Request a thesis Льовін А.В. Міжнародно-правове регулювання передач ядерних матеріалів

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, визначається мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, дається характеристика теоретичним та методологічним засадам дисертаційної роботи, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їхнє теоретичне й практичне значення, а також зазначено дані стосовно апробації, публікацій результатів дисертації, її структури й обсягу.

Розділ 1 «Поняття ядерного матеріалу та міжнародної передачі ядерного матеріалу в міжнародному атомному праві» є ввідним. У ньому досліджено два принципові для роботи поняття — «ядерний матеріал» («ЯМ») і «міжнародна передача ядерного матеріалу».

У підрозділі 1.1. «Ядерний матеріал» аналізується поняття ЯМ. Автор констатує, що загалом термін уживається в міжнародному праві у двох площинах:

- при регулюванні цивільно-правової відповідальності за ядерну шкоду за Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду від 1 травня 1963 року та пов’язаними з нею договорами, а також

- в усіх інших випадках, насамперед у так званих Гарантійних документах, Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу від 3 березня 1980 року, Міжнародній конвенції про боротьбу з актами ядерного тероризму від 14 вересня 2005 року, практиці МАГАТЕ тощо.

Перша площина, як зазначено, притаманна Віденській конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду 1963 року, а також пов’язаним із нею Спільному протоколу про застосування Віденської конвенції та Паризької конвенції 1988 року та Конвенції щодо цивільної відповідальності в галузі морських перевезення ядерного матеріалу 1971 року. ЯМ при цьому включають:

i) ядерне паливо, за виключенням природного урану й збідненого урану, здатне виробляти енергію шляхом самопідтримуваного ланцюгового процесу ядерного поділу поза ядерним реактором самостійно чи в комбінації з будь-яким іншим матеріалом; і

ii) радіоактивні продукти та відходи.

Друга площина охоплює основну частину міжнародно-правових норм щодо атомної енергії. У цьому розумінні термін включає матеріали, охоплені термінами «вихідний матеріал» і «спеціальний розщеплюваний матеріал», як їх визначено в Статуті Міжнародного агентства з атомної енергії. Саме це розуміння є основним у діяльності й документах самого Агентства, насамперед у рамках його системи гарантій, а отже, гарантійних угод і додаткових протоколів до них. Майже ідентичним є розуміння «ядерного матеріалу» в Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу 1980 року («КФЗ») та Міжнародній конвенції про боротьбу з актами ядерного тероризму 2005 року («Конвенії про ядерний тероризм»), попри деякі невеликі відмінності.

Саме друге значення покладено в основу дисертації, причому, на думку автора, попри особливості Віденської конвенції та кількох пов’язаних договорів, є досить підстав для висновку про існування в міжнародному атомному праві усталеного поняття ЯМ.

Детально розібрані такі спеціальні питання, як статус уранових і торієвих руд, можливість розширення понять вихідного й спеціального розщеплюваного матеріалів, у зв’язку з чим питання про віднесення до ЯМ матеріалів на основі інших елементів, окрім урану, плутонію й торію, насамперед нептунію й америцію (так званих «альтернативних ЯМ»), яким спеціально присвячено підрозділ 3.5.

У підрозділі 1.2 «Міжнародна передача ядерного матеріалу» досліджено друге за важливістю поняття, вказане в назві підрозділу.

На відміну від словосполучення «ЯМ», за словом «передача» в міжнародному атомному праві не закріплено твердого значення, хоч інтуїтивно воно цілком зрозуміле. Визначити його непросто, через складність установлення характеру міжнародно-правової приналежності ЯМ. На думку автора, таку приналежність відображено в понятті «відповідальність за ЯМ», широко вживаному в гарантійній діяльності МАГАТЕ й пов’язаних документах.

Окрім такої приналежності, необхідною передумовою передач ЯМ є суверенне право держав (а також право інших уповноважених суб’єктів міжнародного права) розпоряджатися приналежними їм ЯМ та набувати матеріали, приналежні іншим суб’єктам, тобто — брати участь у міжнародному обміні ЯМ. Для держав це право випливає з їхнього суверенітету, не потребуючи позитивного закріплення, хоча й має опосередковане позитивне підтвердження в частині другій статті IV Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1968 року («ДНЯЗ»). Для міжнародних організацій відповідне право, що в такому разі не є суверенним, має бути закріплене в їхніх установчих документах (наприклад, пункт 2 частини «A» статті III Статуту МАГАТЕ). Міжнародно-правове регулювання передач ЯМ, таким чином, зводиться до обмеження цього (суверенного) права.

