Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І „Адміністративний примус в системі методів правоохоронної діяльності міліції” присвячено визначенню сутності міліції та особливостей її правоохоронної діяльності, сутності, особливостей та видів адміністративного примусу, а також правових засад його застосування міліцією.

У підрозділі 1.1 „Сутність міліції, загальна характеристика її правоохоронної діяльності” підкреслюється, що завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції, передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. На виконання однієї з цих функцій – правоохоронної – спрямовано специфічний вид державної діяльності – правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція.

В роботі зазначається, що в Законі „Про міліцію” її не зовсім точно названо „органом”. Насправді ж органом є не вся міліція, а суб’єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Сама ж міліція є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою. В основі виділення міліції як самостійного державного інституту мають лежати засоби її діяльності. Такими засобами, право на використання яких має будь-яка поліція, є озброєність, безпосередній примус, сила. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов’язків – її головна відмінна риса, яка дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони.

Проаналізувавши основні властивості міліції, дисертант дійшов висновку, що вона становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров’я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку в дисертації визнається її адміністративна діяльність. Ця діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційно­му порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади.  Найвагомішими серед методів адміністративної діяльності міліції є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управлін­ня в цілому.

У підрозділі 1.2 „Сутність, особливості та значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції” насамперед звертається увага на той факт, що в законодавстві України відсутнє не тільки визначення адміністративного примусу, в нормативних актах термін “адміністративний примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом. Іншими словами, термін “адміністративний примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, він використовується лише на доктринальному рівні.

В підрозділі аналізується державно-владний характер адміні­стративного примусу, зазначається, що держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації.

Держава, державна влада і примус чи сила, насилля, наголошується в роботі, настільки взаємопов’язані, що в загальнотеоретичній літе­ратурі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Як підкреслював М. Вебер, якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави”. Проте, здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні.

В підрозділі також підкреслюється, що висловлена Г.В.Ф. Гегелем ідея “другого примусу”, який є зняттям „першого примусу”, формула “примус знімається примусом” є надзвичайно важливими з точки зору розуміння сутності державного, в тому числі адміністративного, примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним.

Значну увагу в дисертації приділено визначенню специфічних властивостей адміністративного примусу, які визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Зроблено висновок, що адміністративний примус – це застосування відповідними суб’єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції.

У підрозділі 1.3 „Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністративного примусу, що застосовуються міліцією” визначаються види адміністративного примусу, який застосовується міліцією.

Зазначається, що класифікації заходів адміністративного примусу має передувати їх систематизація, тобто визначення заходів, які належать до нього. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, дисертант виходить з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі міліції, який його використовує, і, по-п’яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Здійснивши аналіз висловлених точок зору щодо видів адміністративного примусу і відзначивши невирішеність у наукових працях проблеми класифікації адміністративного примусу, дисертант визнає найбільш обґрунтованою класифікацію заходів адміністра­тивного примусу, які застосовуються міліцією, залежно від мети їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення.

У підрозділі 1.4 „Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу” підкреслюється, перш за все, актуальність і важливість створення відповідних правових засад застосування заходів адміністративного примусу, тобто забезпечення належного його правового регулювання, оскільки практична реалізація їх міліцією завжди пов’язана із обмеженням, причому, часто – досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб.

Під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу в дисертації розуміється комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов’язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації. Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання. Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. Центральне місце в механізмі правового регулювання цієї діяльності займають норми законів та інших законодавчих актів України.

В результаті аналізу системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу зроблено висновок про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми в Законі „Про міліцію” пропонується виділити окремий розділ, в якому було б об’єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів –фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї).

В підрозділі визначаються також інші складові системи правового регулювання, до яких крім правових норм до належать правовідносини та акти реалізації прав і обов’язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб’єкта управління. Саме такими владними суб’єктами є працівники міліції у правовідносинах, що виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, в якому реалізуються їх права і обов’язки.

