ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ АВТОНОМІЗАЦІЇ ЗАКЛАДІВ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовано вибір і актуальність теми дисертації, вказано на її зв’язок з напрямами наукових досліджень Національної академії державного управ­ління при Президентові України; розкрито ступінь наукової розробленості теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження та публікації за темою.

У першому розділі – “Методологічні аспекти дослідження державного регу­лювання фінансових та економічних відносин у системі охорони здоров’я” – на підставі аналізу наукових та нормативно-правових джерел розглянуто регулювання адміністративної і фінансової автономії закладів охорони здо­ров’я та суспільних відносин, що складаються в процесі реформування зазна­ченої галузі, специфіку формування автономії закладів охорони здоров’я в Україні, а також досвід запровадження контрактної моделі управління та фінансування в системах охорони здоров’я зарубіжних країн.

Установлено, що в останні роки в системах охорони здоров’я фактично всіх високорозвинених країн дедалі активніше застосовуються моделі регу­лю­вання, що базуються на стратегіях автономізації закладів охорони здоров’я, пов’я­заних з формуванням так званих планових регульованих ринків, у поєд­нан­ні з моделями децентралізації та обов’язкового саморегулювання, які допов­ню­ються основними елементами акредитації, ліцензування та міжгалу­зевого співробітництва. Такий підхід на сьогодні вважається найбільш прогресивним і саме на нього орієнтовано сучасні реформи систем охорони здоров’я абсолют­ної більшості країн, принаймні європейських.

Питання про необхідність надання автономії закладам охорони здоров’я (тобто певної адміністративної та фінансової самостійності) та запровадження державних контрактних закупівель медичних послуг в Україні розглядалося, зокрема, на Дні Уряду України у Верховній Раді України з порядком денним “Про інформацію Кабінету Міністрів України про стан справ у вітчизняній системі охорони здоров’я” (жовтень, 2002 р.), на слуханнях у Комітеті Верхов­ної Ради України з питань охорони здоров’я, материнства та дитинства на тему “Проблеми у сфері забезпечення охорони здоров’я і медичного обслуговування громадян та шляхи їх розв’язання” (липень, 2005 р.), на засіданні колегії Міністерства охорони здоров’я України, присвяченому підсумкам роботи галузі охорони здоров’я України у І півріччі 2005 року (липень, 2005 р.), на Все­україн­ській конференції “Автономізація постачальників медичних послуг та запрова­джен­ня контрактних відносин – головні складові реформи системи охорони здоров’я в Україні”, що була організована Міністерством охорони здоров’я України спільно з Проектом Європейського Союзу “Фінансування та управлін­ня в сфері охорони здоров’я в Україні” (м. Ялта, Автономна Республіка Крим, вересень, 2005 р.). Значна увага цій проблемі була приділено також на ІІ З’їзді лікарів загальної (сімейної) практики України, в роботі якого взяв участь Президент України (жовтень, 2005 р.).

У розділі доведено, що унікальність здоров’я людини як соціального і водночас особистого блага висуває надзвичайно високі вимоги до якості державного регулювання в системі охорони здоров’я і робить його одним з най­важливіших інструментів ефективного управління в цій сфері. Виявлено, що забезпечення доступності та якості медичної допомоги через формування нових типів управлінських і фінансових відносин між державою та закладами охорони здоров’я – основа забезпечення оптимальної якості життя населення, що, зрештою, є стратегічною метою перетворень у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Адміністративна та фінансова автономія закладів охорони здоров’я та інші пов’язані з нею інноваційні механізми діяльності в галузі охорони здоров’я є органічними складовими прогресу суспільства як цілісної системи, що забезпечуються багаторівневою системою державного управління.

Системний аналіз наукових праць і літературних джерел з досліджуваної теми показав, що питання оптимізації організаційної структури системи охорони здоров’я, планування її діяльності та управління нею розкривається не повною мірою. Було виявлено також, що серед науковців тривають дискусії стосовно доцільності зміни господарського статусу державних і комунальних закладів охорони здоров’я, їх перетворення з бюджетних установ відповідно на державні чи комунальні підприємства. Огляд аналітичних джерел свідчить, що державне регулювання цього процесу розглядається як взаємодія саморегуляційних можливостей де­централізованих органів управління галуззю із зовнішнім впливом державного управ­ління, яке забезпечується моніторингом та оцінюванням діяльності закладів охорони здоров’я заради досягнення основної мети – всебічного задоволення потреб кожної людини в якісній та доступній медичній допомозі.

Результати дослідження стану правового регулювання в системі охорони здо­ров’я України показали, що принципові правові можливості для запро­ва­джен­ня адміністративної та фінансової автономії державних і комунальних закладів охорони здоров’я та поступового переходу від існуючої командно-адміністра­тив­ної моделі до більш прозорої та економічно доцільної контрактної моделі управ­ління й фінансування в цій галузі були закладені з прийняттям Основ зако­нодавства України про охорону здоров’я (1992 р.), Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.), Цивільного та Господар­сько­го ко­дексів України (2003 р.), Бюджетного кодексу України (2001 р.) та Закону Украї­ни “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” (2000 р.). Однак доведено, що ці можливості не використовуються внаслідок не­достат­ньої під­готовки управлінських кадрів та відсутності політичної волі у керівників різних рівнів.