У кінці підрозділу вказано на відмінності між термінами «міжнародна передача ядерного матеріалу» та «ядерний експорт», а також уточнено поняття широко вживаних у роботі термінів «поставка», «постачання».

Міжнародно-правове регулювання передач ЯМ можна розглядати як складову ширшого міжнародно-правового режиму таких матеріалів, наявність якого підтверджується, по-перше, доволі одноманітним розумінням терміну, попри особливості Віденської конвенції та дрібні розбіжності в окремих документах. По-друге, як видно з наступних розділів роботи, лише допустимість міжнародних передач ЯМ визначається великою кількістю взаємопов’язаних норм, тоді як поза дослідженням залишилися численні норми, не пов’язані з міжнародними передачами. Констатація такого режиму дозволяє ліпше зрозуміти особливе становище, у яке міжнародне право поміщає ЯМ порівняно з іншими об’єктами матеріального світу.

Цей висновок відтворено в підрозділі 1.3 «Висновки до розділу 1», що має технічний характер.

Розділ 2 «Міжнародні передачі ядерних матеріалів у контексті міжнародної безпеки» присвячено дослідженню міжнародно-правового регулювання передач ЯМ, спрямованому запобігти пов’язаним із такими матеріалами загрозам міжнародному миру та безпеці, а також громадському порядку, здоров’ю населення тощо. Цей аспект залишається панівним у дослідженнях.

У підрозділі 2.1 «Режим нерозповсюдження та гарантії МАГАТЕ» проаналізовано норми ДНЯЗ, гарантійних угод з МАГАТЕ й додаткових протоколів до них переважно на прикладі Угоди між Україною та Міжнародним агентством з атомної енергії про застосування гарантій у зв’язку з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї від 21 вересня 1995 року та Додаткового протоколу до неї від 15 серпня 2000 р. Розглянуто історію формування та зміст інституту гарантій, вплив на нього ДНЯЗ.

Окремо в підрозділі розглянуто норми Договору, що стосуються передач ЯМ. Ним однозначно заборонено такі передачі в складі ядерної зброї «чи інших ядерних вибухових пристроїв», причому як цілих ядерних зарядів, так і їхніх компонентів. Деталізовано, які передачі можуть кваліфікуватися як «допомога», заборонена статтями I, II Договору: лише такі передачі ЯМ з боку держави, що володіє ядерною зброєю, становитиме порушення ДНЯЗ, що відбувається за знання цієї держави про плановане протиправне використання переданого. У будь-якому разі передача ЯМ становитиме порушення ДНЯЗ не як така, але як частина більшого фактичного складу, причому повсякчас має враховуватися чинник наміру.

Шляхом звернення до права міжнародної відповідальності уточнено питання про обов’язки держав, що не володіють ядерною зброєю, щодо утримання від дій, заборонених статтею І ДНЯЗ для держав, що нею володіють. Якщо без’ядерна держава передасть ЯМ іншій без’ядерній державі для використання в заборонених цілях, то 1) з боку самої держави-відправника не буде порушення статті II ДНЯЗ, але 2) на таку державу може бути покладено відповідальність у зв’язку з протиправним діянням держави-одержувача.

ДНЯЗ закріпив суто «інформаційну природу» гарантій, тобто Агентство має право знати все про ЯМ під контролем без’ядерної держави, але не має права втручатися в будь-які дії з ними. На думку дисертанта, не можна виключати постання в майбутньому «імперативних» гарантій, наприклад доповнених правом МАГАТЕ або іншої інституції відкласти, а то й зовсім заборонити сумнівну передачу, але поки така перспектива серйозно не обговорюється.

Решта підрозділу містить розбір міжнародно-правових норм щодо гарантій МАГАТЕ й має спеціалізований характер, включаючи такі питання як правова природа гарантій і гарантійного висновку МАГАТЕ, тлумачення норм гарантійних документів. Найважливішим у цьому зв’язку є аналіз згаданого поняття відповідальності держав за ЯМ, що, як установлено, означає перебування матеріалу в «мирній ядерній діяльності в межах її території, під її юрисдикцією або що здійснюється під її контролем де б то не було», ніби являє собою свого роду «скорочене позначення» такого «перебування» (пункт 1 статті 3 ДНЯЗ). Вона значною мірою є питанням факту, причому головним критерієм є місцезнаходження матеріалу («територіальний критерій»). Другим важливим критерієм слід вважати контроль над ЯМ, що й визначає винятки з «територіального критерію».

