Методологічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті

summary

У вступі визначено сутність і стан наукової проблеми, що розв’язується в роботі, обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з науковими програмами й темами, зокрема з напрямами дослідницької роботи Української Академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання й гіпотезу дослідження, його предмет і методи, систематизовано наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.

У першому розділі – «Аналіз тенденцій та проблем реформування суспільного управління» – виявляються й розкриваються парадигмальні складові трансформації суспільного управління, розглядаються наукові засади управління процесами змін і розвитку в соціальних системах, визначаються напрями досліджень обраної проблеми.

За умови широкомасштабних демократичних перетворень в Україні, зокрема в контексті її європейського вибору, необхідним є переосмислення підходів до суспільного управління (управління із суспільних позицій на державному чи місцевому рівнях) з метою підвищення його результативності, докорінної зміни відносин між громадянами й владою. Адміністративні реформи 80 – 90-х років минулого сторіччя в західних країнах і в сучасній Україні спричинені протиріччям реального буття між підвищенням вимог громадян до влади з огляду на зростання рівня демократизації суспільства й бюрократизованими формами реалізації суспільного управління, які дискредитували себе як з теоретичних, так і з практичних позицій. Тому реформи необхідні як свідомий перехід до нової філософії управління.

На основі узагальнення тенденцій змін у підходах і моделях суспільного адміністрування можна стверджувати, що існує тісний взаємозв’язок між процесами децентралізації, становленням принципу субсидіарності та запровадженням методології менеджменту до суспільного управління. Перетворення регіональних та місцевих інституцій суспільного управління на повноправні суб’єкти управлінських відносин з правом прийняття самостійних рішень, наближення влади до громадян та необхідність підвищення якості надаваних послуг зумовили розвиток нових моделей управління (менеджеріалізм, новий публічний менеджмент, ринково-орієнтована публічна адміністрація, підприємницьке врядування), які обгрунтовували й досліджували відомі західні вчені Т.Геблер, П.Друкер, С.Осборн, К.Полліт, Г.Саймон, К.Худ та інші.  Ці моделі ревізували всі традиційні цінності теорії та практики публічного адміністрування, а найвиразнішими відмінностями їх були відхід від класичної схеми бюрократії, виражена орієнтація на споживача й надання послуг не тільки безпосередньо через бюрократичні процедури, а й з використанням ринкових підходів і партнерства з приватним сектором, розвиток альтернативних організаційних структур, що ґрунтуються на принципах децентралізації та відкритості для зовнішніх впливів, намагання виміряти та оцінювати результати управління, зміни в організаційній культурі. Отже, головним у цих моделях є прагнення створити результативнішу й гнучкішу систему суспільного управління, спрямовану на громадянина, шляхом переходу від адміністрування до менеджменту. Напрям досліджень, пов’язаний з формуванням в Україні концепцій, моделей і підходів нового муніципального управління, створенням передумов переходу до муніципального менеджменту розвивається у працях В.Амітана, О.Бойко-Бойчука, А.Гошка, Г.Дмитренка, В.Кампа, В.Князєва, В.Куйбіди, М.Лесечка, А.Ліпенцева, Ю.Мальчина, Ю.Наврузова, А.Осітнянка, М.Павлова, В.Пархоменка, О.Поважного, М.Пухтинського, В.Рубцова, С.Саха-ненка, В.Удовиченка, І.Федіва, А.Чемериса, Л.Шремфа та інших.

Природним наслідком поширення нових управлінських моделей є виникнення потреби в застосуванні стратегічних підходів до управління. За останні десятиріччя вони стали нормою суспільного управління в розвинутих країнах. Узагальнення матеріалу наукових публікацій дає можливість визначити фактори, діяння яких стимулює застосування стратегічних технологій: динамічні зміни в зовнішньому середовищі, що потребує засобів забезпечення балансу з оточенням; орієнтація нових моделей управління на результативність, що зумовлює необхідність чіткого цілепокладання та розробки програм досягнення цілей; потреба у створенні методологічного підґрунтя самостійного ухвалення рішень щодо стратегічного вибору шляхів розвитку місцевих суб’єктів суспільного управління за умови децентралізації; потреба в ефективних і водночас «м’яких» технологіях            за умов відкритості, прозорості, підзвітності та підконтрольності влади                   громадськості.

Узагальнення результатів аналізу еволюції моделей публічного адміністрування, тенденцій та досвіду реформування суспільного управління дозволило сформувати систему взаємопов’язаних принципів, положень і вимог, яка набуває характеру парадигми трансформації суспільного управління. Парадигма розкриває базові принципи реалізації нових моделей суспільного управління (установлення раціонального ступеня централізації-децентралізації управління й збалансування політичних та адміністративних факторів ухвалення рішень), провідну методологічну компоненту реалізації системних змін (адаптоване впровадження до суспільного управління методології менеджменту з метою посилення орієнтації на споживача й підвищення якості надання послуг громадянам), відповідні вимоги щодо доповнення й перегляду методів управління з урахуванням технік бізнес-менеджменту й маркетингу для досягнення кінцевого результату управління, основні інструменти реалізації нових моделей управління (методологія й технологія стратегічного планування, ринкові підходи й методи), напрями формування нової організаційної культури та стилю суспільного управління. Отже, установлені перевірені світовою практикою орієнтири переходу до прогресивних моделей державного, регіонального й муніципального управління, які складають важливу групу вихідних положень проведення даного дослідження.

