Пшонка А.В. Дисциплінарна відповідальність прокурорів : Пшонка А.В. Дисциплинарная ответственность прокуроров

summary

У вступі обґрунтовуються вибір і актуальність теми, визначаються зв'язок роботи з науковими програмами, мета і задачі дослідження, методологічна, теоретична і емпірична бази дослідження, розкривається наукова новизна одержаних результатів, сформульовані основні положення, що виносяться на захист, наведені дані щодо їх апробації й опублікування.

Перший розділ “Сутність дисциплінарної відповідальності прокурорів” складається з двох підрозділів та двох пунктів.

У підрозділі 1.1. “Поняття та зміст службової дисципліни прокурорів” проаналізовано погляди науковців щодо теоретичного визначення поняття та змісту службової дисципліни (П.Т. Васьков, Л.М. Ведерніков, О.І. Гавриленко, І.О. Картузова, Г.О. Нестєрова, С.В. Подкопаєв, Ю.М. Старілов, В.В. Цвєтков, Д.О. Щербак та ін.); національне законодавство України та законодавство інших країн (Білорусії, Болгарії, Грузії, Латвії, Литви, Молдови та ін.) міжнародні стандарти в галузі прокурорської діяльності (Керівні принципи щодо ролі держобвинувачів (1990); Норми професійної відповідальності та основні права і обов’язки прокурорів (1999); Рекомендація R (2000) 19 Ради Європи щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства; Європейські інструкції з питань етики та поведінки прокурорів (2005) та ін.), що розкривають сутність і особливості професійної діяльності та поведінки прокурорів.

Автор дійшов висновку, що службова дисципліна прокурорів – це комплексне правове явище, що складається із двох елементів: 1) відповідних правил (стандартів), які із урахуванням особливостей функціональної направленості прокурорської діяльності, визначають та встановлюють модель належної поведінки працівника; 2) фактичне дотримання таких стандартів (правил) прокурором у своїй професійній діяльності та в позаслужбовий час.

Дисертант з огляду на це, та з урахуванням існуючих у юридичній літературі поглядів класифікує зазначені правила (стандарти), що складають зміст службової дисципліни прокурорів, на: а) загальні (особистісні) – стандарти, що визначають та встановлюють належні (необхідні) для прокурорської роботи моральні якості; б) що регулюють службову діяльність і поведінку прокурорів; в) такі, що регулюють позаслужбову діяльність і поведінку прокурорів.

Службова дисципліна прокурорів розглядається у роботі як відповідність їх діяльності та поведінки професійним правилам (стандартам), що ставляться до них суспільством і державою. Специфічність таких правил обумовлена соціальною роллю прокурорів.

У підрозділі 1.2. “Засоби забезпечення службової дисципліни прокурорів” досліджуються засоби забезпечення службової дисципліни прокурорів, а також характеристика і особливості дисциплінарної відповідальності прокурорів в якості одного з таких засобів.

Наголошується, що взагалі засоби забезпечення дисципліни передбачаються Кодексом законів про працю України (ст.140), через створення необхідних організаційних і економічних умов для нормальної роботи, свідомим ставленням до праці, методами переконання, виховання, а також заохоченнями за сумлінну працю. У необхідних випадках, щодо окремих працівників, застосовуються заходи дисциплінарного впливу. Робиться висновок, що зазначені норми КзПП України є загальними і притаманні всім категоріям працівників.

Разом з тим, відносно деяких суб’єктів з особливим статусом (до них належать і прокурори), мають місце відмінності, як в засобах забезпечення дисципліни, так і в санкціях відповідальності як одного із засобів такого забезпечення. 

Переконання, на думку автора, не слід розглядати як самостійний метод забезпечення дисципліни прокурорів. Адже “переконати” – означає змусити повірити у щось чи змусити зробити що-небудь, а також схиляти до якогось рішення. Тому важко уявити ситуацію, коли прокурора змушують повірити в необхідність здійснення діяльності відповідно до професійних стандартів, а так само поводитися дисципліновано. Якщо особа в наслідок певних причин вважає не сприйнятливими для себе професійні стандарти або не усвідомлює, не розуміє їх глибокого змісту і значення для прокурорської діяльності, не має твердого погляду (самостійного переконання) на необхідність ними керуватися, вона просто не може займати прокурорські посади.  

