| summary: | У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються ступінь її наукової розробленості, мета і завдання, методологічна основа та наукова база, а також основні положення, які виносяться на захист. Підкреслюються наукова новизна і практичне значення результатів дослідження.
Перший розділ „Теоретико-правові засади управління державною службою в Україні” містить три підрозділи, в яких досліджуються питання «служби», «публічної служби» і «державної служби», правової природи державної служби як об’єкта управління, змісту управління державною службою та його правового забезпечення.
У підрозділі 1.1. „Державна служба як об’єкт державного управління” досліджуються роль, місце і правова природа державної служби, її співвідношення із службою і публічною службою. З урахуванням особливостей становлення та розвитку правового інституту публічної служби, подальшого удосконалення системи органів публічної влади, здійснення службової діяльності в державних органах, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах, організаціях, інших невиробничих утвореннях виокремлюються такі види служби: а) публічна; б) корпоративна; в) громадська. Зазначається, що публічна служба є різновидом служби і характеризується тим, що вона здійснюється на професійній основі особами, які займають посади в органах публічної влади (державних органах і органах місцевого самоврядування) і спрямована на здійснення суспільно-публічних функцій. Виокремлюються та характеризуються такі види публічної служби: 1) політична служба; 2) державна служба; 3) суддівська служба; 4) муніципальна служба.
Оосбливої уваги приділено дослідженню сутності державної служби як обєкта управління. З огляду на зазначене державна служба розглядається в таких аспектах: соціальному; політичному; публічному; правовому; структурному; процесуальному; організаційному; морально-етичному.
Наголошується, що сутність державної служби як обєкта управління нерозривно повязана із державно-службовими відносинами, які виникають у процесі організації та функціонування державної служби, діяльності державних службовців. У підрозділі досліджуються питання щодо поняття та складу державно-службових відносин, їх видів.
У підрозділі 1.2. „Цілі, завдання, функції та принципи управління державною службою в Україні” при досліджені структури змісту управління державною службою зроблено висновок, що одним із його чинників є цілі управління державною службою, серед яких виокремлюються: а) забезпечення єдиної державної кадрової політики; б) підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців; в) підготовка державних службовців, здатних захищати права і свободи громадян, брати на себе відповідальність і проявляти ініціативність і творчість у виконанні посадових обов¢язків.
Зазначається, що особливістю функцій управління державною службою є те, що вони є похідними від функцій державного управління та функцій державної служби. Водночас, функції управління державною службою не є результатом автоматичного поєднання перших і других. Їхнє поєднання щодо управління державною службою дає підстави класифікувати їх на: а) основні; б) спеціальні; в) допоміжні.
Аналіз державної служби як публічно-правового, соціального, організаційного та процесуального інституту та чинного законодавства про державну службу дає підстави виокремити такі основні завдання управління державною службою: а) визначення й реалізація єдиної кадрової політики у державній службі; б) підвищення ефективності виконання державною службою завдань і функцій держави; в) адаптація інституту державної служби до європейських стандартів з урахуванням національних особливостей; г) розвиток нормативно-правового забезпечення функціонування єдиної системи державної служби; д) забезпечення політичної незалежності та стабільності державної служби; подальший інституційний розвиток державної служби; ж) професіоналізація державної служби; з) теоретико-правове визначення статусу державного службовця; і) формування кадрового корпусу державних службовців; к) застосування інформаційних технологій в системі державної служби; підвищення відповідальності державних службовців; л) створення єдиної системи оцінювання державних службовців; правовий і соціальний захист державних службовців, фінансування державної служби; м) ведення Єдиного реєстру посад державних службовців; н) протидія корупції; о) проведення науково-теоретичних досліджень інституту державної служби.