Аналіз науково-теоретичних напрацювань щодо пізнання та реалізації процесів соціальних трансформацій (праці М.Б’юкенена, Б.Кваснюка, В.Коханов-ського, Н.Моїсєєва, С.Мочерного, Д.Норта, І.Пригожина, І.Стенгерса, Ю.Сурмі-на, Г.Хакена та інших) показує, що зростання складності процесів розвитку за рахунок об’єктивного підвищення рівня відкритості діяльності й впливу самоорганізації в соціальних системах «розмиває» детермінацію системних зв’язків, зрушує акценти на унікальність і неповторність явищ і подій. За таких умов використання класичних методів системного підходу має доповнюватися розглядом проблемної ситуації з синергетичних та інституціональних позицій, урахуванням «м’яких» факторів управління, що дає додаткові можливості цілеспрямованого впливу на систему адекватно її природі та конституції. З урахуванням цих положень далі розробляються  принципові основи керованого розвитку самоврядних інституцій.

Зумовлена зазначеними обставинами підвищена складність обґрунтування рішень зі стратегічного вибору вимагає застосування особливого стилю мислення, яке в науковій літературі отримало назву стратегічного. У результаті аналізу публікацій з релевантної тематики (праці Дж.Андерсена, О.Анісімова, Дж.Брайсона, Б.Вита і Р.Мейєра, Д.Дернера, І.Жинкіної, В.Колпакова, Б.Крозбі, В.Ребкала і В.Тертички, Г.Саймона, В.Троня та інших) підтверджено, що вибір альтернатив і критеріїв розв’язання проблем ґрунтується не тільки на об’єктивних факторах, а має й суб’єктивний аспект, пов’язаний як з неоднозначністю сприйняття складності залежно від психофізіологічних особливостей і когнітивних здібностей, так і з рівнем професійної підготовленості й системою цінностей особи, що приймає рішення. Критична роль людського фактора під час здійснення соціальних трансформацій зумовлює виникнення проблеми формування й розвитку стратегічного мислення управлінців. У той самий час існують лише окремі розробки, що переводять цю проблему в практичну площину з метою системного визначення вимог і настанов, які складають концептуальні й методологічні засади стратегічної діяльності, підвищують об’єктивність обґрунтування управлінських рішень.

 Результати аналізу літератури щодо проблемних аспектів застосування базових моделей стратегічних підходів до управління, які розробляли й досліджували І.Ансофф, К.Ендрюс, П.Зельцник, Г.Мінтцберг, М.Портер, А.Чандлер та інші, дозволяють акцентувати увагу на слабких місцях і окремих моментах, що стимулює подальші дослідження у відповідних напрямах. Дотепер існують проблеми адаптації типових технологій стратегічного планування в бізнес-менеджменті до суспільного управління, проблеми досягнення відповідності стратегії та структури, що є одним з постулатів концепції інституціоналізму в теорії стратегічного планування, проблеми узгодження інтересів ключових осіб, що приймають рішення, проблеми визначення, виміру та оцінки кінцевого результату стратегій тощо. Слід ураховувати наявність проблем, які в практиці стратегічного планування стали типовими: «параліч аналізом» (перевага аналітичних міркувань над конкретними діями), що актуалізує розробку технології цілеспрямованого ситуаційного аналізу; організаційний опір стратегічному плануванню, що стимулює вдосконалення моделей управління змінами; відкидання стратегічного планування в разі  послаблення уваги керівництва до нього, що потребує інституціоналізації цієї функції. Для підвищення результативності стратегічного планування належна увага має приділятися й реалізації управлінських функцій організації, мотивації, контролю.

Практика стратегічного планування в розвинутих країнах світу доводить його значний позитивний вплив на результативність управлінської діяльності. В Україні управління лише почало набувати характеру стратегічного. Останнім часом значно підвищується інтерес до наукових досліджень з розробки окремих аспектів методології, концепцій, моделей стратегічного планування, високою є активність у напрямах розробки й практичного упровадження стратегічних підходів до управління розвитком окремих українських міст і регіонів. Проте існуючий вітчизняний досвід стратегічного планування свідчить, що його значний потенціал використовується далеко не повністю, причинами чого є слабкість методологічного забезпечення моделей стратегічного вибору,  відсутність відпрацьованої системи технологій, недостатній рівень розвитку стратегічного мислення персоналу тощо.

Результати зробленого в даному розділі аналізу літератури за обраною темою дозволяють визначити напрями, що дотепер не отримали достатнього розкриття й вимагають поглибленого наукового дослідження з огляду на необхідність створення  в Україні сучасної ефективної системи управління розвитком самоврядних територіальних громад і управлінсько-методологічних засобів реалізації результативної муніципальної політики. Ці напрями пов’язані з використанням надбань науки управління та менеджменту адаптовано до вітчизняних умов і стосуються розробки такої проблематики: науково-обґрунтований перехід до муніципального менеджменту, підходи й механізми управління, орієнтованого на соціально-визначений результат; перетворення розвитку муніципальних інституцій на керований з урахуванням об’єктивних вимог і умов здійснення соціальних трансформацій, сучасних прогресивних тенденцій і парадигм суспільного управління; надання муніципальному управлінню стратегічного характеру, сполучення муніципальних, регіональних та національних систем стратегічного планування; розкриття функцій і настанов концепції стратегічного мислення в науково-прикладному контексті;  результативна система надання послуг населенню з застосуванням ринкових і маркетингових підходів і засобів, партнерства з приватним сектором, індикативного планування; теорія й методологія муніципального маркетингу; ефективні структури управління, орієнтовані на кінцевий результат і адекватні стратегіям розвитку; проектні та програмно-цільові підходи до реалізації стратегічних завдань і розподілу ресурсів розвитку; дієві моделі «внутрішнього менеджменту», нова організаційна культура суспільного управління, системи адміністративного аудиту й оцінки результату управлінської діяльності.