Не треба говорити і про виховання, як самостійний метод забезпечення прокурорської дисципліни. Виховання є кінцевою метою іншого засобу забезпечення дисципліни, а саме дисциплінарної відповідальності прокурорів. Саме в результаті її реалізації (можливості реалізації) і, як наслідок, перетерплюванні (усвідомлення можливості перетерплюванні) обмежень і позбавлень, порушнику (потенційному порушнику) прищеплюється переконання в необхідності недопущення порушень службової дисципліни.

Наголошується, що про виховання, як метод забезпечення дисципліни мова може йти лише у контексті підготовки майбутніх прокурорів. Успіх такого виховання визначається початковими етапами формування особистості ще до вступу до юридичного вищого навчального закладу, а також в процесі опанування професією прокурора. Важливо передбачити в учбових планах вищих навчальних закладів курси вивчення проблем діяльності і поведінки прокурорів. При цьому процес вивчення філософських, етичних, правових аспектів прокурорської діяльності не повинен зводитися лише до ознайомлення з правилами професійної поведінки. Особлива увага повинна приділятися саме усвідомленню соціальної ролі прокурорів, а відтак і специфіці деяких обмежень за їх посадами. Обґрунтовується необхідність застосування дисциплінарних заходів до прокурорських працівників як одного із засобів підтримання їх службової дисципліни, а відтак і нормальної роботи органів прокуратури.

Аналіз інституту дисциплінарної відповідальності прокурорів міститься в пункті 1.2.1. “Дисциплінарна відповідальність прокурорів як вид дисциплінарної відповідальності”. На підставі аналізу наукових робіт представників загальної теорії держави та права (С.Н. Братуся, В.М. Горшеньова, Д.О. Липінського, О.Е. Лейста, О.І. Петеліна, І.С. Самощенка, М.Х. Фарукшина, Ю.О. Денисова та ін.), адміністративного (Ю.С. Адушкіна, Д.О. Гавриленко, Г.О. Нестерової, Ю.М. Старілова та ін.), трудового права (В.С. Венедиктова, Л.О. Сироватської, В.М. Смирнова та ін.) формулюється висновок про те, що дисциплінарна відповідальність прокурорів є спеціальним видом дисциплінарної відповідальності. Її сутність полягає в перетерпіванні порушником службової дисципліни несприятливих позбавлень морального, матеріального та організаційного характеру. Внаслідок застосування заходів дисциплінарного характеру (або результатом можливості їх застосування) у порушника дисципліни (або потенційного порушника) формується переконання в необхідності недопущення скоєння дисциплінарних проступків в подальшому.

Звертається увага на необхідність виділення гарантій обґрунтованого і справедливого притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності: точне визначення підстави відповідальності, встановлення строків притягнення до відповідальності, належна процедура розгляду справи (особливий порядок формування і склад дисциплінарного органу, змагальність, можливість оскарження рішення).

У пункті 1.2.2. “Особливості дисциплінарної відповідальності прокурорів” звернено увагу, що їх дисциплінарна відповідальність має як усі значущі ознаки юридичної відповідальності в цілому (те чи інше видове поняття несе в собі всі ознаки, притаманні родовому стосовно нього поняттю), так і особливості, властиві тільки їй і відрізняючи її від інших видів юридичної відповідальності. Ці особливості проявляються в специфіці підстав, санкціях, а також порядку реалізації дисциплінарної відповідальності та статусі органів дисциплінарної влади, обумовлених правовим становищем особи, яка притягається до відповідальності.

Підкреслюється, що види дисциплінарної відповідальності обумовлені характером діяльності різних категорій працівників. Саме правовий статус суб'єкта відповідальності визначає її диференціацію з огляду системи підстав і стягнень, повноважень суб'єкта дисциплінарної влади тощо. Тому, для з’ясування її сутнісних особливостей дисциплінарна відповідальність  розглядається через правове становище суб'єкта відповідальності.

Автор наголошує, що в сучасних умовах вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників здійснюється, дисциплінарно-владними суб’єктами, фактично одноособово. Що свідчить про класичну модель реалізації дисциплінарної відповідальності. Проте у вирішенні цих питань є і колегіальні засади. Так, Вища рада юстиції має повноваження по розгляду скарг про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів.