Управління державною службою здійснюється на певних вихідних положеннях, засадничих ідеях, вимогах, які іменуються принципами. Принципи управління державною службою, аналогічно функціям, є похідними від принципів державного управління та принципів державної служби. Аналіз теоретико-правових положень державної служби дає підстави виокремити такі принципи управління державною службою: 1) законності; 2) прозорості; 3) цілісності державної служби; 4) підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня державних органів і держаних службовців нижчого рівня; 5) політичної незалежності державної служби; 6) стабільності державної служби.
У підрозділі 1.3. „Правові засади управління державною службою” зазначається, що з огляду на те, що управління – це підзаконна, організаційна, виконавчо-розпорядча, цілеспрямована діяльність відповідних державних органів та їх посадових осіб щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, реалізації державної політики, така діяльність повинна здійснюватися виключно у правовому полі, на підставі Конституції, законів та підзаконних нормативно-правових актів України.
Аналіз чинного законодавства України про державну службу свідчить про те, що воно не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань і функцій держави, не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку. Зокрема, законодавство про державну службу не забезпечило її стабільності та престижності, суворого додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення незаконного впливу на державних службовців при виконанні ними службових обов’язків. Все це набуло свого негативного відображення й на ефективності та результативності управління державною службою. Отже, одним із важливих завдань реформування державної служби є удосконалення чинного законодавства про державну службу в цілому, та управління державною службою, зокрема.
Характеризуються основні напрями реформування законодавства про управління державною службою.
Другий розділ „Організаційні засади управління державною службою в Україні” складається з чотирьох підрозділів, в яких розглядаються питання системи державних органів щодо управління державною службою, їхні повноваження.
У підрозділі 2.1. „Повноваження Президента України у сфері державної служби” зазначається, що внесення змін до Конституції України значно звузило повноваження Президента України у сфері державної служби. Водночас, як гарант держави, він наділений певним обсягом повноважень у цій сфері: а) призначення та звільнення: глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; голів місцевих державних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України; Генерального прокурора України за згодою Верховної Ради України; внесення до Верховної Ради України подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України); б) присвоєння військових та спеціальних звань (вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів; призначення на посади та звільнення з посад. Водночас зазначається, що аналіз чинного законодавства про державну службу, зокрема, указів Президента України, дає підстави вважати, що має місце практика прийняття ним відповідних нормативних актів щодо державної служби не як глави держави, а як суб'єкта державного управління.
Організаційними формами забезпечення реалізації зазначених повноважень Президента України є: 1) Секретаріат Президента України; 2) Головна служба регіональної та кадрової політики; 3) Координаційна рада з питань державної служби.
У підрозділі 2.2. „Кабінет Міністрів України як суб’єкт управління державною службою” зазначається, що в системі органів управління державною службою особливе місце посідає Кабінет Міністрів України, роль якого значно зросла після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16.05.2008 р., в результаті чого відбулося перепідпорядкування державної служби Уряду. Аналіз повноважень уряду у галузі державної служби в цілому, та здійснення управління, зокрема, дає підстави виокремити такі основні його повноваження: 1) організація проведення єдиної державної політики у сфері державної служби; 2) кадрове забезпечення органів виконавчої влади; 3) вжиття заходів щодо протидії корупції; 4) організація фінансового і матеріально-технічного забезпечення діяльності правоохоронних органів, соціальний захист працівників зазначених органів та членів їхніх сімей; 5) удосконалення системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату управління; 6) утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органи виконавчої влади; 7) застосування дисциплінарних стягнень до керівників органів виконавчої влади та їх заступників, які є державними службовцями; 8) затвердження граничної чисельності працівників органів виконавчої влади; 9) визначення умов оплати праці та грошового забезпечення; 10) призначення на посаду та звільнення з посади державних службовців певних категорій.