Отже, існує проблема подальшого розвитку теоретико-методологічних та науково-прикладних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, у межах якої мають бути вирішені питання теоретико-концептуального обґрунтування муніципального менеджменту, розкриття  принципових основ керованого розвитку муніципальних інституцій, розвитку теорії, методології та технології стратегічного планування адаптовано до  результат-орієнтованих підходів муніципального менеджменту.

У другому розділі – «Теоретико-концептуальне обґрунтування муніципального менеджменту» – конкретизуються проблеми управлінського забезпечення розвитку муніципальних утворень і визначаються межі, напрями та концепція дослідження, теоретично обґрунтовується поняття муніципального менеджменту й формується його прескриптивна модель, розкривається парадигма керованого розвитку муніципальних утворень.

Для окреслення об’єкта дослідження застосовується поняття «муніципальне утворення» (далі – МУТ), під яким розуміється адміністративно-територіальна одиниця, сформована на основі територіальної громади базового рівня місцевого самоврядування. З метою визначення меж і конкретизації напрямів дослідження проаналізовано проблематику управлінського забезпечення розвитку муніци-пальних утворень в аспектах цілепокладання, структур, технологій, персоналу. Установлено, що характерними рисами існуючого управління є його слабка орієнтація на потреби громадян як споживачів муніципальних послуг, що є наслідком несформованості властивих менеджменту уявлень щодо результат-орієнтованого управління і відсутність механізмів закріплення відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Консервативність підходів до формування структур управління призводить до їх відриву від стратегічних завдань. Моделі формування стратегій відпрацьовані лише на концептуальному рівні, а дискусійними залишаються багато методологічних і технологічних аспектів планування. Відсутність ефективного інформаційно-аналітичного забезпечення відповідних процесів не дозволяє системно визначати предметні області й межі ситуаційного аналізу й обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети. Підходи до встановлення часового горизонту стратегій як обов’язково довготермінового не є адекватними вітчизняним реаліям, а його неузгодженість з терміном виборних повноважень місцевої влади й слабка інституціоналізація стратегічної діяльності знижують упевненість у можливостях реалізації розроблених стратегій. Відчутні негативні ефекти породжуються  невідпрацьованістю понятійного апарату й неоднозначним тлумаченням таких базових понять, як стратегічне бачення, стратегія, стратегічний план, проект, програма тощо. Застосування проектного підходу до формування й реалізації стратегій  декларується багатьма розробниками, але ще не досягнуто його органічного зв’язку зі  стратегічними технологіями. Оцінка готовності управлінського персоналу до стратегічної діяльності, здійснена за результатами проведених експертних опитувань муніципальних управлінців, свідчить про недостатній розвиток їх стратегічного мислення. Концепція дослідження розроблена з урахуванням необхідності розв’язання комплексу зазначених проблем муніципального менеджменту й стратегічного планування й вихідних положень, обґрунтованих результатами аналізу розвитку наукової думки в предметній області дисертації.

Упровадження методології менеджменту набуває особливої актуальності за умов формування в Україні нових відносин суспільного управління. Під час активного розвитку процесів становлення муніципального руху разом з термінами «муніципальне управління» й «муніципальна політика» у вітчизняній практиці набуває поширення термін «муніципальний менеджмент», що характерно й для інших пострадянських країн. Науково-теоретичне обґрунтування поняття муніципального менеджменту, яке досі не здійснювалося, виконано з позицій доведення виправданості й теоретичної коректності його застосування. При цьому дисертант базувався на позиції, що муніципальне управління, на відміну від переважно представницьких і самоврядних функцій управління в територіальній громаді, характеризує управління особливого роду, що реалізує суспільно-адміністративні відносини, які виникають під час реалізації місцевих інтересів громадян.

Аналіз особливостей суб’єкт-об’єктних відносин муніципального управління та управління в МУТ надає аргументи щодо виправданості виділення окремої сфери муніципального менеджменту. Такими аргументами є, по-перше, необхідність виокремлення управлінських відносин у МУТ як в окремій системі з метою задоволення інтересів його територіальної громади від управління на рівні спільних інтересів місцевого самоврядування, де провідними стають міжсистемні взаємодії територіальних громад, кожна з яких розглядається з системних позицій як «чорна скринька». По-друге, існує значна й характерна тільки для сфери управління в муніципальному утворенні специфіка порівняно з менеджментом у «класичній» організації (подвійна природа територіальної громади як суб’єкта-об’єкта управління, наявність вираженої політичної складової в управлінні, особливі вимоги щодо демократичності управління, надзвичайно широке коло різноманітних потреб і інтересів, що одночасно висуваються громадою задля їх задоволення, особливості взаємодії з суб’єктами зовнішнього оточення й можливості цілеспрямовано впливати на них, необхідність реалізації специфічної функції маркетингу території та ін.).

З позицій теорії організації необхідною передумовою менеджменту є наявність відповідної інституціональної основи. З метою доведення висунутої гіпотези щодо наявності в муніципального утворення необхідних системоутворюючих ознак організаційної цілісності розроблено й проаналізовано модель МУТ. Модель побудовано з притаманних менеджменту позицій орієнтації на споживача. Інноваційним моментом моделі є описання територіальної громади через комплекс її потреб, відповідно до класифікації яких структуровані продуктивний та ринковий комплекси, що виділені в моделі. Розкрито специфіку операційної системи МУТ у контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У результаті встановлено наявність у муніципального утворення необхідних ознак організації (територіальна та соціальна єдність, наявність спільних цілей стосовно рівня і якості життя, спільних територіальних інтересів, єдиної системи управління та операційної системи), яка, між тим, має відчутні управлінські особливості. Наведене дає підстави зробити висновок щодо теоретичної коректності та виправданості виділення поняття муніципального менеджменту як різновиду муніципального управління, що реалізується методами, прийнятими для реалізації управлінських відносин у конкретній системі-організації. Ураховуючи неоднозначність тлумачення сфери менеджменту та її часто невиправдане розширення, визначено позицію дисертанта з цього питання. У загальному просторі соціального управління, розділеному згідно з класифікацією інституціональних секторів економіки, окреслено сферу менеджменту, яка в суспільному управлінні охоплює державні та муніципальні організації, муніципальні утворення, але не поширюється на державне, регіональне чи муніципальне управління в цілому.

