Прудов Ю.О. Фінансово-правові засади соціальних гарантій військовослужбовців в Україні

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено об’єкт, предмет і дослідницькі завдання. Охарактеризовано методологічну основу, науково-теоретичне підґрунтя та методи дослідження, доведено теоретичну та практичну значущість роботи, викладені основні положення наукової новизни у вигляді положень, які виносяться на захист, наведено дані про їх апробацію.

У розділі першому “Державні соціальні зобов’язання та соціальні гарантії як особлива сфера бюджетного забезпечення і фінансово-правового регулювання”, який складається з  трьох підрозділів, на основі системного аналізу розглянуто  теоретико-правові засади формування системи державних соціальних гарантій в Україні;  фінансово-правовий вимір соціальних гарантій як об’єкту бюджетного забезпечення держави; фінансові зобов’язання держави щодо соціального захисту військовослужбовців.                                                                                   

Необхідно при цьому зазначити, що визначення поняття „соціальні гарантії” у міститься лише у Законі України „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. На наш погляд, дане там поняття - недосконале, оскільки держава гарантує лише „прожитковий мінімум”. Але сучасна соціальна держава гарантує цей мінімум кожному громадянину; отже, вона зобов’язана підвищити свої гарантії тим, кого на все життя закликає їй служити, і при необхідності зброєю захищати її інтереси.

Таким чином, чітке розмежування понять „соціальна система”, „соціальні зобов’язання”, „соціальні гарантії” поки що не посіло належного місця у правовій термінології. Також практично в усіх концепціях, що стосувалися бюджетного планування та державного забезпечення, дані явища не отримували необхідної уваги і теоретичного обґрунтування, а звідси випливає украй слабке фінансово-правове супроводження зазначених вище категорій.

За п’ятнадцять років незалежності у вирішенні соціальних проблем армії в Україні досягнуто певних результатів. Принаймні, на законодавчому рівні досить часто будирується питання соціального забезпечення і захисту військовослужбовців, військових ветеранів і членів їхніх сімей. Широка правова база соціального захисту військовослужбовців, ветеранів та інвалідів війни, створена в Україні з 1991 року до цього часу, містить значний перелік пільг, виплат, гарантій і компенсацій.

Водночас проведене дослідження дає всі підстави вважати, що вираз “гарантія” в суспільному житті українського суспільства застосовується надмірно часто і до того ж далеко не у повній відповідності до його істинного значення. Нерідко цим виразом просто додатково підкріплюється певна обіцянка, але достовірність даного твердження, як правило, не базується на реальних фінансових можливостях „гаранта”, яким виступає держава та уповноважені нею міністерства та відомства.  Наявність того чи іншого права і навіть законодавчий посил, який додатково вказує на встановлення тих чи інших гарантій, не гарантує їх дійсного дотримання й практичної реалізації.

Дисертант виходить з того, що якщо держава взяла на себе певні зобов’язання і назвала їх “гарантіями”, вона має передбачити і механізм правової відповідальності за порушення взятих на себе зобов’язань. Тобто, кожен хто постраждав від порушення фінансових зобов’язань з боку держави, повинен мати право і можливість у судовому порядку подати позов до держави в разі невиконання нею своїх зобов’язань на тих же засадах, як і до будь-якої особи (фізичної чи юридичної) всередині держави.

На наше впевнення, військовий у разі недоотримання належного забезпечення повинен звертатися у судовому порядку до захисту своїх прав не до різноманітних державних інституцій, а до держави в цілому, яка свого часу залучила його до військової служби, надавала певні гарантії забезпечення його соціального статусу і, що найголовніше, має відповідні матеріальні і фінансові ресурси для дотримання заявлених нею соціальних гарантій та фінансових зобов’язань.

Ми виходимо з того, що матеріальну базу для самостійної участі публічно-правових інститутів у фінансових правовідносинах становить власність держави у вигляді ліквідного майна та інші активи, передусім - коштів державного або відповідного місцевого бюджету. У реальному житті, на жаль, невиконання соціальних гарантій та фінансових зобов’язань держави щодо військовослужбовців не несе за собою реальної відповідальності гаранта. Хоча чинне законодавство передбачає, що майнова шкода, заподіяна громадянам неправомірними діями державної влади, підлягає відшкодуванню за рахунок насамперед бюджетних (грошових) коштів, а при їхній відсутності - за рахунок іншого складову державну власність майна. Однак на ділі дана цивілізаційна норм не працює.

Можна сказати, що викладене поза фінансовим правом поняття гарантії відноситься до особливих випадків – до відносин між кредитором і боржником, причому лише в тому разі, коли до них зарані включено третю особу – гаранта, яка взяла на себе обов’язок гарантування. Практично всі відносини, що зачіпають грошово-кредитну сферу, мають фінансову природу і, як правило, набувають договірного характеру. Тому в результаті проведеного дослідження є всі підстави вважати надмірними претензії деяких авторів на віднесення усіх без винятку договірних відносин, у тому числі й суто грошового (фінансового) характеру, до цивільно-правової сфери.