Акцентується увага на недостатньому законодавчому регулюванні ряду питань щодо управління державною службою, що призвело до окремих колізій чинного законодавства. Насамперед, це стосується питання щодо віднесення окремих державних посад до відповідних категорій державних службовців. Здійснюючи зазначені повноваження, Кабмін України прийняв понад 70 відповідних постанов та розпоряджень, якими, у ряді випадків, надавав статусу державних службовців особам, які ст. 1 Закону «Про державну службу» не відносяться до державних службовців, оскільки здійснюють свою діяльність в державних установах, а не в державних органах. Певні протиріччя існують і між Законами «Про державну службу» і «Про Національний банк України» щодо зазначених повноважень. Відповідно до Закону «Про державну службу» тільки Кабмін наділений повноваженнями вирішувати зазначене питання. Водночас, Закон «Про Національний банк України» надає такі повноваження й НБУ.
У підрозділі 2.3. „Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти управління державною службою” наголошується на тому, що в системі центральних органів виконавчої влади особливе місце посідає Головдержслужба як центральний орган зі спеціальним статусом щодо управління державною службою. З моменту створення Головдержслужби її правовий статус змінювався: від центрального органу державної виконавчої влади, підвідомчого уряду, через центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України до центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та координується Урядом через Міністра Кабінету Міністрів України. Таким чином, прийняття Закону «Про Кабінет Міністрів України» суттєво змінило правовий статус Головдержслужби, її підпорядкованість та підконтрольність.
Зазначається, що Головдержслужба здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через державні органи (місцеві органи Головдержслужби, місцеві органи виконавчої влади) та дорадчі органи (Колегія, Наукова рада, Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, Громадська рада).
Особливої уваги приділено аналізу повноважень Головдержслужби і, зокрема, на здійсненні контрольних функцій щодо дотримання чинного законодавства про державну службу. Виокремлюються та характеризуються: 1) об’єкти перевірок: державні органи; 2) предмет перевірок: створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також з питань організації дотримання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією»; 3) суб’єкти перевірок: а) посадові особи Головдержслужби та територіальних органів; б) особи, залучені Головдержслужбою або територіальними органами до проведення перевірки як спеціалісти або експерти з інших установ та організацій, у тому числі контрольних, податкових, митних чи правоохоронних органів.
Зазначається, що систему управління окремими видами державної служби здійснюють інші центральні органи виконавчої влади, характеризуються їхні повноваження у цій сфері.
Підрозділ 2.4. „Місцеві органи державної влади як суб’єкти управління державною службою» присвячений дослідженню системи місцевих органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення управління державною службою. Звертається увага на те, що систему місцевих органів становлять: а) територіальні відділення центральних органів виконавчої влади (у т.ч. територіальні відділення Головдержслужби); б) місцеві органи виконавчої влади.
Зазначається, що адаптація інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу передбачає, насамперед, удосконалення системи управління державною службою, зокрема шляхом створення територіальних органів Головдержслужби. Правовий статус територіальних органів визначається завданнями, компетенцією, правами, актами управління. Зауважується, що їх основними завданнями є: 1) реалізація державної політики у сфері державної служби в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі; 2) забезпечення дотримання місцевими органами виконавчої влади, територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади: а) Законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», інших нормативно-правових актів з питань державної служби та боротьби з корупцією; б) вимог щодо професійної відповідності кандидатів на зайняття посад державних службовців.
Характеризується статус та види кадрових служб як органів управління персоналом державної служби, їхнє правове регулювання.
Третій розділ „Управління персоналом державної служби в Україні” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються питання щодо особливостей державного службовця як обєкту управління, правового регулювання державної посади, організаційно-правових засад підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних слудбовців.
У підрозділі 3.1. „Поняття і правова природа державного службовця як об’єкта державного управління” акцентується увага на тому, що поняття «державний службовець» трактується у: а) широкому розумінні, як професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства, а у вузькому - як професійний працівник тільки органів державної влади. Виокремлено ознаки державного службовця як об’єкта державного управління: а) заміщення посади у державних органах та їх апараті; б) професійна діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави; в) виконання державних/державно-владних повноважень; г) діяльність задля забезпечення державних інтересів; д) діяльність від імені держави; е) заробітна плата за рахунок державних коштів.