Наголошується на тому, що активізація використання ринкових підходів при прийнятті управлінських рішень, пов’язаних з регулюванням державного сектора охорони здоров’я, є загальною світовою тенденцією. Водночас це супроводжується вдосконаленням регулюючої ролі держави. При цьому в процесі реформи систем охорони здоров’я увага концентрується, насамперед, не на збільшенні обсягів фінансування, а на забезпеченні контролю за ефективністю та результативністю витрат, раціональністю розподілу наявних ресурсів і підвищенням якості медичних послуг.

Доведено, що відсутність двох ключових елементів – автономності (тобто адміністративної та фінансової самостійності) закладів охорони здоров’я і механізму державних контрактних закупівель медичних послуг – відрізняють наявну в Україні модель організації медичного обслуговування населення від заснованих на фінансуванні за рахунок загальних податків моделей низки європейських країн. Це перешкоджає формуванню в Україні такого важливого для підвищення якості медичної допомоги фактора, як конкуренція між постачальниками медичних послуг.

Як свідчить системний аналіз наукової літератури з теми дисертації, питання запро­вадження адміністративної та фінансової автономії закладів охорони здоров’я в Україні вивчалися вченими побіжно, тому поза їх увагою залишилися деякі важливі проблеми. На основі цього дисертантом визначено основні напрями наукового дослідження:

–     теоретичні засади регулювання адміністративної та фінансової авто­номії закладів охорони здоров’я в Україні;

–     удосконалення державного регулювання адміністративної та фінан­сової автономії закладів охорони здоров’я в Україні;

–     комплексні підходи до створення державних і комунальних підприє­мств у секторі охорони здоров’я в Україні;

–     оптимізація механізмів та тенденції розвитку управління процесом автономізації закладів охорони здоров’я в Україні.

У другому розділі – “Адміністративна та фінансова автономія закладів охорони здоров’я як механізм забезпечення ефективного використання ресурсів га­лузі охорони здоров’я: досвід пілотних регіонів України” – узагальнено резуль­тати аналізу нормативно-правових засад державного регулювання про­цесу автономізації закладів охорони здоров’я, обґрунтовано можливість створення в секторі охорони здоров’я державних і комунальних підприємств, висвітлено та критично оцінено досвід запровадження адміністративної та фінансової автономії закладів охорони здоров’я і державних закупівель медич­них послуг для потреб населення в пілотних районах у Харківській та Жи­томир­ській областях.

Аналіз правового статусу закладів охорони здоров’я, що працюють як бюджетні установи, та нормативно-правових актів, пов’язаних з можливістю фор­мування їх адміністративної та фінансової автономії, свідчать, з одного боку, про відсутність у цих закладів необхідної господарської самостійності, а з другого – про нехтування наявними правовими можливостями для її запро­вадження.

За результатами дослідження встановлено, що в Україні для за­про­ва­дження адміністративної та фінансової автономії державних і кому­нальних закладів охорони здоров’я оптимальною є їх реорганізація відповідно в казенні та комунальні некомерційні підприємства. Розроблено алгоритм управлінської діяльності щодо запровадження такої реорганізації на прикладі сільського району (див. рисунок).

Доведено, що саме завдяки таким змінам вдасться започаткувати перехід від командно-адміністративної до контрактної моделі фінансування та управ­ління в секторі охорони здоров’я.

Наголошується на тому, що саме така модель перетворень може сприяти уникненню ризику потенційного конфлікту між бажанням підприємства отри­мувати максимальний прибуток і необхідністю виконання покладеної на дер­жавні та комунальні медичні заклади суспільно корисної функції, що полягає в забезпеченні населення безоплатною медичною допомогою, яка має надаватися в рамках встановлених державою гарантій з використанням механізму дер­жавних закупівель медичних послуг на договірній основі.

Вивчення практики запровадження цих управлінських та фінансових меха­нізмів на базі пілотних районів у Харківській (Золочівський район) та Житомирській (Попільнянський район) областях показало, що автономізація закладів охорони здоров’я та укладення договорів про державну закупівлю медичних послуг дадуть змогу підвищити ефективність використання ресурсів, а також створити передумови для запровадження нових методів фінансування державних і комунальних закладів охорони здоров’я та покращення якості медичних послуг, що надаються ними, за рахунок формування відповідних внутрішніх стимулів та вдосконалення зовнішнього контролю за їх діяльністю. Це дає підстави розглядати запровадження зазначених механізмів як європей­ські орієнтири подальшого реформування системи охорони здоров’я в Україні. Використання таких підходів є доцільним у рамках зазначеної системи в цілому незалежно від характеру наступного політичного рішення щодо запро­вадження соціального медичного страхування.

Доведено, що законодавство України дає змогу розпочати поступове практичне втілення цих стратегій. Однак необхідними умовами для їх ефектив­ного запровадження є наявність підготовлених управлінських кадрів та політичної волі відповідних органів державної влади і місцевого самоврядування.