Виявлення особливостей сучасного менеджменту порівняно з традиційним управлінням дозволило сформувати прескриптивну модель муніципального менеджменту, яка подає його системою орієнтованих на соціально-визначений результат управлінсько-політичних відносин, що  реалізують керований розвиток специфічної організації – муніципального утворення з метою ефективного задоволення комплексу потреб територіальної громади в узгодженні з регіональними й загальнодержавними інтересами. До найбільш суттєвих системоутворюючих ознак, що іманентно властиві муніципальному менедж-менту, віднесено: оцінка результатів управління з позицій громадянина-споживача послуг на підставі переносу акцентів від традиційного бюрократичного контролю виконання функцій на постійний дієвий зворотний зв’язок з громадою;  стратегічний характер управління, що передбачає наявність управлінських засобів забезпечення динамічного балансу з оточенням і своєчасної адекватної реакції на зміни потреб споживачів послуг, обґрунтоване визначення напрямів розвитку громади й муніципального утворення, зокрема шляхом виявлення конкурентних переваг території методами маркетингу й бенчмаркингу, проектний підхід до реалізації ключових завдань розвитку й розподілу ресурсів; використання ринкових підходів,  маркетингових методів та відносин партнерства з приватним сектором у системі забезпечення громадян якісними послугами в потрібних обсягах; дієвий «внутрішній» менеджмент на засадах розвинутої стратегічної ментальності персоналу й службового підприємництва, вимірювання й оцінки результатів діяльності за критеріями результативності, ефективності, економічності, регулярного адміністративного аудиту та реінжинірингу структур і технологій управління для забезпечення їх адекватності стратегії розвитку; демократичний характер управління, підзвітність і підконтрольність місцевої влади громадськості. Отже, установлено орієнтири трансформації традиційного муніципального управління.

Визначені вихідні передумови переходу до керованого розвитку муніци-пальних утворень, найбільш суттєвими з яких є об’єктивна необхідність регуляції в соціальних системах, можливості використання природного потенціалу самоорганізації у взаємоув’язці з політичними та економічними аспектами управління, здатність систем змінюватися для ефективного виконання нових системних функцій, можливості самостійного прийняття суб’єктами муніципального управління стратегічних рішень. Науково-теоретичний базис управління процесами керованого розвитку МУТ інтегрує концептуальні погляди синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку, управлінського постмодернізму. Сформовані на цій  основі положення набувають характеру принципів і вимагають збереження під час розвитку самоідентичності муніципального утворення як соціальної інституції, підтримки динамічної системної рівноваги, акцентують увагу на можливостях отримання мультиплікативних ефектів через слабкі цілеспрямовані впливи, на інтенсивний шлях розвитку за умови досягнення балансу із зовнішнім середовищем, на необхідність нестандартних та ситуаційних підходів до розв’язання проблем з урахуванням унікальності процесів розвитку МУТ. Сформульована на соціально-орієнтованій основі цільова функція керованого розвитку, яка полягає в забезпеченні рівня і якості життя, що відповідають світовим стандартам, підкріплена визначенням комплексу цільових завдань щодо створення умов її реалізації на максимальному рівні. Зазначені завдання встановлені за прийнятою в системному підході схемою «джерела розвитку – носії розвитку – засоби системних перетворень». Основоположні підходи щодо стимулів і технологій ефективного досягнення цілей розвитку визначаються двома відповідними концепціями. Концепція управлінської відповідальності презентує підхід до забезпечення спрямованості процесів розвитку на задоволення комплексу потреб територіальної громади шляхом створення інституціонально-цільової основи закріплення відповідально-сті за розвиток окремих сфер життєдіяльності громади структурою управління й моделлю розробки стратегії розвитку МУТ. Концепція «пріоритет – проект» визначає необхідність за умов обмежених ресурсів обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети й доцільність їх реалізації із застосуванням проектного підходу, що забезпечує концентрацією ресурсів і відповідальності для вирішення встановлених завдань розвитку. Зазначені положення інтегровані в парадигму керованого розвитку муніципального утворення, яка визначає науково-теоретичні, управлінсько-ідеологічні та концептуально-методологічні основи управління відповідними процесами.

У третьому розділі – «Розвиток теорії та концепцій стратегічного планування» – розкривається концепція виокремлення простору стратегічних рішень, здійснюється аналіз термінологічної бази та вдосконалення понятійного апарату стратегічного планування, досліджується співвідношення раціонального й креативного компонентів стратегічного мислення, формується комплекс настанов прикладних функцій концепції стратегічного мислення.

