МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ФАКТОР РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ ПОСТРАЖДАЛИХ РАЙОНІВ ВІД АВАРІЇ НА ЧАЕС

summary

У вступі розкрито сутність дисертаційного дослідження; обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; показано її зв’язок з тематикою наукових досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету й завдання дослідження, а також наукову новизну й практичну корисність отриманих результатів; наведено дані щодо їх упровадження, апробації та опублікування.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади функціонування органів місцевого самоврядування” – проаналізовано стан наукових досліджень діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Встановлено, що в сучасній вітчизняній науковій думці велика увага приділяється проблемам теорії, організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Науковим підґрунтям даного дослідження стали розробки В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва, В.В. Кравченка, В.І.Кравченка, Ю.П.Лебединського, В.І.Лугового, Н.Р.Нижник, В.М.Пухтинського, В.А.Ребкала, І.В.Розпутенка, О.С.Ігнатенка. На основі аналізу поточних архівних матеріалів місцевих органів влади Житомирщини з’ясовано особливості становлення і сучасного стану місцевого самоврядування області. Особлива увага приділена самоврядуванню північних постраждалих районів. Ця проблема в науковій літературі досі не була досліджена. При підготовці дисертації були використані архівні матеріали таких фондів: Державного архіву Житомирської області (партійних органів 1986-1990 років та радянських органів 1986-1987 років), поточного архіву Житомирської облдержадміністрації, Народицького архіву райдержадміні­страції, Овруцького архіву райдержадміністрації, Овруцького архіву рай­сан­епідем­станції, Коростенського архіву райдержадміністраціїї, Коростенського архіву міської ради, Лугинського архіву райдержадміністрації.

Архівні документи в науковому дослідженні використані вперше. Всі вони містять багатий фактичний матеріал з різних аспектів управління, діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямованої на ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС на території забруднених районів Житомирщини.

Суттєвою базою для дисертаційного дослідження стали розробки відомих фахівців В.Г.Дідори, М.В.Мартинюка, М.М.Рудченка, О.Ф.Смаглія з проблем стану і розвитку агропромислового комплексу в умовах радіоактивного забруднення; М.К.Новика - з питань дій владних структур та соціального захисту населення; В.Г.Винника, С.А.Ворощука, А.В.Джигирея стосовно будівництва житла для постраждалих та їх переселення. У статтях М.П.Грибан, С.Т.Масловської, З.М.Парамонова та В.Й.Шатила міститься значний обсяг інформації щодо проведення медичних заходів з обстеження й оздоровлення потерпілих. Спроба проаналізувати стан закладів освіти та культури здійснена М.І.Лавриновичем. В статтях згаданих фахівців наводяться конкретні факти існуючого стану та змін у соціально-економічній сфері північних районів Житомирщини. Проте ці питання не завжди або недостатньо висвітлювалися крізь призму діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, тому вони стали полем дослідження даної дисертації.

У розділі доводиться, що сучасний рівень місцевого самоврядування в Україні спирається не тільки на значне теоретичне підґрунтя, а й на необхідне нормативно-правове забезпечення. Водночас наголошується на тому, що обидва вказані параметри перебувають у взаємопов’язаному процесі розвитку, який має тривалу історію.

З метою з’ясування теоретико-методологічних засад місцевого само­врядування простежено розвиток місцевого самоврядування, його роль у становленні європейської цивілізації. Особлива увага приділена вітчизняним формам місцевого самоврядування, які своє яскраве втілення отримали на території Житомирщини.

У розділі зазначається, що місцеве самоврядування як самостійний пра­вовий інститут сформувалось ще в епоху середньовіччя, а як науковий термін на позначення системи управління в науковому обігу з’явився в ХVІІІ ст. Місцеве самоврядування англійськими вченими трактувалося як управління, що здійснюється місцевими жителями, а науковці XIX ст. вкладали в це поняття більш глибокий зміст і вважали, що це самостійне вирішення місцевих справ і одночасно виконання окремих державних функцій.

Наголошується на тому, що функціонування місцевого самоврядування в Україні має характерні особливості, до яких слід віднести такі. Громадівське самоврядування на Русі розвивалось на основі звичаєвого права і знаходило свій вияв у вічах. Характерним для нього був чіткий розподіл функцій між вічем і вибраними на ньому органами й посадовими особами.