Розділ ІІ „Адміністративно-запобіжні заходи в діяльності міліції” містить аналіз їх сутності, мети, особливостей, а також умов та порядку застосування міліцією окремих їх видів.

У підрозділі 2.1 „Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів” зазначається, що ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень. Вони передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні.

В роботі виділено два види мети, властиві адміністративно-запобіжним заходам: недопущення, відвернення правопорушень; забезпечення громад­ського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях. В ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є не попередження вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень, тобто попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попередження правопорушень з боку конкретних суб’єктів і недопущення певних видів правопорушень. Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях, то більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків.

В дисертації зроблено висновок, що запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв’язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів часто використовують також термін не „підстави”, а „умови” застосування.

На підставі здійсненого аналізу адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, в роботі визначаються як комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин. 

У підрозділі 2.2. „Види адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, підстави та порядок їх застосування” підкреслено, що донині нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших заходів до розряду адміністративно-запобіжних, тобто до визначення їх системи. Це стосується і заходів, які застосовуються міліцією. В підрозділі перераховано всі заходи, які дисертант вважає адміністративно-запобіжними і застосування яких віднесено до компетенції міліції.

В основу класифікації адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, здійсненої в дисертації, покладено такі критерії як мета застосування, характер впливу, об’єкт впливу, форма процесуального виявлення і строки реалізації. Залежно від мети застосування адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, поділено на дві групи: а) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень з боку конкретних осіб, і б) заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин; залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи класифікуються на такі види: особистісні, організаційні і майнові; залежно від форми їх процесуального вираження – на письмові і такі, що виявляються в певних матеріально-технічних діях; виходячи із строків реалізації – на ті, що реалізується шляхом виконання якихось разових дій і які застосовуються на певний строк, встановлений законодавством.

У пункті 2.2.1 „Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень” зазначається, що вони є найчисленнішим видом адміністративно-запобіжних заходів. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, огляд та ін.), чи попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі та ін.).

В пункті основну увагу приділено аналізу умов та порядку застосування міліцією окремих із зазначених заходів, визначаються недоліки його правового регулювання та формулюються пропозиції щодо їх усунення. Зокрема, зазначається, що застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу в чинному законодавстві врегульовано лише в загальних рисах, це стосується і відомчого регулювання. Об’єктивно огляд мало чим відрізняється від обшуку, проведення якого суворо регламентовано КПК України. Тому, на думку дисертанта, в адміністративному законодавстві, зокрема, в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі необхідно більш чітко визначити підстави застосування особистого огляду, огляду речей, в тому числі транспортних засобів та інших об’єктів.

Не зовсім чітко врегульовано також право міліції на входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Відповідна норма Закону „Про міліцію” визнає підставою такого входження припинення злочину, який загрожує життю  жильців, хоча в ній мова має йти загалом про злочин, який загрожує життю і здоров’ю людей. В Законі „Про міліцію” необхідно також  детально врегулювати не тільки право міліції вести облік і застосовувати офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки з вказівкою на підстави та порядок, „встановлені законодавством” (оскільки реально „законодавством” тут є відомчі інструкції), але і порядок, процедуру реалізації цього права.

У пункті 2.2.2 „Юридична природа, зміст та правила застосування адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі” цей нагляд визнається комплексним заходом адміністративного примусу. Разом з тим підкреслюється, що комплексний характер адміністративного нагляду полягає не в тому, що його метою є попередження злочинів, тобто це не міжгалузева комплексність, а комплексність в тому плані, що зміст адміністративного нагляду становить комплекс, система обмежень, які застосовуються до піднаглядного.