Критеріальні ознаки віднесення рішень до стратегічних дотепер не є загальноприйнятими, а межа між «стратегічним» та «поточним» у типовому випадку встановлюється лише з урахуванням часового горизонту планування. Запропонована концепція ґрунтується на віднесенні до стратегічних таких рішень, що приймаються відносно зміни вектора креоду системи (характеризує найімовірнішу траєкторію руху системи в просторі її екзистентності при співвідношенні сил внутрішнього й зовнішнього середовища, що складається в часі). Очевидно, що такі рішення пов’язані з найбільш пріоритетними цілями та цінностями організації, перспективами її тривалого й ефективного існування в оточенні, тобто характеризуються високою значущістю. Унаслідок високого ступеня невизначеності майбутнього під час проектування креоду такі рішення відрізняються підвищеною складністю. Вона представлена функцією двох аргументів: часового горизонту планування (чим він триваліше, тим більше невизначеність і складність) і ступеня нестабільності середовища діяльності (передбачення розвитку подій важче робити за умов мінливого нестабільного середовища, ніж в умовах стійкого розвитку). На підставі зазначеного сформовано модель структуризації загального простору планування в системі координат «місійна значущість рішень – нестабільність середовища – часовий горизонт планування», за допомогою якої виокремлено простори   стратегічних, тактичних (поточних) та оперативних рішень. При цьому прийнято, що простір стратегічних рішень охоплює субпростори високої (високий рівень нестабільності середовища або довготривалий часовий горизонт планування) та надвисокої складності (спільна дія обох зазначених факторів) за умови високої місійної значущості рішень. Важливим висновком, що дозволяє зробити змодельований підхід, є те, що за умови високої нестабільності оточення стратегічними можуть бути також рішення відносно короткотермінові. Аналогічні  думки  висловлюються окремими дослідниками, але системне  обґрунтування такої позиції раніше не здійснювалося. Зазначений теоретичний висновок має безпосередній вихід на практику розробки стратегій українських міст і регіонів в аспекті визначення раціонального часового горизонту планування. На основі традиційних уявлень він установлюється переважно довготривалим (як правило, на 8-10 років), хоча всі розуміють «умовність» подібних планів в існуючих нестабільних умовах. Запропонований підхід забезпечує більшу гнучкість визначення часового горизонту стратегій, зокрема з урахуванням терміну виборних повноважень місцевої влади.

Ураховуючи підтверджений практикою зв’язок між невідпрацьованістю  понятійного апарату та втратою якості розробок, що виконані на його основі, здійснено поглиблене розкриття базових понять стратегічного планування (стратегія й стратегічний план, стратегічне бачення, місія, внутрішнє та зовнішнє макро- й мікросередовище, сильні та слабкі сторони організації). З огляду на існуючі позиції дослідників і практиків щодо практичного ототожнення, з одного боку, понять «стратегія» й «стратегічний план» або, з іншого, їх невиправданої «автономізації» запропоновано визначення стратегії як узагальненої моделі майбутнього стану організації та планованих дій щодо його досягнення, яка містить   концептуальну (визначає ключові напрями розвитку, основні цільові орієнтири й пріоритети) та детерміновану (установлює конкретні засоби досягнення стратегічних цілей, оформлені в проекти) складові. Такий підхід забезпечує збалансування в стратегіях «загального» й «конкретного» й запобігає перетворенню їх на набір намірів, не підкріплених засобами й ресурсами, або, у зворотному випадку, на мозаїку окремих заходів, мало пов’язаних загальними цілями та пріоритетами.

З огляду на необхідність здійснення муніципальними утвореннями обґрунтованого стратегічного вибору піддано поглибленому тлумаченню поняття стратегічного бачення, формування якого в практиці часто відбувається на надто спрощеному рівні. У результаті стратегічне бачення більш чітко розмежовано з місією з урахуванням  різних об’єктів (відповідно, муніципальне утворення – орган муніципального управління) і предметних областей (відповідно, ідеальна модель перспективи муніципального утворення – принципова лінія поведінки й цінності управлінської команди), до яких вони застосовуються; установлено співвідношення стратегічного бачення й стратегії, у межах якого остання є засобом покрокового наближення до моделі, узагальнено описаної баченням, з урахуванням змін, які неможливо передбачити на тривалий період часу; на підставі зазначеного виявлено необхідність виділення економічної складової стратегічного бачення, що встановлює майбутню спеціалізацію муніципального утворення в економіко-господарському комплексі регіону та країни.

Розгляд стратегічного планування та стратегічного управління з позицій інтеграції процесу реалізації стратегічного мислення дозволив запропонувати їх  поєднання терміном «стратегічна діяльність» без втрати специфічного смислового контексту кожного з понять.

Визначено особливості та конкретні труднощі стратегічного планування, що вимагають його реалізації на підставі стратегічного мислення. Ураховуючи існування різних позицій стосовно переважно раціонального чи креативного підходу до розуміння стратегічного мислення, виявлено сильні та слабкі сторони кожного з підходів і аргументовано висновок щодо необхідності ситуативного поєднання раціональної та креативної компонент у процесі розв’язання стратегічних проблем. З метою розкриття концепції стратегічного мислення в контексті формування спеціалізованих знань і настанов здійснення стратегічної діяльності виділені ментальна, інструментально-технологічна та продуктивна функції цієї концепції. Їх  виокремлено з урахуванням можливих напрямів впливу й сфер прояву стратегічного мислення на персонал і діяльність організації. Показано, що без набуття управлінцями належної ментальності нереально очікувати підвищення ефективності стратегічної діяльності шляхом простого застосування її формально-аналітичних методів. Відзначено існування зворотного зв’язку, за яким впровадження й застосування стратегічних підходів і технологій сприяє формуванню необхідних для якісного управління системних уявлень. Сформовано основні настанови стратегічної ментальності, які стосуються забезпечення готовності до здійснення необхідних змін (згідно з запропонованою проактивною моделлю реакції на ситуацію), раціональних підходів до управління персоналом під час реалізації змін (з урахуванням запропонованої моделі процесу змін), розуміння призначення управління та його кінцевих результатів, забезпечення балансу стратегічних і поточних цілей тощо.