В той же час, враховуючи коло питань, які на сьогодні вирішують органи прокуратури в суспільстві та державі, безумовно постає проблема забезпечення певної стабільності в прокурорській системі. Доволі часта зміна керівників органів прокуратури негативно позначається на її діяльності, крім того це призводить до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє їх закріпленню, а іноді має наслідком помилки в вирішенні питання про дисциплінарну відповідальність підлеглих працівників. Достатньо розумним виходом із зазначеної ситуації є колегіальне вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників, а відтак створення колегіальних суб’єктів дисциплінарної влади в системі органів прокуратури – дисциплінарних комісій на рівні областей та Вищої дисциплінарної комісії. За такої ситуації підвищується об’єктивність в прийнятті рішень, зводиться до мінімуму ризик помилок в цій сфері, а так само зменшується “плинність” кадрів, підвищується стабільність системи в загалі.

Звертається увага на два характерні ключових принципи, що визначають сутність дисциплінарних комісій. Перший полягає в тому, що така комісія повинна бути надійним гарантом незалежності прокурорів, огороджуючи їх від необґрунтованих претензій, а другий – в тому, що дисциплінарна комісія – це орган, який маю забезпечувати правовий і моральний порядок у прокурорському співтоваристві.

Дисертантом аналізується досвід в регулюванні даних питань у споріднених професійних корпораціях: адвокатській та суддівській, де вирішенням дисциплінарних питань займаються саме колегіальні органи: кваліфікаційно-дисциплінарні комісії  адвокатури та кваліфікаційні комісії у судовій системі.

За таких умов прокурори не будуть перебувати з органами дисциплінарної влади у відносинах функціонального підпорядкування, в той час як для дисциплінарної відповідальності інших суб'єктів у переважній більшості характерне накладення стягнення вищестоящим у порядку підпорядкованості органом (посадовою особою) або суб'єктом (органом), що має право призначати особу на посаду.

Розділ другий “Механізм реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Підстава дисциплінарної відповідальності прокурорів” дисертант звертає увагу на необхідність розмежування фактичної підстави дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників (вчинення дисциплінарного проступку) і професійної помилки. Помилка, на відміну від проступку, детермінована особистою переконаністю службовця в правильності, законності та обґрунтованості прийнятого рішення і не є підставою дисциплінарної відповідальності. У цьому зв'язку йдеться про індемнітет прокурора. Наявність індемнітету означає неможливість притягнення до дисциплінарної відповідальності (в тім як і до юридичної відповідальності інших видів) за правову позицію по справі, яка знаходиться у провадженні, засновану на законі і відображену у відповідних процесуальних документах. Автором сформульовано поняття “дисциплінарний проступок прокурора” як винне, протиправне порушення службових обов'язків, або вчинення проступку що виражається в порушені вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі і у відповідності  них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог. Така протиправна діяльність підриває авторитет прокуратури завдає шкоду інтересам держави і суспільства, порочить службовця як працівника прокуратури.

Аналіз дисциплінарної практики в органах прокуратури України слідчить про значний рівень дисциплінарних проступків, які вчиняються прокурорськими працівниками (на протязі трьох років 2003-2005рр. кількість осіб , притягнених до дисциплінарної відповідальності коливається в межах 8,2% до 10,7% від числа працюючих). На підставі вивчення та аналізу чинного законодавства, дисциплінарної практики робиться висновок про необхідність більш чіткого визначення підстави дисциплінарної відповідальності прокурорів. Для окреслення етичних стандартів діяльності і поведінки, конкретизації поняття проступку, що ганьбить прокурора, пропонується надати обов’язкового характеру Кодексу професійної поведінки (етики) прокурора та терміново прискорити роботу у цьому напрямку. Кодекс він повинен бути структурованим таким чином: розумна мета; позитивні цінності, на які слід орієнтуватися; понятійні стандарти того, що “можна” і що “не можна”. Тут важливо додержуватися головного – Кодекс має бути простим для виконання і важким для перекручування його змісту.

Підкреслюється, що не всяке порушення положень Кодексу може служити підставою для застосування дисциплінарних заходів щодо прокурора, який  його порушив. Обрання виду  дисциплінарного заходу та його доцільність має вирішуватися на підставі тлумачення тексту Кодексу і залежатиме від таких чинників, як серйозність порушення, причина порушення, частота порушень та їх наслідки для інших осіб, авторитету прокуратури.

Наявною є необхідність максимально конкретизувати коло службових обов'язків,  порушення яких може потягти за собою притягнення до відповідальності. Зокрема, прокурори зобов'язані дотримуватися:

-                     Конституції і законів України;

-                     вимог відомчих нормативних актів та вказівок керівництва, що відповідають вимогам Конституції і законів України.

-                     розпорядку роботи прокуратури;

-                     вимог щодо несумісності;

-                     Кодексу професійної поведінки (етики).