В дисертації звертається увага на характер об’єкта правового регулювання в адміністративному нагляді, який визнається адміністративно-правовим. Заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися для боротьби зі злочинами шляхом їх попередження і припинення, а деякі з них саме для цього і використовуються. Ніякого протиріччя в цьому, на думку дисертанта, нема, адже жодна інша галузь права подібні відносини (тобто коли відсутній злочин, але існує реальна небезпека його вчинення) не регулює. Закон не допускає, так би мовити, „вмикання” норм права кримінального блоку (кримінального, кримінально-процесуального і кримінально-виконавчого) в таких випадках, тому впливати на ситуацію можна тільки за допомогою використання адміністративно-правових норм.

В роботі аналізуються правила встановлення і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, зроблено висновок, що в наш час норми, які регулюють підстави та порядок його здійснення, потребують перегляду з метою приведення їх у відповідність до вимог Конституції України.

У пункті 2.2.3 „Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин” насамперед визначено ці  обставини як такі умови, викликані явищами соціального або іншого походження, за наявності яких виникає необхідність у здійсненні додаткових заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення з тим, щоб у найбільш короткі терміни і з найменшими затратами нормалізувати ситуацію.

В дисертації зазначається, що з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин працівники міліції наділені повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів такого характеру: 1) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих будівель і об’єктів); 2) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 3) використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам і організаціям.

У пункті аналізуються порядок та складнощі застосування зазначених заходів, зокрема, звертається увага на реалізацію права безперешкодно використовувати транспортні засоби, які належать підприємствам, установам і організаціям. На практиці це право реалізувати не завжди просто. Тому в Законі „Про міліцію”, на думку дисертанта, слід обов’язково передбачити, що в разі створення перешкод в його реалізації працівник міліції має право вжити заходів до їх подолання.

Розділ  ІІІ „Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції” присвячено з’ясуванню сутності, видів, підстав та процедур застосування міліцією цих заходів.

У підрозділі 3.1 „Сутність, мета і види заходів адміністративного припинення та підстави їх застосування міліцією” головне призначення цих заходів визначається як своєчасне реагування на ті чи інші антигромадські діяння, припинення, переривання протиправної поведінки і тим самим недопущення настання її шкідливих наслідків.

В роботі зазначається, що в чинному законодавстві нема ні визначення заходів адміністративного припинення, ні чіткої класифікації зазначених заходів, як нема єдності позицій щодо того, які з них варто вважати заходами адміністративного припинення, а які – адміністративно-запобіжними, і чи можуть вони спрямовуватися на припинення кримінально-правових дій і в спеціальній літературі.

В підрозділі аналізується мета заходів адміністративного припинення, зроблено висновок, що це передбачені законом засоби впливу, спрямовані на примусо­ве переривання (припинення) діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках – і кримінально-правовий характер, недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справі про адміністративне правопорушення і притягнення винного до адміністративної, а у виняткових випадках – до кримінальної відповідальності.

Класифікацію заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, в роботі проведено, спираючись на такі основні критерії: мета застосування; характер впливу; форма процесуального вираження; характер сфери застосування. Залежно від мети застосування ці заходи поділено на дві групи – самостійні (операти­вні) і допоміжні (забезпечувальні); характер правоохоронного впливу цих заходів обумовив їх поділ на особистісні, організаційні і майнові; форма їх процесуального виражання – на усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях, а характер сфери застосування – на заходи загального і спеціально­го призначення.

В дисертації детально проаналізовано фактичні підс­тави застосування міліцією заходів адміністративного припинення, основною такою підставою названо конкретну протиправну ситуацію, яку в майбутньому може бути визнано адміністративним проступком, злочином або об’єктивно протиправним діянням душевнохворого чи малолітнього. На думку дисертанта, в усіх випадках застосування заходів адміністративного припинення мова може йти лише про підозру у вчиненні правопорушення, тому що визнання діяння тим чи іншим видом правопорушення пов’язане із спеціальною процедурою роз­гляду справи і прийняттям відповідного рішення. До цього моменту особа не вважається правопорушником (злочинцем, делінквентом).

У підрозділі 3.2 „Самостійні заходи адміністративного припинення загального призначення і повноваження міліції щодо їх застосування” ці заходи називаються ще оперативними, оскільки вони характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто після їх застосування конфлікт частіш за все вичерпує­ться остаточно.