Під час інтерпретації функції інструментально-технологічного забезпечення   стратегічного планування значну увагу приділено обґрунтуванню стратегічних рішень і розв’язанню проблем узгодження інтересів на підставі сполучення формальних і неформальних методів. Проаналізовано набір методів формалізації варіантів стратегічних рішень і доведено, що завжди потрібні певні узгодження між особами, які приймають рішення, стосовно їх особистих цінностей, цілей чи сценаріїв майбутнього розвитку. Тому врахування «м’яких» факторів є необхідною передумовою ефективного й адекватного застосування формально-логічного апарату ухвалення рішень. Проте дуже важливу роль може відіграти «опорний» варіант рішення, отриманий формальним шляхом з використанням прийнятої заздалегідь системи критеріїв. Узагальнення та систематизація існуючих підходів до технології стратегічного планування дозволили запропонувати узагальнену модель здійснення цього процесу в складі концептуально-аналітичного, проблемно-орієнтованого та проектно-орієн-тованого етапів, кожен з яких має свою специфіку залежно від змісту вирішуваних завдань, результатів, інструментарію, що застосовується. Зроблений за результатами дослідження моделі висновок про поступовий перехід у процесі стратегічного планування від концептуального до детермінованого типів мислення далі знайшов відображення в системі принципів організації процесу стратегічної діяльності. Визначено комплекс положень і настанов, які розкривають підходи до формулювання й опрацювання стратегічних проблем та акцентують увагу на особливостях, небезпеках, типових помилках  і протиріччях застосування технологій і інструментарію стратегічного планування, що можуть призвести до опору управлінців і зниження ефективності всього процесу.

Вимоги та системно-крітеріальний підхід до оцінки успішності управління, взаємозв’язок зовнішніх і внутрішніх аспектів розробки й реалізації стратегій зі складовими успішності діяльності організації розкриває продуктивна функція концепції стратегічного мислення. Настанови цієї функції акцентують увагу на необхідності комплексної оцінки результатів управління через індикатори результативності, ефективності й економічності, застосування яких створює необхідну критеріальну базу для «методологічного аудиту» успішності управління, на вимозі забезпечення демократичного характеру стратегічного планування, завдяки чому досягається завчасне узгодження інтересів місцевої влади, громадськості, підприємців та ефективність розробки й реалізації стратегії.

У четвертому розділі – «Розвиток методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті» – розкриваються основні категорії методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті, розробляються  методологічні засоби результат-орієнтованого управління та інституціоналізації управлінської відповідальності.

З позицій створення системного підґрунтя цілепокладання досліджена й змістовно інтерпретована місія муніципального управління, у процесі чого застосовані запропоновані дисертантом моделі взаємозв’язку стратегічних змін у системоутворюючих елементах організації, передумов успішної роботи організації, зміни ролі органу управління в задоволенні потреб різних рівнів ієрархії, модель «поля потреб громади – учасники виконання місії». Сформульовано низку принципових положень стосовно розуміння місії, зокрема такі: до місійного кола потреб слід включати переважно комунальні (спільні) потреби, очікування громади стосовно яких є домінуючими, а міра участі місцевої влади в їх задоволенні має бути найбільш високою; коло учасників виконання місії не обмежується органом муніципального управління й системою муніципальних організацій, тому необхідно здійснення політики стратегічного партнерства й створення сприятливих умов діяльності в усіх сферах життя громади; за умов узгодження на основах індикативного регулювання напрямів ділової активності підприємців з пріоритетами громади доступними стають не тільки бюджетні, а й інші, зокрема приватні ресурси; завдання раціонального використання обмежених ресурсів громади вимагають комплексного обґрунтування суспільної корисності стратегічних заходів. Сформовано трирівневу прескриптивну модель місії, яка розкриває її в аспектах призначення, орієнтації та політики. Запропоновано формально-логічну модель місії, яка інтерпретує її як прагнення до мінімізації розбіжностей між очікуваннями громади стосовно задоволення комунальних потреб та його досягнутим рівнем.

Адаптовано до умов муніципального менеджменту запропоновані й розкриті принципи ухвалення стратегічних рішень (системне узгодження інтересів, збалансування політичних та адміністративних аспектів рішень, стратегічне партнерство, пріоритетність, комплексна соціально-економічна оцінка стратегічних рішень) і принципи організації процесів стратегічної діяльності (раціональна децентралізація стратегічного планування, раціональне сполучення концептуальних і детермінованих підходів до планування, ітеративність, перманентність планування, проектний підхід до планування, економізація управління та стратегічна мотивація, інституціоналізація функції стратегічного планування, відповідність структури й стратегії, адаптивність системи й структури управління, відкритість і демократичність планування). Зазначені принципи узгоджені з етапами моделі технології стратегічного планування й установлюють правила дій на кожному з них.

Застосування адаптованої до умов муніципального управління моделі «місія-ринки-ресурси» дозволило системно визначити й дослідити альтернативні сфери стратегічної активності органу управління й потенційні напрями стратегічних дій з пошуку додаткових можливостей щодо розширення сфери поточної діяльності, виявити особливості дій під час руху в кожному напряму. На цій підставі групи інтегрованих функцій (стратегічне передбачення та адаптація до зовнішнього середовища; внутрішня координація та розподіл ресурсів) конкретизовані та  сформована система функцій муніципальної стратегічної діяльності як обов’язкова умова інституціоналізації стратегічного планування.