У дисертації сформульовано висновок, що зобов’язання держави по виплатах військовослужбовцям чи ветеранам військової служби у разі невиконання автоматично мають розглядатися як грошовий борг держави і таким чином впорядковуватися нормами фінансового права. Оскільки держава не просто розпоряджається всіма справами у країні, встановлює і стягує певні податки, а й має у своїй власності певне майно, вона за визначенням закладає всі ці можливості і власність у якості гарантій виконання своїх зобов’язань. Держава не потребує для залучення у якості гаранта ніякої “третьої особи” – вона сама є і платником за зобов’язаннями, і гарантом. Тому, на наше переконання, військовий і має право звертатися до держави з позовом у випадку невиплати встановлених коштів, і держава зобов’язана залучити всі необхідні для цього фінансові ресурси.

На нашу думку, відповідальність за невиконання фінансових зобов’язань держави перед військовослужбовцями має бути передбачена в самому Бюджетному кодексі України. Не “добра воля держави” чи окремо взятої посадової особи, а закон і лише закон має виступати реальним гарантом виконання взятих державою фінансових зобов’язань. Для цього має існувати обов’язкове оформлення державної волі у правову форму. Все це вимагає формування дієвої системи законодавчо-правових засад визначення фінансових зобов’язань держави щодо соціального захисту свої громадян і в першу чергу - дотримання соціальних гарантій щодо військовослужбовців.  

Автором дисертації всебічно розвивається не дуже поширена в юридичній літературі теза, згідно з якою  слід чітко розрізнити соціальну політику на дві різні складові: обмежений соціальний захист і абсолютний. Такий поділ є не просто більш логічним, але й  необхідним саме в плані чіткого визначення рівня “соціальності” тої чи іншої держави (варто при цьому замінити слово “захист” на “забезпечення”). Рівень того забезпечення, який можна назвати “обмеженим”, залежить від ступеня розвиненості соціальних засад і має зростати лише в тій мірі, наскільки зростає добробут працюючих категорій населення.

Та ж категорія військовослужбовців, стосовно до якої має застосовуватися “абсолютне” соціальне забезпечення, не повинна залежати від ступеня досягнутості не лише соціального, але й демократично-правового захисту громадян у даному суспільстві. На нашу думку, чинні фінансово-правові засади українського законодавства засвідчують, що в нашій державі поки що навіть концептуально не закладена така позиція. Це при тому, що Конституція України, у відповідності із світовою практикою, не розглядає соціальне забезпечення службовців та ветеранів усіх видів Збройних сил як вид “благодійності”.

Право осіб, які присвятили своє життя служінню у Збройних Силах, на особливий рівень захисту їх соціального статусу з боку держави, витікає з того, що вони всім змістом своєї діяльності суттєво обмежені у можливості користуватися значною часткою можливостей і свобод, які належать громадянину ринково-демократичного суспільства. Тому, на наше переконання, певні соціальні пільги, встановлені для військовослужбовців усіх видів, є не благодійністю з боку суспільства, а компенсацією за ті обмеження, які держава накладає на реалізацію загальних прав військовослужбовця. Власне, з цього трактування виходять визначення Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. Однак на практиці базовим державним соціальним стандартом на сьогодні є лише один - прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів всього населення країни. У дисертації зроблено висновок, щодо необхідності розробити і законодавчо затвердити цілісну систему соціальних стандартів, в якій прожитковий мінімум стане лише висхідною базою, на якій нарощуються інші, більш високі життєві стандарти для різних соціальних прошарків. Особливе місце при цьому мають зайняти соціальні гарантії щодо військовослужбовців, але це можливо лише при наявності  законодавчо підкріпленої системи фінансово-правових засад.

Другий розділ “Проблеми вдосконалення фінансового законодавства щодо  забезпечення соціальних прав військових в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу законодавчо-нормативних суперечностей  щодо бюджетного  забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців; розгляду нормативно-правових проблем та фінансових механізмів забезпечення  військовослужбовців житлом та цивільною професією; а також формулюванню узагальнюючих висновків щодо стану і перспектив впливу фінансового права та фінансово-правової нормотворчості на удосконалення соціального захисту військовослужбовців в Україні.                               

Уже багато років в Україні підтримується очевидна законодавча колізія – на рівні законів встановлюються нормативи, які аж ніяк не відповідають рівням, закладеним у Конституції та базових законах. Починається з того, що не виконується прямо закладена у відповідних законах вказівка щодо виділення конкретної частки ВВП на фінансування оборони і соціальної сфери. Виявлено численні суперечності у самих законах, особливо при співставленні текстів різних нормативних актів. Закон ніколи не буде поважатися в суспільстві, в якому сам законодавець визнає встановлені ним параметри такими, які не будуть реалізовані. Раз вже фінансово-економічна ситуація не дозволяє дотримуватися певного соціального рівня – не можна законодавчо затверджувати неадекватні останньому соціальні гарантії. Очевидно, слід встановити такий порядок затвердження законів у Верховній Раді, щоби неможливі для досягнення параметри не мали можливості виходити на парламентське затвердження.