Важливе значення для розвитку місцевого самоврядування мало введення Магдебурзького права (середина ХІV ст.). Цей процес особливо активізувався після входження України до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського.

Доводиться, що виникнення козацтва є свідченням підвищення національної самосвідомості українців, які здобули свободу й досягли самовизначення в умовах бездержавного, залежного існування і створили самоврядну військову організацію, що тривалий час виконувала функції державного утворення. Аналізуючи козаччину як форму самоврядної державності, слід зазначити, що козаки завжди підпорядковували свої особисті інтереси інтересам общинним, громадським. Феномен козаччини був відображенням прагнень українського народу, оскільки виступав актуалізацією його суспільно-політичних ідеалів. Всі розглянуті вище типи і форми місцевого самоврядування зумовлені історично особливостями менталітету українців.

Зазначається, що вагомим чинником, який справляв потужний вплив на розвиток місцевого самоврядування, була практика утворення в Російській імперії земської системи місцевого самоврядування, що спонукала українських учених до усвідомлення національного характеру шляхом аналізу різно­манітних форм місцевого самоврядування.

У розділі звертається увага на те, що документи XX ст. (Європейська хартія місцевого самоврядування) визначають місцеве самоврядування як право і спроможність місцевих властей (представників територіальної громади) здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, які належать до їхньої компетенції згідно із законодавством, в інтересах місцевого населення. Вітчизняна наукова думка, що досліджує проблематику місцевого самоврядування, має давню історію і на сучасному етапі тяжіє до європейського розуміння поняття та явища місцевого самоврядування. Українській ментальності завжди були притаманні стійкі самоврядні парадигми, які в процесі розвитку постійно зміцнювались.

Дослідженням доведено, що до самоврядних особливостей історичного українського буття слід віднести переважання практично-соціальних інститутів над політичними, прагнення народу до соціального порядку на рівні невеликих самоврядних утворень.

Установлено, що визначальною рисою вітчизняного місцевого самовряду­вання є взаємопов’язаність і взаємозумовленість двох його аспектів – теоретико-правового та практичного, які мають давню історію та характе­ризуються постійним розвитком.

У дослідженні наголошується на тому, що самоврядна одиниця має визначатися централізовано, виходячи не тільки з волевиявлення місцевого населення, а й із загальнодержавних інтересів. В основу її створення має бути покладений принцип оптимальності у визначенні як її території, так і чисельності населення. Необхідними є також наявність спільних інтересів, урахування національних, історичних та культурних традицій і особливостей.

Звертається увага на те, що суспільна природа органів місцевого самоврядування зумовлює виконання ними громадських соціальних функцій, у тому числі соціального захисту, підтримки соціально незахищених верств населення, розвитку системи соціальних служб, що особливо важливо для стабільного розвитку територіальних громад, передусім на постраждалих від аварії на Чорнобильській АЕС територіях.

У другому розділі – “Засади діяльності органів місцевого самовря­дування щодо стабілізації соціально-економічної сфери Житомирщини” – визначено, що діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС, відіграє вагому роль. У результаті активної роботи органів місцевого самоврядування в останні роки призупинено спад виробництва і забезпечено його приріст. Відповідний досвід роботи органів місцевого самоврядування радіаційно забруднених районів Житомир­щини заслуговує на увагу і вимагає подальших досліджень.

Вирішуючи пост-Чорнобильські проблеми, органи місцевого само­вря­дування за відносно короткий час спрямували на ліквідацію наслідків аварії значні ресурси. До цього були залучені підприємства, організації та населення Житомирщини. Однак в умовах тоталітарного режиму керівництво країни не скористалося матеріальною та науково-методичною допомогою, запро­по­нованою світовим співтовариством. Вважаємо, що залучення цих ресурсів сприяло б вжиттю більш ефективних заходів щодо ліквідації наслідків аварії.

Установлено, що обласна рада як представницький орган місцевого самоврядування головний резерв у подоланні соціально-економічних наслідків катастрофи вбачає у повноцінному використанні потенціалу органів місцевого самоврядування. Враховуючи, що добробут населення області значною мірою залежить від функціонування провідних галузей народногосподарського комплексу, робота ради спрямовувалась на їх відновлення.