У розділі 2.2 «Неправові засоби регулювання міжнародних передач ядерних матеріалів» проаналізовано положення «Вихідного списку» Комітету Цангера та «Керівних принципів ядерного експорту» Групи ядерних постачальників («ГЯП») — найважливіші неправові документи, що регулюють міжнародні передачі ЯМ — та їхнє значення для власне міжнародно-правового регулювання вказаної сфери. Обґрунтовано необхідність такого аналізу в рамках міжнародно-правового дослідження.

Попри свою важливість «Вихідний список» є, як підкреслено в роботі, виключно політичним документом, не створює для учасників Комітету жодних міжнародно-правових зобов’язань. Попри головне завдання Комітету — тлумачити пункт 2 статті III ДНЯЗ, у теоретичному плані юридичний вплив «Вихідного списку» на тлумачення відповідних термінів, зокрема «вихідний матеріал» і «спеціальний розщеплюваний матеріал», не слід переоцінювати. Список важить як вельми авторитетна думка, не більше. Гадати інакше було би нелогічно: навряд чи вказана норма для тридцяти шести членів Комітету передбачає щось відмінне від передбаченого для решти ста п’ятдесяти трьох учасників ДНЯЗ.

З цих же позицій слід розглядати й інший важливий політичний механізм регулювання ядерного експорту, паралельний Комітетові Цанґера, Ї ГЯП. Серед багатьох подібностей обох документів виділено відсутність в обох документів юридичної сили. Вони є суто політичними домовленостями і самі по собі не створюють для учасників жодних міжнародно-правових зобов’язань ані один перед одним, ані перед третіми особами, ані erga omnes. Так само не створюють вони жодних інших юридичних наслідків, насамперед пов’язаних із тлумаченням справжніх міжнародно-правових зобов’язань. Проте їхнім положенням, як і положенням будь-яких необов’язкових документів, може бути наданий характер норм міжнародного права за допомогою документів юридично обов’язкових, тобто міжнародних договорів. Продемонструвавши низку випадків, коли це явище має місце, автор називає його «опосередкованою правовою нормативністю».

Ці документи покладено в основу великої кількості міжнародних договорів зі співпраці в ядерній галузі, навіть коли на них немає посилань у тексті, що дозволяє розглядати правила Комітету Цанґера й ГЯП як основу міжнародно-правового регулювання передач, попри їхню чисто політичну природу. Попри «неюридичність», на незважаючи на пропозиції більшої «юридизації» вміщених у них зобов’язань, обидва документи досі користуються серйозним і шанобливим ставленням з боку держав, якого часом бракує окремим міжнародним договорам. Причина Ї величезна політична вага питань, із якими вони пов’язані.

І «Вихідний список», і Керівні принципи ядерного експорту тісно пов’язані з системою гарантій МАГАТЕ, надаючи їй разом із тим нової якості Ї критерію допустимості-недопустимості міжнародних передач ЯМ.

Підрозділ 2.3 «Фізичний захист при міжнародних передачах ядерних матеріалів» присвячено нормам з фізичного захисту ЯМ, що мають або можуть мати вплив на допустимість-недопустимість їхніх міжнародних передач. Розгляд розпочато з юридично необов’язкового документу МАГАТЕ «Фізичний захист ядерних матеріалів» (INFCIRC/225), якому також притаманна «опосередкована правова нормативність», причому вона може здійснюватися в різні способи з різними міжнародно-правовими наслідками: від простого врахування до беззастережного застосування.

Після короткого розгляду передісторії КФЗ, аналізуються її нечисленні положення, що стосуються передач ЯМ — частини перша, друга та шоста статті 4. Особливу увагу звернено на зміст частини другої, адже в розглядуваних доти нормах щодо передач ЯМ центральне положення посідала держава-відправник, якій належало за встановленими критеріями визначати, дозволити передачу чи ні. Ця ж частина статті 4 вимагає від держави-одержувача в обумовленому випадку не приймати передачі («Кожна держава-учасниця не імпортує або не дозволяє імпортувати ядерний матеріал з будь-якої держави, яка не є учасницею цієї Конвенції, якщо держава-учасниця не отримала гарантії в тому, що такий матеріал під час міжнародного перевезення буде захищений на рівнях, описаних у Додатку 1»).

