалення системи відповідальності органів державного управління та окремих посадових осіб і державних службовців за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами (організаціями), права яких були порушені; запровадження дієвого механізму реального контролю за функціонуванням системи державного управління з боку суспільства.