У підрозділі 2.2. “Порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів” досліджено процедуру притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, проаналізовано зміст стадій дисциплінарного провадження. 

На підставі вивчення національного законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорів, а також і деяких інших країн (Азербайджану, Білорусії, Вірменії, Грузії, Молдови, Таджикистану і ін.); й практики його застосування; аналізу законодавчого регулювання даного питання в споріднених професійних корпораціях – адвокатській і суддівській, сформульовано пропозиції, спрямовані на вдосконалення порядку притягнення прокурорських працівників до дисциплінарної відповідальності.

Зроблено висновок, що недоліки порядку притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності обумовлені, принаймні, двома обставинами:

1) недосконалістю правового регулювання (законодавчого закріплення) інституту дисциплінарної відповідальності прокурорів;

2) у деяких випадках суб'єктивним підходом посадових осіб при здійсненні дисциплінарно-владних повноважень.

Автор звертає увагу, що з усіх видів юридичної відповідальності саме дисциплінарна характеризується найменшим ступенем її правової регламентації. Сутність проблеми не стільки в загальній малочисельності правових приписів, що регулюють процедуру притягнення до даного виду відповідальності, скільки в їх недостатності і суперечливості. Такі ж наявні суперечності і неточності в існуючих нормах, що регулюють механізм дисциплінарної відповідальності прокурорів, у кінцевому результаті можуть привести до негативних для мети забезпечення прокурорської дисципліни наслідків: необґрунтованому притягненню особи до відповідальності або не притягнення дійсного правопорушника. Саме тому належне ведення процесу по дисциплінарній справі (справедливість та неупередженість дисциплінарного провадження, об'єктивність і обґрунтованість висновків та ін.) багато в чому залежить від суб'єкта дисциплінарної влади. Відтак є необхідність створити дисциплінарні комісії (при прокуратурах обласного рівня та Генеральної прокуратурі), як суб’єктів дисциплінарної влади.

Сучасний стан нормативного регулювання, аналіз дисциплінарної практики, що склалася, потребує законодавчої регламентації переліку таких стадій дисциплінарного провадження: 1) перевірка даних про дисциплінарний проступок прокурорів (службова перевірка); 2) відкриття дисциплінарного провадження; 3) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 4) виконання рішення по справі; 5) оскарження рішення. Крім того, належним чином має бути розкрито зміст кожної із зазначених стадій.

У підрозділі 2.3. “Проблеми реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів” проаналізовано інститут дисциплінарної відповідальності і виявлені наявні прогалини у правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності прокурорів (неврегульованість низки процедурних моментів; відсутність ясності викладу нормативних положень і т. под.), а також в правозастосовній практиці. Таке становище призводить до відсутності єдності дисциплінарної практики.

Ми поділяємо точку зору (В.Д. Вознюк, П.Б. Євграфов), що Дисциплінарний статут прокуратури України є неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. Адже статут, затверджений Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю.

На думку автора норми які регулюють підстави та порядок дисциплінарного провадження відносно прокурорів та слідчих (взагалі інститут дисциплінарної відповідальності), необхідно розміщати в одному нормативному акті – Законі  Україні “Про прокуратуру” передбачивши, наприклад, розділ “Дисциплінарна відповідальність”. Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положенням п.14, п.22 ч.1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація і діяльність прокуратури, по-друге – діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

У відповідному розділі (розділах) Закону України “Про прокуратуру” слід закріпити положення, що є принциповими для реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору її справедливості та об’єктивності та відповідає низці міжнародних документів, зокрема Керівним принципам щодо ролі державних обвинувачів (1990 рік) (п. п. 21, 22 “Дисциплінарні стягнення”); Нормам професійної відповідальності та викладення необхідних прав і обов'язків прокурорів (1999 рік) (п.6 f) та g)); Рекомендаціям R (2000) 19 Комітету Міністрів державам членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства (2000 рік) (п.5 е)) тощо.

Необхідно також зазначити: а) підставу відповідальності; б) дисциплінарні стягнення (їх види); в) стадії дисциплінарного провадження та розкрити їх зміст; г) суб'єктів, що ініціюють відповідальність; д) порядок проведення службової перевірки та суб'єктів, що її здійснюють; є) вимоги до документа, що закріплює висновки перевірки; ж) порядок розгляду дисциплінарної справи; з) вимоги до рішення по дисциплінарній справі; і) порядок оскарження рішень; й) порядок виконання рішення по дисциплінарній справі.