Здійснено розмежування понять «державний службовець» і «державний політичний діяч». Зазначається, що специфіка статусу державних політичних діячів виявляється в: а) особливому порядку призначення (чи обрання) на посади, який регламентується насамперед Конституцією України; б) специфічному порядку звільнення з посад і припинення повноважень; в) особливому виді відповідальності - політичній, яка носить відкритий публічний характер (усунення з посади; оголошення резолюції недовіри; відставка; необрання повторно Президента чи народного депутата як опосередковане «притягнення до відповідальності», процедура імпічменту). Зроблено висновок, що держаний політичний діяч – це особа, яка набула цього статусу в результаті обрання народом України або призначення всенародно обраними носіями влади за особливими процедурами на певний термін, яка приймає у межах своїх повноважень нормативні рішення, керуючись власними політичними пріоритетами і несе політичну відповідальність за свою діяльність.
Акцентується увага на недостатньому правовому регулюванні поняття та сутності державного службовця. Насамперед це стосується питання віднесення тієї чи іншої особи до категорії державного службовця та набуття статусу державного службовця.
У підрозділі 3.2. „Поняття, види та правове регулювання державної посади” зазначається, що державна посада є: 1) структурно-правовим елементом державного органу, який перетворює фізичну особу на державного службовця; 2) єдиною сполучною ланкою між державним органом і державним службовцем; 3) правовою категорією, яка визначає службовий правовий статус державного службовця.
Пропонується авторське визначення державної посади як державно-правового, фінансово-організаційного елемента структури державного органу, який визначає цілі, завдання, функції і повноваження особи, яка її заміщує. Поняття «посада» досліджується у співвідношенні з поняттям «пост» і зазначається, що останній є характерним тільки для Президента України, а з посадою повязані всі види не тільки державної, але й публічної служби.
Особливої уваги приділено такому важливому напрямку управління державною службою, як створення Реєстру державних посад. Значення Реєстру полягає як в уніфікації назв державних посад, так і в уніфікації назв структурних підрозділів державних органів, в яких і передбачаються відповідні посади, а також в необхідності уніфікації кваліфікаційних вимог до осіб, які претендують на державні посади. Названі кваліфікаційні вимоги є невід’ємною частиною Переліку спеціалізацій державних посад, який являє собою правову, професійну й освітню характеристику відповідних державних посад. Реєстр державних посад і Перелік спеціалізацій посад є взаємообумовлюючими, взаємопов’язаними і взаємозалежними нормативними актами, які у сукупності створюють єдиний перелік державних посад як ієрархічно структуризованої системи з відповідною кваліфікаційною характеристикою.
Зазначається, що питання Реєстру державних посад в Україні є однією з важливих і складних проблем в інституті державної служби в цілому. Зокрема, у Законі «Про державну службу» немає жодного положення щодо Реєстру, більше того, цей термін навіть не згадується в навзваному законі. Зроблено висновок, що такі важливі питання, як структура Реєстру, порядок його затвердження, внесення змін і доповнень, належать до основ державної служби і, відповідно, до п. 12 ст. 92 Конституції України, повинні передбачатися виключно законом.
У підрозділі 3.3. „Підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації державних службовців” досліджуються теоретичні, правові та організаційні питання підготовки кадрового потенціалу державної служби.
Зазначається, що становлення демократичної, правової, соціальної держави, інтеграція України в Європейське співтовариство, проведення адміністративної реформи і реформи системи державної служби передбачають підготовку державних службовців, здатних: а) неухильно відстоювати права і свободи людини і громадянина; б) володіти професійними уміннями й навичками, які ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичними здібностями та майстерністю застосування засобів і методів управлінської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень. З огляду на важливе значення як для юридичної науки, так і для практики, розмежування понять «підготовка», «перепідготовка», «підвищення кваліфікації» та відсутність його вирішення як на науковому, так і на нормативні рівні, пропонується авторське визначення зазначених понять.
Виокремлюються та характеризуються основні види підвищення кваліфікації державних службовців. |
