Тухватуллин Тимур Анварович РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

summary

Во введении обосновывается актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, определены его цели и задачи, содержится характеристика объекта и предмета, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показаны эмпирическая и теоретическая база исследования.

Первая глава диссертации «Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации» состоит из четырёх параграфов.

В первом параграфе «Становление института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» диссертантом исследован предшествовавший современному российскому федерализму период советской эпохи, показавший, что, несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства, Союз ССР и РСФСР в его составе фактичес­ки функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках Центра, что свидетельствует об унитар­ном характере их государственного устройства.

Автором проанализированы различные позиции отечественных учёных по вопросу развития федеративных отношений в России, с учётом которых выделены определённые этапы становления института разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти с оценкой влияния на этот процесс Декларации о государственном суверени­тете РСФСР 1990 г., подписанного в 1992 г. Федеративного договора, принятой в 1993 г. Конституции России, а также получившей довольно широкое распространение практики договорного разграничения властных полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах» в процессе сравнительно-правового исследования зарубежной практики федеративных отношений автором выявлена закономерность разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации преимущественно с помощью положений федеральной конституции, всегда имеющей приоритет перед законодательством субъектов Федерации; установлено отсутствие в зарубежных федерациях широкой практики разграничения властных полномочий между уровнями государственной власти посредством договоров, роль которых сведена к регламентации механизма реализации субъектом Федерации переданного федерального полномочия.

Проведённые исследования показали, что зарубежная федеративная практика характеризуется многообразием конструкций разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, которое заключается как в сочетании видов разграничения (федеральные, субъектовые и совместные полномочия), так и в разнообразии правового закрепления самих предметов ведения и полномочий. Предметы ведения, находящиеся в исключительном ведении федерального Центра, в большинстве зарубежных федераций устанавливаются исчерпывающим образом в тексте федеральной конституции; вопросы, находящиеся в совместном ведении и в исключительном ведении субъектов федерации, разграничиваются по-разному. Анализ зарубежной федеративной практики свидетельствует об освобождении федерального Центра от вопросов, компетентное и оперативное решение которых может быть решено на региональном уровне, при этом предоставляя субъектам федерации свободу действий, в том числе права собственного законодательствования, с целью сохранение внутренней целостности государства конституционные акты зарубежных федераций предусматривают для обоих уровней государственной власти ряд ограничений пределов нормотворчества.

Диссертантом установлено, что значительную роль в разграничении предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях играют судебные органы, которые в процессе разрешения возникающих между уровнями государственной власти компетенционных споров толкуют конституционные нормы, тем самым заполняя пробелы и устраняя противоречия конституционной регламентации.

В третьем параграфе «Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в России» автором рассмотрены три способа разграничения властных полномочий между уровнями государственной власти: конституционный, договорный и законодательный; раскрыты положительные и отрицательные характеристики каждого из них.

Кроме того, диссертантом на основе анализа взглядов исследователей в сфере конституционного права представлено авторское видение специфических понятий «компетенция», «предметы ведения», «разграничение полномочий и предметов ведения», «делегирование полномочий» и взаимосвязи между ними.

Автором с учётом различных точек зрения обозначена роль российского договорного федерализма, сделан вывод о том, что оформление отношений между государственно-публичными образованиями на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в период социально-экономической и политической нестабильности 1990-х годов являлось необходимой мерой. При этом указано, что потребности в возобновлении практики регулирования федеративных отношений посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в России в настоящее время не имеется.

В рамках данного параграфа диссертантом исследован широко применяемый в отечественной федеративной практике законодательный способ разграничения полномочий между уровнями государственной власти; в работе освещены основные этапы его развития с выводом о недостаточной эффективности данного способа разграничения полномочий по причине нестабильности принимаемых в этой сфере законодательных актов и их отсылочным характером, что значительно усложняет правоприменение. В качестве основной негативной характеристики законодательного способа разграничения выделена финансовая необеспеченность передаваемых на региональный уровень полномочий совместного ведения.

С целью совершенствования законодательной системы разграничения полномочий и упрощения с одновременным сокращением массива законодательных актов, участвующих в регулировании общественных отношений в данной области, автором предложено консолидировать все участвующие в разграничении полномочий федеральные законы в единый законодательный акт; в целях исключения практики необоснованного закрепления за субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предлагается предусмотреть особый порядок внесения в указанное законодательство изменений; исключить практику передачи субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления для реализации полномочий без соответствующей финансовой обеспеченности. Наряду с конституционным, договорным и законодательным способами разграничения предметов ведения и полномочий предложено использовать судебный способ, широко и эффективно применяемый в зарубежной практике.

В четвёртом параграфе «Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» рассмотрены вопросы, связанные с понятием «конституционная законность», на основе анализа исследованных источников автором под конституционной законностью понимается правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, а также индивидов демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закреплённых в Конституции России.

В этом разделе диссертационной работы на основе изложенных в ней материалов автором определена важная роль российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, непосредственно связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и выразившейся в принимаемых мерах прокурорского реагирования, направленных на приведение нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Вторая глава диссертации «Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» состоит из четырёх параграфов и раскрывает сущностное содержание имеющихся проблем в этой сфере правовых отношений.

В первом параграфе «Пробелы и противоречия отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий» диссертантом рассмотрены вопросы, связанные с кругом исключительных предметов ведения и полномочий, закреплённых за Российской Федерацией.

Автором предложено устранить пробелы и противоречия некоторых положений Конституции России, закрепляющих предметы ведения Российской Федерации и совместного с её субъектами ведения, с помощью широко применяемого в зарубежной федеративной практике и положительно зарекомендовавшего судебного способа корректировки конституционных положений без непосредственного вторжения в конституционный текст. Наиболее приемлемым для этого, по утверждению диссертанта, служит реализация предоставленных Конституционному Суду Российской Федерации полномочий по толкованию Конституции России и разрешению споров о принадлежности полномочий между уровнями государственной власти.

Во втором параграфе «Пути совершенствования конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов» исследованы проблемы, связанные с реализацией установленного Конституцией России перечня вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Диссертантом аргументирована целесообразность разработки и принятия по предметам совместного ведения «рамочных» федеральных законодательных актов, которые с учётом особенной и потребностей субъекта Российской Федерации в дальнейшем будут развиты в региональном законодательстве, что в определённой мере позволит установить границу между федеральным и региональным уровнями государственной власти в отношении находящихся в их совместном ведении предметов и закрепить полномочия каждого из них.

С целью совершенствования системы разграничения предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, и повышения эффективности исполнения обоими уровнями государственной власти закреплённых полномочий диссертантом также предложено:

активизировать поддержку федеральным Центром региональных органов государственной власти в части методического обеспечения реализации последними передаваемых федеральных полномочий путём проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных служащих;

органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий шире использовать возможности и потенциал аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации; во взаимосвязи с органами прокуратуры и юстиции осуществлять постоянный мониторинг принимаемых нормативных правовых актов;

важное значение уделять правовой и антикоррупционной экспертизам региональных законопроектов;

проводить межрегиональный сравнительный анализ законодательных актов, в том числе конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

осуществлять взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти других субъектов Российской Федерации для обмена опытом в сфере регионального нормотворчества;

проводить на постоянной основе подготовку докладов о состоянии законодательства в субъекте Российской Федерации и выработку концепции развития регионального законодательства на основе обобщения результатов законотворческой деятельности и сложившейся практики.

Третий параграф «Проблемы идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации» посвящен исследованию гарантированного ст. 73 Конституции России круга вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации. Проведённые исследования выявили отсутствие такого перечня на федеральном уровне, что выразилось в различиях подходов и способов закрепления региональными законодателями собственных предметов ведения и полномочий, а также их конституционного регулирования. Установлено, что до настоящего времени перечень собственных предметов ведения не сформирован и юридически не закреплён в конституциях и уставах 26 субъектов Российской Федерации.

На основании анализа позиций представителей отечественной конституционно-правовой науки, а также результатов проведённых исследований диссертантом аргументирована необходимость чёткого закрепления предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации; разработан перечень таких предметов ведения и полномочий; предложены способы установления и закрепления данного перечня на региональном уровне; высказана целесообразность закрепления предметов ведения и полномочий субъектов федерации не в конституционном (уставном) акте субъекта Российской Федерации, а с помощью отдельного регионального законодательного акта, что позволит, сохранив стабильность конституции (устава) субъекта Российской Федерации, регулярно и достаточно оперативно корректировать данный перечень с учётом изменений федерального законодательства.

Проведённое исследование показало, что недостаточно разработана теория собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации как по предметам, отнесённым к их исключительному ведению, так и находящихся в совместном ведении с Российской Федерацией. Также аргументировано положение о том, что региональное закрепление исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации должно позитивно повлиять на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку установит границы юридической и финансовой ответственности каждого из них.

В четвёртом параграфе «Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне» отмечены недостатки конституционной (уставной) системы, действующей в субъектах Российской Федерации и до настоящего времени не в полной мере приведённой в соответствие с положениями Конституции России. В этой связи автором высказаны предложения, направленные на усиление прокурорского надзора в сфере конституционной законности, в том числе путём активного использования прокурорами права законодательной инициативы, проведения на систематической основе мониторинга действующего законодательства и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и их проектов с применением в необходимых случаях мер прокурорского реагирования.

Также с учётом важной роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, предложено расширить полномочия Генерального прокурора Российской Федерации путём предоставления ему права законодательной инициативы и права обращения с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, что расширит круг мер прокурорского воздействия на процесс приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

В заключении диссертации отражены итоги проведённого научного исследования и содержатся обобщённые выводы и предложения по использованию его результатов при совершенствовании российского законодательства, в прокурорской практике по укреплению конституционной законности.

Приложения к диссертации включают разработанные на основе результатов проведённого исследования проекты федеральных законов «О разграничении государственной собственности на движимое и недвижимое имущество», «О разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере земельного законодательства», примерный перечень собственных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора в сфере конституционной законности», а также таблицы, содержащие сведения о закреплении в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации предметов ведения и полномочий, состоянии конституционной законности на региональном уровне.