У дисертаційному дослідженні також здійснено аналіз прийнятих до розгляду  законопроектів в системі фінансового права щодо удосконалення справи соціального захисту військовослужбовців саме у сфері житлового забезпечення. Зокрема, всебічно досліджувалося питання про фінансово-нормативні механізми і практику їх реалізації щодо забезпечення діючих військових і ветеранів житлом. На думку дисертанта, найбільш прийнятною уявляється модель, коли житло під час проходження служби військовим надається в службовому форматі, а при звільненні зі служби забезпечується адекватна ринковим умовам грошова сума для придбання квартири чи будівництва власного будинку.

Варто відмітити, що активність суб’єктів законодавчої ініціативи в цьому напрямкові є надзвичайно високою, їх налічується багато сотень, і в межах індивідуальної наукової роботи здійснити аналіз всього наявного масиву не уявляється можливим. Однак навіть вибіркове дослідження показало, що, незважаючи на неодноразові спроби урядовців та парламентаріїв створити дієвий механізм соціального захисту військовослужбовців та їх сімей, які б відповідали конституційним нормам, втілення будь-яких законодавчих новацій зустрічає перепони, пов’язані, насамперед, з фінансово-економічними чинниками. Водночас можна висловити твердження, що абсолютна більшість фінансових законопроектів спрямована на часткове вирішення якого-небудь окремого питання, пропозицій щодо кардинального, системного вирішення проблеми соціального забезпечення військових, не виявлено.

У третьому розділі “Фінансово-правове забезпечення соціального захисту   військових у контексті зарубіжного досвіду”, що складається з двох підрозділів, здійснено порівняльний аналіз соціального забезпечення військовослужбовців та ветеранів у країнах НАТО та СНД, зроблено висновки щодо можливості застосування їх досвіду в Україні.         

Огляд законодавства та практичної політики різних держав у сфері соціального захисту військовослужбовців показує, що ряд країн взагалі не виокремлює власне соціальні питання у окрему сферу, а розглядає їх вирішення як складову частку багатопланової роботи з ефективного залучення, здійснення та подальшої адаптації в орбіті військової служби.

Соціальні права та гарантії у світі відрізняються не тільки своїм змістом – в різних країнах прийнято використовувати відмінний понятійний апарат, інколи діаметрально інакше трактувати ті чи інші положення. Для більшості розвинутих закордонних країн фактичне становище та деклароване в законі майже тотожні, в той час коли в країнах перехідного періоду реальність іноді далека від гарантованих юридичних і конституційних принципів.

У розвинутих країнах соціальні права військових відносяться до соціальної сфери життя людей, однак відмінність між країнами в цьому плані значно менша, ніж відмінність у загальній розвиненості соціальної політики. Військовослужбовці фактично скрізь мають однаково високий рівень соціального захисту.

Узагальнено можна виділити декілька моделей правово-соціального статусу військовослужбовців. Найбільш досконала – інституціональна,  притаманна найбільш розвиненим демократичними державами. Друга - частково інституціональна, яка  застосовується в країнах, де соціальна сфера лише починає формуватися внаслідок обмеженості фінансового ресурсу та правової зрілості соціуму. Третя модель, позаінституціональна, притаманна для обмеженої кількості держав. Вона діє  в країнах, де військові посідають керівні місця в державі чи мають вирішальний  вплив на уряд, тобто  армія має підвищений статус  в суспільстві. Це  не відповідає сучасним баченням ролі армії в демократичному суспільстві і не має підстав для запозичення у нашій державі.

Разом з цим можна стверджувати, що фактично в усіх країнах діє принцип виділення військовослужбовців в особливу категорію населення, тобто, їх фінансове забезпечення і соціальний захист скрізь є самостійною правовою категорією. Це має суттєве значення і для нашої держави, оскільки прагнення до упорядкування законодавства і укріплення соціальних засад державності іноді розуміється як заклик до вирівняння соціальних прав і гарантій для всіх категорій населення, аж до того, що всі вони мають бути зведені у єдиний нормативний акт і передбачати рівні для всіх соціальні гарантії. У дисертації провадиться думка, що на сучасному етапі в Україні нема підстав до такого “вирівнювання”. Підтримується висловлена в юридичній літературі теза, що статус військовослужбовців слід називати “спеціальним правовим статусом” і виділити в ньому наступні складові: загальний статус – як громадянина України, закріплений в Конституції і конституційних законах; спеціальний статус – як представника певної соціальної групи, наділеного не лише обов’язками, але й спеціальними, додатковими (саме у фінансовому аспекті) правами;  індивідуальний статус – персоніфіковані права і обов'язки, що визначаються особливостями фінансово-правового становища кожного конкретного військовослужбовця.