В підрозділі проаналізовано підстави та порядок застосування зазначених заходів, особлива увага звертається на проблеми правового регулювання таких самостійних заходів адміністративного припинення загаль­ного призначення, що застосовуються міліцією, як привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; адміністративне затримання, не пов’язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

Зокрема, зазначається, що в ряді випадків законодавство передбачає обов’язок громадян з’являтися на виклик посадових осіб ряду державних органів (судів, військових комісаріатів, установ охорони здоров’я тощо), в Законі „Про міліцію” закріплено також обов’язок міліції здійснювати привід осіб, які не з’явились на виклик в цих випадках, проте не передбачено її право здійснювати такий привід. На думку дисертанта, з метою створення умов для забезпечення виконання зазначеного обов’язку в ст. 11 Закону слід передбачити також відповідне право міліції.

Дуже багато недоліків виявлено у правовому регулювання адміністративного затримання, не пов’язаного із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення. Так, міліції надано право затримувати неповнолітніх, які залишилися без опікування законних представників (батьків, усиновителів, опікунів, піклувальників) і не досягли 16-річного віку, тобто, затримання в цьому випадку здійснюється незалежно від наявності правопорушення. На думку дисертанта, в цьому випадку доцільніше замість терміна „затримання”, який асоціюється з протиправною поведінкою, застосувати термін „доставлення”, адже мова тут не йде про правопорушників (хоча це і не виключається).

Не зовсім зрозумілою, на думку дисертанта, є підстава затримання осіб, які „виявили непокору законній вимозі працівника міліції”, що передбачено аб. 6 п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію”, адже така непокора не визнається адміністративним проступком, в ст. 185 КпАП мова йде про злісну непокору законній вимозі працівника міліції, саме вона і мається на увазі в даній нормі. Це означає, що потреба в цьому абзаці взагалі відсутня, оскільки затримання в разі вчинення адміністративного проступку врегульовано іншим спеціальним абзацом.

Міліція також має право затримувати осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом. Разом з тим Конституції України гарантує кожному свободу пересування та вільного вибору місця проживання, тому адміністративне затримання таких осіб не має жодних законних підстав, у зв’язку з чим аб. 6 п. 5 ст. 11 із Закону „Про міліцію” необхідно виключити. Натомість в Законі варто передбачити право міліції доставляти таких осіб, якщо вони перебувають в стані, небезпечному для інших громадян або для них самих (різні види захворювань), в міліцію з метою передачі у відповідні  установи для надання необхідної допомоги.

Міліції надано також право затримувати і утримувати в спеціальному приміщенні осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв’язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих. І в цьому випадку використання терміна „затримання” є, на думку дисертанта, неправомірним. Мова і тут має йти про доставлення зазначених осіб до медичних закладів з можливим утриманням, якщо обставини не дозволяють доставити їх до лікувальних закладів негайно, в спеціальному приміщенні міліції.

В дисертації зроблено висновок про необхідність нормативно визначити компетенцію галузевих служб міліції щодо реалізації рішень про видворення іноземців з України, оскільки вона практично не врегульована. Не встановлено також перелік необхідних матеріалів, які має бути зібрано для порушення питання про видворення іноземців; залишається нормативно невизначеним максимальний строк затримання іноземців з поміщенням до ізолятору тимчасового утримання; не визначено їх права і обов’язки під час перебування в цих ізоляторах тощо. Потребує детального врегулювання також порядок оскарження іноземцями рішень відповідних органів про видворення, постанов про затримання для подальшого видворення з України під конвоєм, строки і порядок розгляду цих скарг та можливі варіанти рішень за ними.

У підрозділі 3.3 „Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції” підкреслюється, що це несамостійні, допоміжні заходи впливу, застосуванням яких забезпечується створення умов для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках – і до криміна­льної).