Розкриття методів стратегічної діяльності базується на вихідних положеннях щодо можливостей впливу на зміну поточного стану організації через її місію, ринки, ресурси; відсутності можливостей прямого втручання в діяльність суб’єктів господарювання; наявності певних можливостей «проектування» для них ділового середовища. З оглядом на це підтверджено пріоритетність методів опосередкованого впливу й окреслено його потенційні напрями, що забезпечують скерування діяльності суб’єктів господарювання території на реалізацію місцевих пріоритетів. На підставі формально-логічної моделі місії формалізовано узагальнений критерій раціональності стратегічного впливу, соціально-економічна суть якого зводиться до забезпечення позитивного сальдо потоків суспільних вигод у процесі індикативного регулювання. Отже, розкриття основних управлінських категорій адаптовано до стратегічного планування в муніципальному менеджменті дозволяє сформувати методологічні засади діяльності в даній предметній області, які визначають рамкові умови й принципові вимоги до побудови прикладних моделей і технологій  реалізації відповідних планово-управлінських процесів та їх інституціоналізації.

Концепція управлінської відповідальності, визначена парадигмою керованого розвитку муніципального утворення, презентує систему поглядів щодо закріплення в системі управління відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Реалізація зазначеної концепції зумовлює необхідність створення інституціонально-цільової основи, що забезпечила б розв’язання низки проблем цілепокладання й побудови результат-орієнтованої структури управління. Розробка такої основи здійснена з урахуванням сформованих раніше положень і вимог, які стосуються, перш за все, розгляду комплексу потреб територіальної громади як основоположного внутрішнього джерела цілепокладання та дотримання принципу єдності цілей, структури управління та управлінської відповідальності. На цих засадах для вирішення поставленого завдання запропоновано формування спеціальних інституцій – зон стратегічної відповідальності (ЗСВ), вихідним моментом чого є структурний аналіз комплексу потреб територіальної громади. У результаті декомпозиції матеріальних (отримання доходу, життєзабезпечення, життєвідтворення) і нематеріальних (соціальних, духовних) потреб людини визначені потреби-запити, задоволення яких охоплює місія муніципального управління. Подальша інтеграція зазначених потреб у певні групи, провідним критерієм чого є можливість визначення чіткої субмісії управління, а додатковими – спільність виробничо-управлінських засобів задоволення потреб, економічна доцільність та масштаби управління, дозволяє визначити набір ЗСВ – локальних сфер муніципального управління, сформованих на основі інтеграції споріднених  потреб-запитів громади,  за  рівень задоволення яких закріплюється відповідальність в системі управління. Розроблено модель, аналіз якої розкриває ЗСВ як сферу комплексної взаємодії різнорідних матеріальних, організаційних, ринкових, комунікативних та управлінських ресурсів і засобів з метою задоволення певної групи потреб громади. Моделлю підтверджується можливість розглядати ЗСВ як специфічну інституцію з такими інституціональними ознаками: певна частина комплексу потреб територіальної громади, релевантний даним потребам ринок послуг, відповідна частина продуктивного комплексу й ресурсного потенціалу МУТ, субмісія й конкретний продукт управління, відповідні індикатори результатів діяльності, наявність об’єкта та суб’єкта управління.

Застосування ЗСВ як інституціонально-цільової основи результат-орієнтованого управління забезпечує: системний опис МУТ з соціально-визначених позицій та обґрунтоване визначення набору функціональних областей муніципального управління; виділення чітко окреслених сфер ситуаційного аналізу й окремого рівня розробки стратегії, завдяки чому жодна група потреб громади не залишається без стратегічної уваги; логічно-визначену структуризацію місії через формулювання субмісій ЗСВ і єдність цілей усіх рівнів; аргументоване формування системи індикаторів результативності діяльності через використання набору потреб-запитів, що охоплює субмісія ЗСВ. Найважливішою перевагою застосування ЗСВ є надаване нею уявлення щодо соціально-визначеного результату управління.

На підставі використання ЗСВ запропоновано підхід до інституціоналізації управлінської відповідальності в організаційній структурі управління. Сформовано ідеальну модель структури управління, ключовими елементами якої є комплекс потреб-запитів територіальної громади, зони та центри стратегічної відповідальності (ЦСВ – управлінський підрозділ чи його структурна частина, що реалізує управління ЗСВ). Модель акцентує увагу на тому, що саме наявність ЗСВ спричиняє створення відповідної підсистеми управління й ЦСВ. У такому разі на відміну від традиційного підходу розділення управлінського (владного) ресурсу «зверху», коли виникає небезпека концентрації уваги на внутрішніх факторах (адміністративних, політичних, відомчих тощо), згідно із запропонованою моделлю структура формується «знизу», від завдань задоволення потреб громади. Тим самим забезпечується орієнтація управління на соціально-визначений кінцевий результат. Ураховуючи різні масштаби МУТ, однозначне співвідношення ЗСВ-ЦСВ у реальних структурах управління може не витримуватися, однак завжди відповідальність за конкретну ЗСВ має бути певним чином інституціоналізована (через функції, положення про підрозділи, посадові інструкції та ін.). Конкретна «потужність» кожного ЦСВ (виділена частина управлінського ресурсу) визначається з урахуванням стратегічних пріоритетів, завдяки чому структура адаптується до стратегії.

У п’ятому розділі – «Науково-прикладне забезпечення технології стратегічного планування розвитку муніципальних утворень» – розкриваються  концептуальні аспекти й обґрунтовуються моделі реалізації процесів стратегічного вибору муніципального утворення, досліджуються підходи до комплексної оцінки та відбору проектів з реалізації стратегічних пріоритетів і розробляються відповідні моделі.

