Серафімов В.В. Адміністративний примус у сфері торговельного мореплавства

summary

Перший розділ “Поняття, види і адміністративно-правова природа правомірної діяльності у сфері торговельного мореплавства” містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Поняття і адміністративно-правова природа правомірної діяльності у сфері торговельного мореплавства” дисертант зазначає основний принцип правомірної діяльності у сфері торговельного мореплавства  -  принцип свободи відкритого моря, що є, по-перше, універсальним принципом морського права, розрахованим на його використання усіма державами незалежно від їх соціально-економічної системи, величини і географічного місцезнаходження; по-друге, імперативним принципом міжнародного права, внаслідок чого дві або декілька держав не мають права укладати між собою угоди, що порушують принцип свободи відкритого моря.

Особливість морського права виявляється в тому, що в ньому чітко виділяються дві групи норм:   національне морське право і міжнародне морське право, але, як відомо, морське право є комплексною галуззю права (В. Деміденко, О. Шемякін та ін.), тобто включає у себе  норми інших галузей права. Пошукувач звертає увагу на те, що аналізом правової природи норм, які складають у своїй сукупності морське право, займалися представники різних галузей права: міжнародного, екологічного та ін. На жаль, констатує пошукувач, серед них не виявилося представників адміністративного права, у той час як, на його думку, значну частину морського права складають норми адміністративного права. Свою позицію щодо структури національного морського права дисертант аргументує аналізом Кодексу торговельного мореплавства України, в якому, на його думку, більше за половину статей містять норми адміністративного права. І якщо стосовно морського права, джерелами певної частини якого є норми національного адміністративного права, сумнівів бути не може, то гіпотеза про роль норм адміністративного права у регулюванні відносин, пов'язаних з торговельним мореплавством у відкритому морі, вимагає серйозної аргументації.

 Загальновизнано, що правопорядок у торговельному мореплавстві у відкритому морі регулюють норми міжнародного морського права. Основне їхнє завдання полягає у забезпеченні стабільного порядку мореплавства. По-перше, ця стабільність може бути забезпечена нормами права, що мають імперативну диспозицію. По-друге, вона може бути забезпечена владно-організуючою діяльністю утворених морських органів і організацій. По-третє, вона може бути забезпечена можливістю застосування до осіб (судноводіїв, судновласників та ін.), котрі порушують установлений порядок використання Світового океану, заходів примусу.

Мореплавство і морські сполучення довгий час були і залишаються найбільш поширеним видом комунікацій між континентами і країнами, що знаходяться на значній відстані одна від одної. У цей час на частку морських транспортних перевезень припадає понад 3/4 світового вантажообігу, у зв'язку з чим пильному вивченню підлягає морське право, яке пошукувач розглядає як комплексну галузь, тобто відносини, що виникають у сфері мореплавства (особливо торговельного) і регламентуються нормами права різних галузей.

Пошукувач констатує, що ні правова природа норм, що значною мірою визначають порядок використання Світового океану, ні характер управлінського впливу на суб'єктів торговельного мореплавства, ні правова природа заходів, які забезпечують стабільність правопорядку у відкритому морі, не привертали уваги представників адміністративно-правової науки.      

На думку дисертанта, останнім часом зростає роль і значення норм адміністративного права, їх проникнення у систему інших галузей права, що зумовлено зростанням ролі управління в усіх сферах суспільного життя людства. Цей самий процес спостерігається й у сфері регулювання правопорядку в усіх частинах Світового океану. Підтвердженням сказаного є набрання чинності з 1 липня 1999 р. Міжнародним кодексом управління безпекою мореплавства (МКУБ) і цілою групою актів, що містять вимоги до судновласників, судноводіїв та інших учасників торговельного мореплавства. Здійснивши порівняльний аналіз цих норм з ознаками адміністративно - правових норм  (В.  Авер’янов,   Д.  Бахрах,    Ю.   Козлов,

 Ю. Тихомиров та ін. автори), пошукувач доходить висновку про їх тотожність і зазначає, що навіть і в тому разі, коли держава (у тому числі і Україна) не ратифікувала або не приєдналася до тих або інших документів міжнародних морських організацій, виконання норм, правил і стандартів всіма учасниками торговельного мореплавства є обов'язковим, оскільки можуть наступити для них несприятливі наслідки (про що йдеться в наступних розділах дисертації).

У підрозділі 1.2. “Умови і види правомірної діяльності у сфері торговельного  мореплавства”  зазначається,  що  норми  морського   права

(у тому числі й адміністративного права) визначають умови і види як правомірної, так і неправомірної діяльності у сфері торговельного мореплавства. Правомірна діяльність пов'язана із суворим виконанням принципу свободи відкритого моря, а також з дотриманням національного законодавства в зоні національної юрисдикції, територіальному морі та внутрішніх водах. Свобода відкритого моря здійснюється державами відповідно до умов, визначених міжнародними конвенціями й іншими нормами міжнародного права. Це означає, зокрема,  що свобода відкритого моря не може використовуватися з порушеннями загальновизнаних принципів міжнародного загального права - принципу суверенної рівності держав, принципу незастосування сили і загрози силою, а також основних принципів міжнародного морського права - принципу мирного використання Світового океану, принципу виключної юрисдикції держави над суднами свого прапора у відкритому морі, принципу охорони морського середовища,  принципу “загальної спадщини людства”.

Беручи до уваги усе вищевикладене, принцип свободи відкритого моря можна визначити як імперативну норму морського права, що передбачає для усіх держав вільне користування відкритим морем і обов'язок всіх держав дотримувати умови користування ним певними міжнародними конвенціями й іншими нормами морського права, у тому числі і адміністративно-правовими. У відповідності до ст. 4 Конвенції про відкрите море 1958 р. свобода відкритого моря як для прибережних, так і для неприбережних держав включає, зокрема:  свободу судноплавства;  свободу рибальства; свободу прокладки підводних кабелів і трубопроводів; свободу польотів над відкритим морем.

Усі ці свободи й інші, які відповідають основним принципам морського права, мають виконуватися всіма державами з урахуванням зацікавленості інших держав у вільному користуванні відкритим морем.

Визначивши просторову сферу дії принципу свободи відкритого моря, Конвенція ООН з морського права 1982 р. істотно розширила юридичний зміст цього принципу, включивши в перелік свобод відкритого моря ряд нових положень. Нарівні з раніше закріпленими свободами у ст. 87 Конвенції сформульовані: свобода споруджувати штучні острови й інші установки, що допускаються відповідно до міжнародного права; свобода наукових досліджень.

Отже, всі перелічені вияви свободи відкритого моря, у тому числі свобода судноплавства і свобода рибальства, можуть бути реалізовані державами, організаціями й окремими особами тільки при суворому дотриманні норм, правил і стандартів, установлених компетентними органами (організаціями).

Другий розділ дисертації “Поняття і види адміністративно-протиправної діяльності у сфері торговельного мореплавства” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Поняття і види адміністративно-протиправної діяльності у сфері торговельного мореплавства у відкритому морі” зазначається, що під адміністративно - протиправною поведінкою, що перешкоджає торговельному мореплавству у відкритому морі, потрібно розглядати дії, які порушують адміністративно-правові норми, правила і стандарти, що забезпечують свободу і безпеку торговельного мореплавства у відкритому морі. Видами такої протиправної діяльності, на думку пошукувача, є факти незаконного затримання, огляду суден, створення перешкод для рейса за обраним маршрутом, а також невиконання правил МКУБ (відсутність безпечного екіпажу, засобів життєзабезпечення екіпажу та ін.). Особливим видом порушення є незаконне радіомовлення. У дисертації у зв'язку з цим аналізуються адміністративно-правові норми, що містяться в деяких міжнародних конвенціях. Зокрема, зазначається, що на дипломатичній Конференції за участю 76 держав, що відбувалася в Римі (Італія) під егідою ІМО (Міжнародної морської організації) з 1 по 10 березня 1988 р., було прийнято: Конвенцію про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки морського судноплавства, і Протокол про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки стаціонарних платформ, розташованих на континентальному шельфі.

Підрозділ 2.2. “Поняття і види протиправної діяльності у сфері торговельного мореплавства в зонах національної юрисдикції прибережних держав” включає у ці зони прилеглі й економічні зони. В адміністративно-правовій науці термін "зони національної юрисдикції прибережних держав" не вживається, у Кодексі України про адміністративні правопорушення взагалі не говориться про сферу його дії. Пошукувач вважає, що в новому КпАП України має бути стаття наступного змісту: “Особи, котрі скоїли адміністративні проступки на території України, прилеглій морській зоні й у виключній (морській) економічній зоні, підлягають відповідальності відповідно до даного  Кодексу”.

Права, які прибережна держава має в прилеглій зоні (двадцять чотири морські милі), носять обмежений характер, оскільки вона може здійснювати лише захист точно зазначених інтересів -  митних, фіскальних, імміграційних, санітарних. Більшість прибережних держав оголосили про введення прибережної зони, а Україна такого рішення не прийняла. Дисертант констатує, що таку зону Україна має встановити, що дасть можливість здійснювати  цілу групу адміністративно-юрисдикційних дій з запобігання контрабанді, нелегальній імміграції, а також з сприяння охороні санітарної зони України тощо, у зв'язку з чим у дисертації обгрунтовується необхідність прийняття Верховною Радою України Закону “Про прилеглу зону України”. При цьому дисертант вважає, що визнання наявності в України прилеглої зони дає їй право, відповідно до ст. 303 Конвенції ООН з морського права 1982 р., здійснити контроль за діставанням з дна моря археологічних або історичних об'єктів. Таким чином, дисертант констатує наявність ще однієї ділянки Світового океану, що знаходиться поза територією України, тобто за межами територіального моря (на нього не поширюється суверенітет України), на яке поширюються  досить значні адміністративно-юрисдикційні повноваження. Аналізуючи у зв'язку з цим Закон України “Про виключну (морську) економічну зону України”, пошукувач відзначає неточність його найменування і вважає, що заходи адміністративних стягнень, визначені цим Законом, мають бути виділені як самостійний розділ у новому Кодексі України про адміністративні проступки.

У підрозділі 2.3. “Питання про поняття і види протиправної діяльності у сфері торговельного мореплавства в територіальному морі і внутрішніх водах” дисертант констатує, що протиправна діяльність на цій ділянці Світового океану виражається в порушенні національного морського законодавства. Однак дисертант звертає увагу на неоднозначну дію актів про адміністративний примус у територіальному морі і внутрішніх водах. У зв'язку з цим розглядається цілий ряд національних актів, порушення яких може потягти акти санкціонованого втручання в торговельне мореплавство щодо учасників цієї виробничої діяльності (Закон  України “Про державний кордон України”, КТМ України, постанови начальників морських портів та ін.).

Третій розділ “Поняття, види і адміністративна природа санкціонованого втручання у сфері торговельного мореплавства” складається з семи підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Поняття, правова природа і види актів адміністративного примусу у сфері торговельного мореплавства у відкритому морі” пошукувач доходить до висновку, що акти втручання відносно суден у відкритому морі з боку інших держав мають розглядатися як акти вилучення з принципу виключної юрисдикції держави прапора і допустимі лише у суворо обмежених випадках. Вивчивши природу актів втручання, дисертант зазначив, що, по-перше, таке втручання може бути здійснене у разі протиправної діяльності судновласників, капітанів та інших учасників торговельного мореплавства, по-друге, акти такого втручання не засновані на рішенні суду (у тому чіслі й міжнародного), а застосовуються різними органами міжнародних морських організацій. Як заходи адміністративного примусу наводяться: стеження у морі, право на огляд судна, затримання судна, арешт судна, право переслідування іноземних суден у відкритому морі, морська блокада.

У підрозділі 3.2. “Поняття, правова природа та види актів адміністративного примусу у сфері торговельного мореплавства в зонах національної юрисдикції прибережних держав” дисертант констатує, що в зоні національної юрисдикції переплітаються адміністративно-правові заходи, що застосовуються як  органами національної юрисдикції прибережної держави, так і органами компетентних міжнародних морських організацій.

 Як вже раніше відзначалося в дисертації, у різних ділянках Світового океану діють певні правила торговельного мореплавства, порушення їх тягне застосування заходів адміністративного примусу, однак вид і характер цих заходів залежить від статусу тієї або іншої ділянки Світового океану. Прибережна держава може вживати такі заходів, як огляд, інспектування, арешт іноземних суден. В попередніх розділах зверталася увага, що Україна не ухвалила рішення про введення прилеглої зони, внаслідок чого заходи адміністративного примусу, якими користуються багато які країни для здійснення в цій зоні фіскальних, митних, санітарних і екологічних функцій, компетентні органи застосувати не можуть. У дисертації піддаються докладному аналізу специфічні заходи адміністративного запобігання і стягнення, що застосовуються згідно з Законом України “Про виключну (морську) економічну зону України” (нагадаємо, що це 200-мильна зона). Пошукувач вважає, що склади проступків і заходи стягнення і припинення, зазначені в цьому Законі, мають знайти своє закріплення в КпАП України.  Ще, на думку пошукувача, потрібно звернути увагу на такі заходи адміністративного втручання в торговельне мореплавство, як огляд, обшук і захоплення суден в особливих випадках.

У підрозділі 3.3. “Правова природа актів адміністративного примусу у сфері торговельного мореплавства у внутрішніх водах і територіальному морі України” пошукувач констатує, що на цих ділянках Світового океану, у разі протиправного діяння, а також з метою  попередження його, органи національної юрисдикції наділені значним колом заходів адміністративного примусу. Разом з тим дисертант вважає, що, незважаючи на специфіку цих заходів, адміністративно-правова наука ніколи не виявляла до них інтересу. Пошукувач констатує різні підстави і правові наслідки застосування заходів адміністративно-правового втручання в торговельне мореплавство  у внутрішніх і територіальних водах України. Спираючись на висновки адміністративно-правової науки (В. Авер'янов, А. Альохін, Д. Бахрах,  Є. Додін,  Ю. Козлов,  І. Пахомов та ін.), дисертант вважає, що у вигляді актів санкціонованого втручання виступають заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративного стягнення.

У дисертації зазначається, що адміністративісти, на жаль, ці заходи не включають у перелік адміністративно-примусових заходів, а для представників науки морського права  правова природа цих заходів залишається абсолютно байдужою.

Підрозділ 3.4. “Види актів адміністративного примусу у сфері торговельного мореплавства у внутрішніх водах і територіальному морі України” і всі подальші підрозділи присвячені детальному аналізу специфіки видів адміністративного примусу у сфері торговельного мореплавства: заходам стягнення, заходам припинення, заходам адміністративного попередження. Пошукувач також розглянув статус наглядово-контролюючих органів за додержанням норм, правил і стандартів в торговельному мореплавстві. Серед них особливе місце займає капітан порту та інспекції портового нагляду, а також морські адміністрації портів і ділянок морських шляхів, оскільки саме вони утворюються у системі наглядово-контролюючих органів за додержанням норм, правил і стандартів у торговельному мореплавстві. У дисертації пропонується підпорядкувати капітанів рибних портів Держфлотінспекції Мінтрансу України, тим самим буде створена єдина система державного нагляду за мореплавством. Дисертант також згадує про утворення такого наглядово-контролюючого органу, як Державна інспекція судноплавного нагляду, що має більш широке коло повноважень, ніж сама Держфлотінспекція України.

У підрозділі 3.5. “Особливості заходів адміністративного припинення і стягнення у сфері торговельного мореплавства у внутрішніх водах і територіальному морі України” розглядаються підстави і порядок контролю за іноземними суднами в портах України і застосування такого специфічного заходу адміністративного припинення, як затримання судна інспекцією портового нагляду, а також аналізуються склади адміністративних правопорушень правил торговельного мореплавства у внутрішніх і територіальних водах України.

Констатується, що склади адміністративних деліктів, що порушують режим торговельного мореплавства, які містяться у гл. Х Кодексу України про адміністративні правопорушення, вже не відповідають світовим стандартам і правилам у сфері торговельного мореплавства. Статті у проекті Кодексу України про адміністративні проступки дещо розширили склад проступків у цій сфері, але вони не відповідають вимогам багатьох міжнародних конвенцій. Тому автор пропонує внести до проекту нового Кодексу нові склади проступків у сфері торговельного мореплавства. У процесуальну частину Кодексу пропонується включити додатковий захід припинення – затримання суден.

Підрозділ 3.6. “Особливості адміністративно-запобіжних заходів у сфері торговельного мореплавства у внутрішніх водах і територіальному морі України” присвячено заходам адміністративного примусу, що застосовуються з метою забезпечення суспільної безпеки і суспільного благополуччя (у тому числі й особам і органам, що не здійснили правопорушень). У зв'язку з тим, що Кабінет Міністрів України  24 квітня 1999 р. затвердив “Правила санітарної охорони території України”, що ще не були об'єктом дослідження українських адміністративістів, і оскільки в них містяться специфічні заходи адміністративного попередження, які знаходять своє застосування у сфері торговельного мореплавства (заборона входу в порт, обов'язкове проведення протиепідемічних заходів, поставлення на санітарний причал тощо), у цьому підрозділі детально аналізуються підстави і порядок застосування цих заходів. Одночасно в дисертації зазначається, що перелік заходів адміністративного попередження, які можуть застосовуватися у внутрішніх водах і територіальному морі України, включає так само заходи, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки (заборона на вхід судна в порт з екологічно шкідливим вантажем) й інші аналогічні заходи.

В підрозділі 3.7. “Відповідальність за необгрунтовані акти санкціонованого втручання у сфері торговельного мореплавства” підкреслюється, що відповідальність у морському праві може носити як публічно - правовий, так і приватно - правовий характер. Відповідальність держав за дії у відкритому морі, у тому числі і застосування актів санкціонованого втручання, регулюється загальними принципами і нормами права, відповідно до яких держави не повинні наносити збитків одна одній, а всякий заподіяний збиток підлягає відшкодуванню. У сфері морського права, тим більш адміністративного права, такі норми не кодифіковані. Однак у деяких міжнародних конвенціях з морського права містяться окремі норми, які належать до сфери відповідальності, насамперед за акти втручання, що мають адміністративно-правовий характер.  Так, у ст. 20 Конвенції про відкрите море 1958 р. сказано: “Якщо захоплення судна або літального апарату за підозрою в піратстві скоєне без достатніх підстав, держава, що здійснила захоплення, відповідає перед державою, національність якої має судно або літальний апарат, за всяку шкоду і всякі збитки, заподіяні захопленням”. Аналіз формулювання цієї статті дозволяє дійти до висновку, що відповідальність держави за незаконне захоплення судна у відкритому морі носить як політичний характер, так і матеріальний.

Політична відповідальність виникає з факту порушення норми міжнародного права, що охороняє інтереси іншого суб'єкта (наприклад, порушення недоторканості дипломатичного представництва). Вона виникає навіть у тому разі, якщо порушення права не заподіяло матеріального збитку або інших негативних наслідків. Іншу природу носить матеріальна відповідальність. Вона виникає за наявності сукупності чинників: порушення норми морського права, виникнення майнового збитку внаслідок правопорушення і існування безпосереднього причинного зв'язку між правопорушенням і цим збитком.

Процедурні питання реалізації відповідальності в морському праві України здійснюються відповідно до Законів України “Про прикордонні війська України” від 4 листопада 1991 р., “Про виключну (морську) економічну зону України” від 16 березня 1995 р., Кодексу торговельного мореплавства України, Положення “Про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні” від 12 червня 1996 р.

У висновках дисертант констатує, що поза інтересами адміністративно-правової науки, а отже і законодавця України, залишається велике коло відносин, що складаються у сфері торговельного мореплавства. Певне коло цих відносин регламентується нормами адміністративного права. У зв'язку з неоднорідністю режиму Світового океану, в якому здійснюється торговельне мореплавство, ці норми можуть виступати як адміністративно-правові норми, регулюючі порядок торговельного мореплавства у відкритому морі, в зоні національної юрисдикції, в територіальному морі і внутрішніх водах. При порушенні цих норм створюються підстави для застосування до порушників відповідних примусових заходів. У дисертаційному дослідженні обгрунтовується, що певну частину цих примусових заходів складають заходи адміністративного примусу. Вони використовуються для припинення правопорушень, покарання винних і попередження порушень адміністративно-правових правил торговельного мореплавства.

Застосування цих заходів залежить від території Світового океану, тому у відкритому морі застосовуються заходи припинення, а у зоні національної юрисдикції можуть застосовуватися як заходи припинення, так і заходи адміністративного стягнення; у прилеглій зоні, насамперед, застосовуються заходи адміністративного попередження (Україна цю зону поки ще не встановила); у територіальному морі та внутрішніх водах застосовуються усі види адміністративного примусу.

У висновках підкреслюється необхідність поліпшення системи наглядово-контролюючих органів, уточнення їх компетенції щодо застосуванню заходів  адміністративного примусу щодо порушників правил торговельного мореплавства, а також внесення суттєвих змін у чинне адміністративно-деліктне законодавство України.