В підрозділі насамперед аналізуються проблеми застосування міліцією доставлення порушника. Звертається увага на те, що у ст. 11 Закону „Про міліцію” взагалі не згадується про право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання, хоча останнє частіш за все застосовується до доставлених правопорушників. У зв’язку з цим до зазначеного Закону слід внести доповнення. У ст. 259 КпАП необхідно вказати ще на один ви­падок, коли особу може бути доставлено в міліцію. Мається на ува­зі вчинення правопорушень, за які передбачено застосування адміністративного затримання. Це ті випадки, коли є всі можливості скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці, але особа підлягає адміністративному затриманню для забезпечення при­тягнення її до адміністративної відповідальності. Крім того, в ст. 259 встановлено обмеження на перебування доставленої особи у приміщенні виконкому місцевої ради і штабі громадського формування з охорони громадського порядку, яке не може тривати більше ніж одну годину. На думку дисертанта, за змістом – це вже адміністративне затримання, тому таке обмеження логічніше було б передбачити у ст. 263 КпАП.

В роботі акцентується увага також на недоліках правового регулювання адміністративного затримання. Зокрема, і в Законі „Про міліцію”, і в КпАП сказано про затримання „осіб, які вчинили адміністративні правопорушення”, хоча це не відповідає принципу презумпції невинуватості, адже вина особи у вчиненні проступку ще не доведена, тому її не можна вважати правопорушником. У зв’язку з цим в зазначених законодавчих актах таку особу слід називати „особа, яка підозрюється у вчиненні адміністративного проступку” або „особа, щодо якої розпочато (чи здійснюється) провадження в справі про адміністративний проступок”. Закон „Про міліцію” (п. 5 ст. 11) не дає переліку адміністративних правопорушень, при вчиненні яких осіб може бути затримано, крім цього передбачається затримання з метою розгляду справи по суті. Ця норма не співпадає з правилами ст. 262 КпАП, хоча її зміст більше відповідає потребам практичної діяльності міліції з охорони правопорядку. Тому і в ст. 262 КпАП міліції слід надати право застосовувати адміністративне затримання в усіх випадках, коли на неї покладається складення протоколів про ці проступки. Оскільки з цією метою допускається доставлення порушника, логічно було б передбачати його затримання на певний час, необхідний для складення протоколу. Адже без цього скласти протокол практично неможливо.

Ще одна проблема, розглянута в дисертації, стосується правового регулювання строків адміністративного затримання, в якому до нашого часу існує певна плутанина. В ст. 29 Конституції України встановлено ряд гарантій для осіб, підданих арештові у зв’язку з підозрою у вчиненні злочину. Обґрунтованість тримання під вартою в цьому випадку протягом трьох діб має бути перевірена судом. Осіб же, затриманих за вчинення адміністративних проступків, можна тримати під тою ж вартою до розгляду справи, повідомивши лише про це прокурора. На думку дисертанта, в КпАП ці положення слід впорядкувати, передбачивши застосування адміністративного затримання на строк, який перевищує три години, виключно в разі можливості застосування за вчинений проступок стягнення у вигляді адміністративного арешту.

В підрозділі сформульовано також ряд пропозицій, спрямованих на удосконалення правового регулювання таких заходів забезпечення як огляд речей, зокрема, огляд певних приміщень, територій чи транспортних засобів, вилучення предметів, які швидко псуються, тобто продуктів споживання, а також щодо назви та структури гл. 20 КпАП.

У підрозділі 3.4 „Особливості застосування міліцією заходів адміністративного припинення спеціального призначення” зазначається, що в діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку, охорони прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб, боротьби з різними правопорушеннями важливе значення має використання надзвичайних, екстраординарних заходів адміністративного припинення або, іншими словами, заходів припинення спеціального призначення, до яких належать заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і вогнепальна зброя.