Наслідки Чорнобильської катастрофи суттєво вплинули на галузеву і міжгалузеву (сільськогосподарське виробництво) структуру продуктивних сил Полісся. Особливо гостро це відчули господарства і населення забруднених зон, а саме зони відчуження, гарантованого добровільного відселення та зони посиленого радіоекологічного контролю. Тут мали місце значні втрати площ посіву і використання, регульована і нерегульована трудова міграція населення. Все це спричинило додаткові труднощі в системі управління господарською діяльністю регіону, вирішенні проблем життєдіяльності населення; обмежило місцеві матеріальні та фінансові можливості щодо подолання наслідків аварії.

У результаті активної роботи місцевих рад та місцевих органів виконавчої влади як області в цілому, так і більшості районів, в останні роки призупинився спад виробництва і забезпечився його приріст. Покращились основні показники роботи сільгосппідприємств. Кількість прибуткових серед них зросла у 2,2 раза. По області в цілому збільшилась урожайність льону, хмелю, виробництво льоноволокна, розширено площі під озимі культури, стабілізовано роботу тваринницької галузі.

            Важливу роль відіграли органи місцевого самоврядування в розробці і реалізації заходів щодо реабілітації та відродження господарської діяльності дев’яти районів радіоактивного забруднення. Вказані заходи передбачали прове­дення контролю за радіаційним станом ґрунтів, вивчення ступеня переходу радіонуклідів цезію і стронцію з ґрунту в рослини, ступінь їх накопичення в продуктах, що споживаються населенням, контроль за рівнем забруднення продуктів рослинництва та тваринництва; налагодження вироб­ництва “чистих” продуктів через проведення організаційних, агротехнічних, технологічних та меліоративних заходів як у громадському секторі, так і на присадибних ділянках населення.

Відновлення господарської діяльності вимагало проведення дезактивацій­них робіт, забезпечення господарств новою пилезахисною технікою, вирішення питань відшкодування втрат і компенсацій, заміщення старих і підготовку нових кадрів, створення виробничих та побутових умов для працюючих у забруднених районах. Органи місцевого самоврядування активно сприяли господарським органам у структурній перебудові, пристосуванні їх до виконання нових виробничих завдань, запровадженні сучасних індустріальних технологій, у згортанні й ліквідації неефективних виробництв. Отже, органи місцевого самоврядування акумулювали досвід господарської діяльності в нових умовах. Вважаємо, що накопичений досвід виробничої діяльності дасть змогу визначити пріоритетні галузі, збільшити внесок забруднених районів в економічний потенціал країни.

У розділі наголошується на тому, що реалізація можливостей місцевого самоврядування залежить від якісного складу, компетентності, досвідченості, професіоналізму та активності голів рад, всього депутатського корпусу. В області постійно здійснюються заходи, спрямовані на підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування. Під час навчання сільські, селищні, міські голови, голови районних рад, секретарі рад та інші працівники органів місцевого самоврядування, крім лекційних та практичних занять, обов’язково виїжджають до однієї з місцевих рад для ознайомлення з її роботою. Традиційними стали зональні наради та семінари з керівниками органів місцевого самоврядування, на яких розглядаються й обговорюються най­актуальніші питання місцевого життя.

Обласна та районні ради постійно вишукують шляхи наповнення місцевих бюджетів та розв’язання пов’язаних із цим проблем. Наповнення бюджету дало змогу вирішити низку соціальних питань, а також питань щодо благоустрою території, утримання соціальної інфраструктури. Для соціально незахищених верств населення (інваліди, пенсіонери) за пільговими цінами виділяється і централізовано завозиться паливо, надається допомога з обробітку присадибних ділянок тощо. Важливою формою соціального захисту стали субсидії.

Особливо складною виявилась проблема відселення та будівництва нового житла для постраждалих. Державні органи забезпечували обласні та районні владні структури матеріальними й фінансовими ресурсами, а вся організаційна, виконавська, координуюча, контролююча функції здійснювались органами місцевого самоврядування. В результаті проведеної роботи велике соціально-політичне й психологічне напруження, викликане наслідками аварії, значною мірою вдалося зняти. Важливою і досить поширеною формою роботи у цих районах стали “сходи”, ініціаторами яких виступали органи місцевого самоврядування. На “сходах” вирішувались питання вибору нових місць проживання, черговості відселення, контролю громадян за перебігом та якістю будівництва житла тощо. Все це розвивало й поширювало демократизм як конституційну ознаку Української держави.

Аварія на ЧАЕС поставила перед органами місцевого самоврядування та службою охорони здоров’я Житомирщини багато невідкладних завдань із захисту, збереження та відновлення здоров’я потерпілих. Серед першочергових завдань слід вказати радіометричний контроль зовнішнього середовища, проведення профілактичних заходів, спостереження за станом здоров’я і надання допомоги потерпілим. З медичних працівників обласного відділу та обласних медичних установ було сформовано консультативні бригади, організовано навчання медичного персоналу з питань лікування променевої хвороби. Медичні працівники були направлені в населені пункти, де за сприяння сільських рад було організовано медичний огляд та лабораторне дослідження крові населення.

Вивчення проблеми оздоровлення постраждалих від Чорнобильської катастрофи 90-х років свідчить, що в цей час сформувалась нова система організації оздоровлення. В результаті роботи було створено низку санаторно-курортних закладів, зміцнено їх матеріально-технічну базу, подолано сезонний принцип оздоровлення, відпрацьовано практику організації оздоровлення через управління (відділи) у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Водночас вказані заходи повністю не усунули проблеми стану здоров’я потерпілих. Вона продовжує вимагати від держави, органів виконавчої влади та самоврядування нових підходів і нових рішень.

Слід відзначити низку факторів, які сприяли утриманню й поліпшенню обласної системи охорони здоров’я. Це загальнодержавна підтримка; постійна увага органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; спецпідготовка кадрів; вирішення побутових, передусім житлових проблем; пошук закордонних постачальників (фондів); допомога облздороввідділу (управління) місцевим закладам.

Запобіжні заходи охопили й сферу освіти та культури. Насамперед було здійснено дезактивацію території шкіл, дитячих садків, будинків культури та клубів, асфальтування площадок та підходів до них, заміна покрівель, огорож, будівництво нових приміщень, облаштування територій, вивезення школярів за межі радіоактивно забруднених зон на відпочинок, забезпечення шкільних та дошкільних установ чистими продуктами.

Отже, перші заходи щодо ліквідації наслідків аварії були спрямовані на збереження соціально-економічної сфери.

З результатів аналізу існуючих концепцій щодо ролі органів місцевої влади та самоврядування випливає науково коректний висновок, що органи місцевого самоврядування Житомирщини виступали партнерами як централь­ної, так і місцевої державної влади у вирішенні проблем катастрофи. Формування моделі партнерських відносин між центральними і місцевими орга­нами виконавчої влади, з одного боку, та суб’єктами місцевого само­врядування – з другого, стає актуальним, особливо на етапі побудови громадянського суспільства в Україні.

У розділі зроблено висновок, що місцеве самоврядування Житомирщини відповідає загальнодержавним та світовим стандартам розвитку. Йому притаманна риса самовдосконалення і наслідування кращих зразків, активна участь у вирішенні соціально-економічних та екологічних проблем регіону з урахуванням його особливостей, що має бути запроваджено в практику удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування на сучасному етапі здійснення територіально-адміністративної реформи в Україні.

У третьому розділі – “Шляхи та напрями удосконалення системи місцевого самоврядування Житомирщини” – досліджуються особливості функціонування та розвитку місцевого самоврядування Житомирської області в умовах різкого загострення соціальних проблем; розглядаються питання вико­ристання новітніх методів управління самоврядними територіями, визначення стратегічних пріоритетів розвитку Житомирської області, реформування системи місцевого самоврядування на регіональному рівні.

Дослідження показало, що в процесі подолання наслідків аварії на ЧАЕС органи місцевого самоврядування відігравали провідну роль у координації функціонування як господарського комплексу окремих територій у цілому, так і в розв’язанні соціальних проблем населення зокрема. Різноманітні заходи, вжиті органами місцевого самоврядування, привели в основному до вирішення багатьох соціальних питань, пом’якшення соціально-психологічного та полі­тич­ного напруження. Разом з тим зазначимо, що в умовах кризи в економіці держави: спаду виробництва і обмеженні фінансових ресурсів, не завжди було можливим вирішення питань соціального захисту належним чином. Однак соціальна політика держави, заходи органів місцевого самоврядування певною мірою сприяли створенню нормальних умов життєзабезпечення. Крім того, соціальний захист був кращим там, де територіальна громада, її лідер діяли більш активно і цілеспрямовано.