Розібрано характер «гарантій», що вимагаються указаними нормами КФЗ.

Завершено підрозділ дослідженням норм про фізичний захист за «Керівними принципами» ГЯП.

Підрозділ 2.4 «Боротьба з актами ядерного тероризму» присвячено єдиному документу — Міжнародній конвенції про боротьбу з актами ядерного тероризму від 15 квітня 2005 року, цінність якої для досліджуваної теми визначається єдиним положенням — частиною другою статті 18. Якщо ДНЯЗ, Керівні принципи Комітету Цанґера й ГЯП, КФЗ й інші розглянуті норми спрямовані на те, щоб зробити передачі ЯМ недопустимими у визначених випадках, то Конвенція про ядерний тероризм містить унікальні положення, що зобов’язують передавати ЯМ, тобто роблять недопустимою відмову держави в передачі. Положення сформульовано не дуже твердо й допускає відступлення, але варто відзначити цей відхід від необмеженого права держави відмовляти в передачі ЯМ та заснованого на ньому підходу, за яким відмова є рішенням за замовчанням і на якому ґрунтуються досі розглянуті групи норм.

Так само єдиний документ є предметом розгляду в підрозділі 2.5 «Поводження з відпрацьованим ядерним паливом» — Об’єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами від 5 вересня 1997 року («Об’єднана конвенція»), що застосовується лише до ЯМ у складі відпрацьованого ядерного палива. За змістом і спрямованістю Конвенція дещо випадає з контексту міжнародної безпеки, покладеного в основу розділу, адже спрямована проти загроз від ЯМ не стільки як потенційного матеріалу для ядерної зброї, скільки як радіо-токсичного джерела. Тобто безпека, про яку говорить Конвенція, Ї це «технічна» безпека (“safety”), а не «фізична» (“security”), хоча міркування останньої теж не випускалися з поля зору. Нерозривно тісний зв’язок обох «безпек» дозволив автору розглядати цей документ в одному розділі з попередньо дослідженими. У цьому документі міжнародних передач ЯМ стосується також єдина стаття — 27. Відзначено схожість принципу дії пункту iii частини першої статті 27 з частиною другою статті 4 КФЗ, як і важливу відмінність: на відміну від КФЗ, за Об’єднаною конвенцією держава-імпортер має дати оцінку не державі експортеру, а собі та своїй здатності забезпечити поводження з предметом передачі відповідно до встановлених норм.

Пункт v, подібно частинам другій і третій статті 18 Конвенції про ядерний тероризм, обмежує суверенне право держави заборонити передачу ЯМ, щоправда, спрямованість норми протилежна: державу-експортера зобов’язано допустити вантаж на свою територію за невдалого транскордонного переміщення. Вимогу, проте обумовлено неможливістю «альтернативних заходів безпеки».

Підрозділ 2.6 «Висновки до розділу 2» також технічний і містить найважливіші висновки розділу.

Розділ 3 «Інші аспекти міжнародних передач ядерних матеріалів» присвячено розгляду всіх інших, важливих з погляду автора питань міжнародних передач ЯМ, що не можливо охопити «безпековим» критерієм другого розділу.

У підрозділі 3.1 «Регулювання міжнародних передач ядерних матеріалів на двосторонньому рівні» проаналізовано двосторонній рівень міжнародно-правового регулювання передач ядерних матеріалів, головним чином на прикладі двосторонніх договорів відповідного змісту за участі України. Досліджено явища «запасних гарантій» і «прав попередньої згоди». Двосторонній рівень особливий ще й найбільш повним регулюванням не лише «безпекових» (нерозповсюдження, ФЗ тощо), але й торгових аспектів передач ЯМ, детальніше досліджених нижче.