В дисертації звертається увага на різноманіття термінів, які використовуються в сучасній науці для позначення зазначених заходів, специфіку їх змісту, підстав та процедур застосування. Визначаються також проблеми правового регулювання спеціальних заходів припинення. Зокрема, зазначається, що можливість застосування засобів зв’язування передбачено тільки відомчою Інструкцією, що не можна визнати правильним, його також слід було б врегулювати Правилами застосування спеціальних засобів, адже вони встановлюють вичерпний перелік цих засобів. Певного уточнення потребує термін „вогнепальна зброя”, який в нормативних актах не деталізується. По суті, мова тут іде про всі види табельної вогнепальної зброї, прийняті на озброєння міліції (автомати, карабіни, гвинтівки, пістолети, револьвери тощо).

В роботі зроблено також висновок, що не всі підстави застосування вогнепальної зброї сформульовано чітко і однозначно. Так, зброя може застосовуватися для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти. Враховуючи, що кількість цих злочинів дуже велика, причому, в наш час відсутній навіть їх спеціальний перелік, тобто в момент застосування зброї працівник міліції не може блискавично визначити, тяжкий чи нетяжкий злочин вчинено, формулювання даного пункту, на думку дисертанта, потребує уточнення. Дисертант звертає також увагу на особливості вжиття щодо вогнепальної зброї термінів „застосування” і „використання”, робить висновок, що застосовуватися вогнепальна зброя може до людей, у всіх же інших випадках, в тому числі і для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, зброя використовується.

Розділ IV „особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції” включає чотири підрозділи, в яких визначаються специфіка, зміст, підстави та процедури цієї діяльності.

У підрозділі 4.1 „Загальна характеристика адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції та її підстав” визнається, що ця діяльність спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адмініст­ративними правопорушеннями. Підкреслюється головна особливість адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, яка полягає в тому, що домінуючим напрямком цієї діяльності є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки. Їх охорона здійснюється і іншими державними органами, але міліція виконує цю діяльність спеціально, функціонально.

В роботі адміністративно-юрисдикційною діяльністю міліції визнається врегульована адміністративним законодавством діяльність її посадових осіб, спрямована на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання.

В дисертації визначаються підстави адміністративно-юрисдикційної діяльності, зроблено висновок, що ці підстави співпадають з підставами адміністративної відповідальності. Звертається увага на недосконалість системи норм, які регулюють адміністративну відповідальність, оскільки вони містяться в багатьох законодавчих актах. Такий стан справ, на думку дисертанта, не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП слід врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

В підрозділі аналізується також поняття адміністративного проступку як фактичної підстави адміністративно-юрисдикційної діяльності, зазначається, що ним доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб’єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Значну увагу приділено характеристиці ознак юридичного складу адміністративного проступку.

У підрозділі 4.2. „Адміністративні стягнення, які застосовуються міліцією, їх сутність, види і загальні правила накладення” зазначається, що адміністративні стягнення становлять третю, останню складову адміністративного примусу, реалізація повноважень щодо їх застосування складає серцевину адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Адміністративні стягнення відрізняються від двох інших видів заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характе­ризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

В роботі аналізуються властивості  та правоохоронний зміст адміністративних стягнень, які має право застосовувати міліція. Щодо попередження зроблено висновок, що воно може бути ефективним в тому випадку, якщо санкція відповідної норми передбачає можливість його застосування поряд з іншими стягненнями (найчастіше – штрафом). Якщо ж інші стягнення застосувати неможливо, то це означає, по суті, відсутність відповідальності за те чи інше діяння, адже скільки разів таке порушення не повторювалося б, накладено може бути тільки попередження.

В дисертації підкреслюється відсутність чіткої логіки у визначенні штрафних санкцій за ті чи інші проступки, в тому числі й ті, справи про які підвідомчі міліції, яка є також загальною проблемою правового регулювання адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, під час визначення і закріплення в законі розміру санкції за конкретний проступок як головний критерій має враховуватися суспільна шкідливість останнього.