Установлено, що найбільш ефективними заходами в діяльності органів місцевого самоврядування при вирішенні соціальних та економічних проблем постраждалих територій стало поширення практики створення та функціо­ну­вання нових типів структурних утворень та нововведень у роботі традиційних структур. Серед них слід виділити діяльність координаційних штабів, що мали подвійне підпорядкування: як місцевим органам виконавчої влади, так і органам місцевого самоврядування і створювались за ініціативи місцевих рад та за участю громадськості. Практика свідчить, що саме робота штабів під керівництвом посадових осіб місцевого самоврядування при інтенсифікації зв’язків з громадськістю мала найбільшу ефективність при подоланні негативних наслідків аварії. Водночас важливим є поширення такої практики на території Житомирської області шляхом розробки перспектив її розвитку на рівні нормативно-правових актів, а також їх поширення у інших регіонах.

Доведено, що одним із найбільш дієвих інструментів перспективного розвитку адміністративно-територіальних одиниць на сьогодні є стратегічне планування, що дає змогу територіальним громадам адміністративних утворень здійснювати політику економічного зростання на основі розвитку місцевого самоврядування та впровадження інновацій. Ураховуючи особливий статус території, Житомирська область та її окремі територіальні громади мають функціонувати за принципом сталого стійкого розвитку як єдина соціоеколого-економічна система. При цьому розвиток усіх складових в кожному конкретному випадку має базуватися на певних пріоритетах. В розглядуваному випадку при регулюванні функціонування загальної системи основним пріоритетом має бути екологічна складова (підсистема), другим – соціальна і тільки третім – економічна. Економіка і соціальна сфера області мають розви­ватися в гармонійному поєднанні зі здоровим навколишнім середовищем. Тому першочерговим завданням стратегічного планування області має бути розробка системи заходів щодо екологічної реабілітації її території: землі, води, повітря.

На відміну від стратегічних планів розвитку територіальних громад, регіональні стратегії мають включати в себе розвиток як промислового потенціалу, так і аграрного сектора економіки та соціальну складову. Передбачувані перспективи зміцнення потенціалу та сталого розвитку сільського господарства мають враховувати державну систему районування та економічного стимулювання розміщення конкурентоспроможного виробництва сільгосппродукції за природно-економічними зонами.

Ураховуючи, що територія області порівняно з іншими регіонами України за своїм природно-економічним та екологічним потенціалом характеризується як малосприятлива, з невисоким рівнем розвитку та інвестиційної привабливості, дуже важливим стратегічним напрямом має бути підтримка економічного розвитку малих населених пунктів, що досягатиметься шляхом: зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування; урізноманітнення видів господарської діяльності, що забезпечують зайнятість населення та впливають на доходну частину місцевих бюджетів, створення на базі функціонуючих підприємств нових виробничих комплексів, призначених для виготовлення конкурентоспроможної продукції; формування гнучкого ринку праці і посилення його соціальної спрямованості, яка сприятиме активізації процесу перепідготовки робочої сили; розвитку сільсько­госпо­дарських обслуговуючих кооперативів; створення малих підприємств з виробничою сферою діяльності; формування комунальної власності тери­то­ріальних громад, інфраструктури підтримки розвитку підприємництва; залучення інвестицій для відродження або переорієнтації виробництва профільних підприємств, інфраструктури малих населених пунктів, розробки єдиного каталогу їх інвестиційної привабливості.

У розділі доводиться, що основні концептуальні напрями стратегічного розвитку Житомирської області мають реалізовуватись у тісній співпраці органів місцевої виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших зацікавлених сторін, тобто реалізація стратегічного плану має ґрунтуватися на механізмі соціального партнерства та наданні громадських послуг.

У процесі дослідження виявлено, що потрібно хоча б на території Житомирщини переглянути взаємозв’язки між представницьким місцевим самоврядуванням та місцевими державними адміністраціями. Певна транс­формація, яка полягає в можливості формування районними та обласними радами власних виконавчих органів, зможе усунути протиріччя, що виникають у процесі розподілу повноважень. Вважаємо, що це є найбільш обґрунтованим кроком саме в постраждалих районах Житомирщини, оскільки результати активної діяльності органів місцевого самоврядування щодо нейтралізації соціально-економічних наслідків аварії на ЧАЕС вже продемонстрували свою результативність.