Стратегічний вибір напрямів керованого розвитку МУТ здійснюється через розробку стратегічного бачення й стратегії, між якими існує співвідношення загального й часткового. Особливістю запропонованої концепції моделі формування стратегічного бачення є наявність економічної складової, яка передбачає визначення майбутньої спеціалізації міста в економіко-господарському комплексі регіону та країни. Розв’язання цієї багатофакторної проблеми потребує врахування зовнішніх факторів та вимог, внутрішніх характеристик і закономірностей розвитку міста як соціально-економічної системи (відображають фактори, що зумовлюють інерційність виробництва, економіки та соціуму території: особливості територіальної природно-ресурсної бази, існуючі співвідношення між спеціалізованими галузями промислово-виробничого комплексу та зв’язки відносин спеціалізації-кооперації,  характеристики й потенціал інженерної інфраструктури, соціально-суспільні характеристики територіальної громади як спільноти), а також інтегральної оцінки вихідної ситуації, визначення конкурентних переваг території із застосуванням підходів і методів маркетингу й бенчмаркингу. Зазначене вимагає значної аналітичної роботи експертів, що доводить неприйнятність існуючих спрощених підходів до формування стратегічного бачення розвитку міст.

Розроблена дворівнева модель формування стратегії базується на розроблених у попередніх розділах роботи вихідних концептуально-методологічних положеннях, з яких провідними є такі: принципи організації процесу стратегічної діяльності; зони стратегічної відповідальності як інституційна основа моделі; прийняте розуміння стратегії у складі концептуальної та детермінованої частин; концепція «пріоритет-проект», визначена парадигмою керованого розвитку МУТ.

Застосуванням ЗСВ забезпечується доцільна децентралізація планування через створення додаткового рівня ситуаційного аналізу й формування стратегії. Запропонована модель передбачає формування на рівні міста генеральної стратегії, а на рівні ЗСВ – функціональних стратегій, при чому стратегії кожного рівня містять концептуальну (напрями та цілі діяльності, стратегічні пріоритети) та детерміновану (проекти з реалізації пріоритетів, плановані показники) частини, установлюючи баланс цілей і засобів. Передбачене в моделі застосування  проектного підходу для реалізації стратегічних пріоритетів надає, крім уже відомих, такі переваги, як: продовження до базового рівня розробки стратегії єдиного ланцюга цілепокладання шляхом формування цілей проектів; можливість інтеграції заходів з реалізації пріоритету в системну цілеспрямовану єдність ієрархічно структурованих робіт, що може бути збережена в часі й комплексно оцінена; конкретизація управлінської відповідальності й концентрація її на проектній команді; можливість розгляду проекту як дискретної одиниці звітності за результати стратегічної діяльності та її оцінки, зокрема громадою; реалізація програмно-цільового підходу до розподілу ресурсів.

Ключовим моментом розробки стратегії є визначення пріоритетів, обґрунтованість яких значною мірою залежить від технології проведення ситуаційного аналізу й обробки інформації. Запропонована концепція аналізу передбачає визначення предметних областей аналізу з урахуванням цільових завдань керованого розвитку МУТ, принципів організації процесу стратегічної діяльності, аналогій зі стратегічним аналізом у бізнес-менеджменті. Ситуаційний аналіз виконується в ЗСВ на трьох рівнях (зовнішнє оточення МУТ за релевантними до даної ЗСВ факторами, внутрішнє середовище ЗСВ, внутрішній потенціал ЦСВ). Розроблені рекомендації з проведення аналізу враховують специфіку ЗСВ, пов’язаних з економічним,  інституційним розвитком МУТ, сферою надання бюджетних і платних послуг. Інноваційним моментом аналізу в останній сфері є застосування маркетингових підходів.

Запропонована технологія обґрунтування стратегічних пріоритетів передбачає  використання алгоритму коректного формулювання проблеми та цілі її розв’язання, установлення рейтингу пріоритетності проблем, що здійснюється за допомогою методу парних порівнянь. Аргументоване визначення оцінок відносної значущості проблем здійснюється з урахуванням впливу очікуваних результатів розв’язання кожної проблеми на покращання показників, що характеризують поточний стан ситуації в ЗСВ і розподілені за можливими областями їх змін (області стійкого розвитку, уваги, передкризова та кризова області). З метою визначення ступеня  реалістичності пріоритетів запропонована схема розрахунку відповідної формалізованої оцінки, за якою визначається інтегральний вплив факторів зовнішнього й внутрішнього середовища на реалізованість пріоритетних проблем.

Оцінка суспільної корисності муніципальних інвестиційних проектів є методологічно складною, що пов’язано з труднощами кількісного визначення приросту суспільного добробуту від їх реалізації. Тому запропонована модель комплексної оцінки соціально-економічної корисності проектів використовує як розрахункові, так і експертні методи. Соціальна корисність визначається за допомогою трифакторної моделі, підґрунтям якої є гіпотеза, що найбільш соціально корисним буде проект, спрямований на вирішення в ЗСВ проблем з високим ступенем пріоритетності (фактор валідності), і такий, що розв’язує їх радикальним чином (фактор результативності), сприяючи зниженню соціальної напруги в кризових ЗСВ (фактор гостроти проблем). Розроблено матрицю оцінок, яка для більшої адекватності реальним закономірностям зміни суспільної корисності побудована із застосуванням логарифмічної функції. Оцінка економічної корисності проекту характеризує грошові надходження від проекту, якщо такі мають місце разом з отриманням соціальних результатів. Під час розробки моделі інтегральної оцінки подолано низку труднощів стосовно приведення неадитивних величин виміру соціальної та економічної складових корисності проектів, що дозволяє оцінити їх суспільну цінність у межах дихотомії «соціальна корисність – економічна ефективність».

Наявність зазначеної оцінки дозволяє раціональним чином формалізувати процес відбору найбільш суспільно-корисних проектів. Запропоновано економіко-математичну модель формування субоптимального варіанта портфеля проектів, яку побудовано на основі методу перманентного планування. Модель формалізовано у вигляді задачі цілочислового лінійного програмування. Її цільова функція максимізує узагальнений соціально-економічний результат у обмеженнях за наявною сумою фінансових ресурсів і за безперервністю виконання розпочатих раніше проектів.