У підрозділі 3.2 «Передачі ядерних матеріалів у межах Європейського Союзу» проаналізовано особливості передач ЯМ у межах Єропейського Союзу з метою встановити відмінності від загального міжнародного режиму передач ЯМ. У межах ЄС створено особливий режим ядерної діяльності (у тому числі міжнародних передач ЯМ) без аналогів у світі. Конкретніше йдеться про особливий режим обігу ЯМ між державами-членами, що відрізняється від наявного з та між державами-нечленами й досліджуваного в дисертації. Особливість полягає в дії закріплених Договором про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії (Євратом) від 25 березня 1957 року принципів:

- вільного руху ЯМ, обладнання та спеціальних неядерних матеріалів і

- рівного доступу всіх користувачів Європейського Союзу до джерел постачання ЯМ,

що виявляється у зведенні до мінімуму участі держав-членів у передачах, які здійснюються на рівні «суб’єктів господарювання» за активного посередництва Агентства Євратому з постачань й за регулювання органами Євратома. Саме поняття міжнародні передачі ЯМ до певної міри втрачає сенс, коли йдеться про обіг ЯМ у межах ЄС. Винятком є передачі т.зв. «чутливих ЯМ».

У підрозділі 3.3 «Торгові аспекти міжнародних передач ядерних матеріалів» увага знов переводиться з рівнів міжнародно-правового регулювання досліджуваної сфери до аспекту, у якому таке регулювання здійснюється.

Розгляд зосереджено переважно на двох універсальних договорах Угоді ГАТТ-1994 та Договорі до Енергетичної Хартії від 17 грудня 1994 року («ДЕХ»). В обох основну увагу приділено дослідженню їхніх «безпекових застережень», що в ГАТТ (підпункт i пункту «a» статті XXI) сформульовано таким чином, що дозволяє зробити висновок про незастосовність цього договору до ЯМ.

ДЕХ принципово застосовується до торгівлі ЯМ, але вплив і його норм на прийняття відповідних рішень може бути на практиці незначним.

Після цього досліджено загальне питання квотування імпорту ядерних матеріалів, як найпоказовіший приклад впливу права міжнародної торгівлі на передачі ядерних матеріалів. У цьому зв’язку проаналізовано досвід України.

Увесь подальший аналіз свідчить про те, що сучасне міжнародне право не робить своїх суб’єктів у питаннях передач ЯМ вільними від будь-яких міркувань економічного характеру. Утім, «безпекова» складова міжнародно-правового регулювання передач ЯМ залишається панівною, особливо коли партнером з передачі є держави, що не мають усталеної репутації в ядерній сфері, головно незахідні держави. Між державами, що мають розвинену ядерну діяльність і заразом не мають особливих зауважень з нерозповсюдження й безпеки, саме торгові аспекти виступають на передній план. Через обмежену кількість таких особливої потреби в багатосторонньому регулюванні немає, а більшість питань дозволяють двостороннє правове вирішення.

Підрозділ 3.4 «Міжнародно-правові способи гарантування поставок ядерних матеріалів» присвячено головним чином концепції гарантованих постачань ядерних матеріалів, що ще не віднайшла втілення в сучасному міжнародному праві, залишаючись виключно предметом розгляду зацікавлених суб’єктів. Окрім цього, констатовано загальну тенденцію до інтернаціоналізації ядерно-паливного циклу («ЯПЦ»), детально проаналізовану в підпідрозділі 3.4.1 «Тенденція до інтернаціоналізації ядерно-паливного циклу», та наявне регулювання передач ЯМ у рамках МАГАТЕ (підпідрозділ 3.4.2 «Постачання ядерних матеріалів у рамках МАГАТЕ»), що історично тісно пов’язане зі спробами інтернаціоналізувати ЯПЦ, внаслідок чого, як припускає автор, норми Статуту Агентства щодо передач ЯМ можуть виявитися унікальним випадком випереджальної правотворчості.

Щодо власне гарантованих постачань (підпідрозділ 3.4.3 «Гарантовані постачання») проаналізовано основні пропозиції стосовно цієї концепції. Усі вони поділяють спільний недолік: відсутність конкретного бачення міжнародно-правової суті гарантованих постачань. Установлено, що проблема створення системи гарантованих постачань головно політико-правова, а не технічна чи економічна, й полягає у вироблені юридичних критеріїв допуску держав до таких постачань. Констатується недостатність переважно пропонованого критерію «політично мотивованої відмови».

У підрозділі 3.5 «Міжнародно-правові аспекти передач нептунію й америцію» після огляду сучасних рамок міжнародно-правового регулювання передач ядерних матеріалів проаналізовано, зв’язок цих рамок із передачами т.зв. «альтернативних ЯМ», головним чином америцію та нептунію.