Звертається увага на певні труднощі в практичному застосуванні позбавлення права керування транспортними засобами, викликані деякою невизначеністю в законодавчому регулюванні санкцій норм, які його передбачають. Йдеться про випадки, коли особа має право керувати не одним видом транспортних засобів, а кількома, причому, посвідчень в неї також може бути кілька. В різних статтях КпАП також мова йде про позбавлення права керування „транспортним засобом”, „транспортними засобами” або „всіма транспортними засобами”. Такі відмінності дозволяють неоднозначно трактувати закон, що може привести до його порушення.

В підрозділі детально охарактеризовано загальні правила накладення посадовими особами міліції адміністративних стягнень, суть яких полягає в реалізації найважливіших принципів адміністративної відповідальності – її законності та індивідуалізації.

У підрозділі 4.3 „Адміністративні проступки, справи про які підвідомчі міліції, проблеми їх кваліфікації” визначаються види зазначених проступків і аналізуються поняття та правила їх кваліфікації.

Основним критерієм, який дозволяє класифікувати проступки, справи про які підвідомчі міліції, і який досить адекватно ілюструє специфіку її юрисдикційної діяльності, в дисертації визнається сфера суспільних відносин, на які вони посягають, тобто їх родовий і видовий об’єкти. Такими об’єктами частіш за все є громадський порядок і громадська безпека, власність, встановлений порядок управління, тобто відносини, охорона яких становить основні завдання і функції міліції.

Всі адміністративні проступки, названі в ст. 222 КпАП, тобто справи про які підвідомчі міліції, в роботі поділено на п’ять груп: адміністративні проступки, які посягають на громадську безпеку, причому, це не тільки правопорушення, передбачені гл. 14 КпАП, адже поняття громадської безпеки значно ширше, ніж самогоноваріння; правопорушення, що посягають на громадський порядок; правопорушення, які посягають на встановлений порядок управління; правопорушення, що посягають на власність, а також відносини, які складаються з метою її збереження і охорони; правопорушення у сфері підприємницької діяльності. Висловлено думку, що останню групу проступків слід виключити із сфери адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції.

Кваліфікація адміністративних проступків в дисертації визначається як  встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення з метою визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення. В підрозділі з’ясовується значення окремих ознак складів адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, для їх кваліфікації.

У завершальному підрозділі 4.4 „Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки” аналізуються процесуальні форми адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції та проблеми їх законодавчого закріплення, зазначається, що їх закріплено нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення. В підрозділі визначаються основні напрямки удосконалення цього інституту та формулюються конкретні пропозиції і рекомендації щодо уточнення змісту зазначених норм.

Визначено принципи провадження, які в майбутньому КпАП слід закріпити, на думку дисертанта, більш повно. Усі ці принципи (презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, публічність (офіційність), встановлення об’єктивної істини тощо) мають бути „робочими”, тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

Окремим блоком проблем правового регулювання зазначеного провадження названо посилення захисту прав осіб, які беруть в ньому участь. До числа проблем захисту прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, віднесено, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні. На думку дисертанта, з цивільного процесуального законодавства доцільно запозичити інститут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі у провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти і кваліфікації. З метою реального захисту прав громадян слід забезпечити участь захисника з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Потребують посилення гарантії прав потерпілого.

В правовому регулюванні обов’язків свідка відзначається проблема забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його у провадженні. Тому, на думку дисертанта, за злісне ухилення свідка від явки за викликом суб’єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення слід передбачити адміністративну відповідальність. Те ж саме стосується перекладача.

Значну увагу в роботі приділено аналізу проблем правового регулювання процесуальних дій на окремих стадіях провадження в справах про адміністративні проступки. Сформульовано розуміння дисертантом назв окремих стадій, які автор пропонує відобразити у структурі процесуальної частини майбутнього КпАП. Зазначається, що з метою удосконалення провадження слід визначити підстави та приводи порушення провадження, посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб’єктів юрисдикції за їх дотримання, закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, підстави зміни або скасування постанови тощо, для чого необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки.