Лапин Константин Алексеевич КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОТРАСЛЕВЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

summary

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, показана степень

изученности проблемы в науке конституционного права, определены цель,

объект, предмет исследования, степень ее научной новизны и положения,

выносимые на защиту, указаны методологические основы диссертации, а также

ее теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические вопросы конституционно-правового

статуса отраслевых органов исполнительной власти Москвы» в историко-

теоретическом контексте раскрывается сущность и содержание

конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти

Москвы.

17

В первом параграфе дается «Историко-теоретическая характеристика

исполнительной власти как института конституционного права России».

Автор исследует сложный в историческом и теоретическом плане вопрос о

сущности исполнительной власти, акцентируя внимание именно на его

характерных чертах с позиций современного конституционного права. Как

показано в диссертации, отсутствие нормативного закрепления понятия органа

исполнительной власти привело к тому, что в российском законодательстве

встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы

исполнительной власти: «государственные органы управления»,

«исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти»,

что порождает определенные трудности в их толковании и применении на

практике. В равной мере это касается и органов исполнительной власти всех

без исключения субъектов Российской Федерации, в том числе и ее столицы –

города Москвы.

В соответствии с Уставом города Москвы (гл. 7) в систему действующей

на ее территории исполнительной власти входят Мэр Москвы, Правительство

Москвы, отраслевые и функциональные органы исполнительной власти, а

также территориальные органы исполнительной власти города Москвы.

Наиболее важные правовые характеристики отраслевых органов

исполнительной власти Москвы в известной мере нашли свое отражение в

Положениях о них, утвержденных соответствующими постановлениями

Правительства Москвы. Так, в большинстве положений о департаментах,

комитетах и управлениях города Москвы закрепляется, что соответствующий

орган является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы,

подведомственным Правительству Москвы, обеспечивающим проведение

политики города Москвы в строго определенной сфере государственной,

экономической, социально-культурной жизни столицы.

Автор считает, что основные правовые характеристики отраслевых

органов исполнительной власти города Москвы в целом нашли свое отражение

в действующих положениях о них, утвержденных Правительством Москвы.

18

Представляется, однако, что приведенных выше характеристик отраслевых

органов исполнительной власти города Москвы явно недостаточно для

уяснения их сущности и особенностей конституционно-правового статуса. С

целью предельно точного научно-обоснованного определения места

отраслевых органов исполнительной власти города Москвы в системе органов

власти и уяснения их роли в реализации политики Российской Федерации и

города Москвы в решении важнейших вопросов жизни населения столицы,

автор обращается к анализу вопросов, связанных с понятием и признаками

конституционно-правового статуса отраслевых органов исполнительной власти

города Москвы.

Этому посвящен второй параграф первой главы. В диссертации

исследуется категория «правовой статус» с точки зрения теории права и

содержания конституционно-правовых актов. По мнению автора, категория

«конституционно-правовой статус» выполняет интегрирующую функцию, она

позволяет объединить набор правовых связей, характерных для отраслевых

органов исполнительной власти, в единую систему, единый комплекс.

Рассмотрение структуры конституционно-правового статуса отраслевых

органов исполнительной власти предполагает выявление общих (родовых)

признаков и черт, присущих элементам статуса различных субъектов, а также

индивидуальных особенностей, свойственных структурным элементам статуса

субъектов, осуществляющих деятельность публично-властного характера, и,

наконец, отраслевых органов исполнительной власти как одному из этих

субъектов.

Как известно, содержание правового статуса отраслевых органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как впрочем, и

других органов государственной власти, предопределяется статусом

соответствующего государственного образования. Согласно ст. 66 (п. 2)

Конституции России статус края, области, города федерального значения,

автономной области, автономного округа определяется Конституцией

Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения,

19

автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным

(представительным) органом соответствующего субъекта Российской

Федерации. Применительно к городу Москве речь идет о том, что ее статус как

субъекта Российской Федерации определен Конституцией Российской

Федерации, а конкретизируется положениями Устава города Москвы.

В настоящее время все большее число ученых и практиков поддерживает

сложившуюся в отношении структуры конституционно-правового статуса

органов государственной власти точку зрения о том, что важным элементом

такого статуса является их юридическая ответственность.

Установление и реализация мер юридической ответственности

государственных органов и их должностных лиц за осуществление

полномочий, возложенных на них Конституцией Российской Федерации,

федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации

является одним из важнейших средств повышения эффективности

государственного управления. Значимость и сложность этой проблемы

поставили ее в ряд общенациональных задач в современной России.

К сожалению, опыт законодательного закрепления оснований и форм

конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц,

получивший свое закрепление в нормах Федеральных законов «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации», а также Закона города Москвы «Об организации

местного самоуправления в городе Москве», не нашел своего развития

применительно к нормативно-правовым актам, регламентирующим

организацию и деятельность отраслевых органов исполнительной власти

города Москвы.

Так, ни в одном из действующих Положений о соответствующих

отраслевых органах исполнительной власти, кроме общих правил о том, что

руководитель департамента (комитета, управления) несет персональную

20

ответственность за «выполнение возложенных на департамент задач Мэром

Москвы и Правительством Москвы» или что руководитель «организует работу

департамента (комитета, управления), руководит его деятельностью, несет

персональную ответственность за выполнение возложенных на данный орган

задач и осуществление им своих функций», не определяются ни основания, ни

формы конституционно-правовой ответственности таких органов и их

руководителей. Сами же формы такой ответственности должны, на наш взгляд,

найти отражение прежде всего в Типовом положении об отраслевых органах

исполнительной власти города Москвы, а затем – в Положениях о

соответствующих отраслевых органах исполнительной власти столицы.

Вторая глава «Законодательное закрепление роли и места отраслевых

органов исполнительной власти Москвы в действующей «вертикали»

власти Российской Федерации» посвящена анализу исходных положений,

являющихся основой для всех правовых предписаний, регулирующих систему,

порядок формирования и деятельности органов исполнительной власти.

В первом параграфе «Конституционно-правовые принципы

деятельности отраслевых органов исполнительной власти города Москвы»

автором, исходя из понимания того, что принципы деятельности – это

основные начала, положения функционирования работы органов

исполнительной власти, правовой организации труда государственных

служащих, должностных лиц этих органов, раскрывается сущность важнейших,

по мнению автора, из них:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных

законов, а также принятого в соответствии с Конституцией Российской

Федерации Устава города Москвы;

2) республиканской формы правления;

3) обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

4) разграничения предметов ведения и полномочий между Российской

Федерации и ее субъектами;

5) правовой основы деятельности органов исполнительной власти;

21

6) законности;

7) гласности.

В определенной мере указанные принципы нашли отражение в Уставе

города Москвы и Законе города Москвы «О Правительстве Москвы», но, к

сожалению, не получили своего закрепления в действующих положениях об

отраслевых органов исполнительной власти города Москвы. Диссертант

обосновывает необходимость максимально полного отражения указанных

принципов в законодательных актах города Москвы, а на их базе –

совершенствования правовой регламентации их повседневной деятельности.

Теоретический материал второго параграфа «Система отраслевых

органов исполнительной власти города Москвы и порядок их

формирования» базируется на конституционной норме о том, что «Система

органов государственной власти республик, краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов

устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в

соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и

общими принципами организации представительных и исполнительных органов

государственной власти, установленными федеральным законом» (п. 1 ст. 77

Конституции Российской Федерации), а также сущности установленных

федеральными законами принципов формирования органов исполнительной

власти: принципы федерализма, самостоятельности каждого субъекта

Российской Федерации в определении структуры и порядка формирования

своих органов исполнительной власти, осуществления исполнительной власти в

субъектах созданными ими органами исполнительной власти, участия

законодательного (представительного) органа власти субъекта в формировании

высшего органа исполнительной власти, утверждении системы и структуры

органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, системности

органов исполнительной власти, единства системы органов исполнительной

власти, а также вхождения высшего должностного лица субъекта в систему

органов исполнительной власти субъекта Федерации. Применительно к теме

22

диссертационного исследования автором рассматривается не только содержание

и сущность этих принципов, но и, самое главное, осуществляется анализ, каким

образом их реализация способствует созданию наиболее оптимального варианта

формирования системы отраслевых органов исполнительной власти города

Москвы и в какой мере это находит отражение в действующих нормативно-

правовых актах столицы. По справедливому замечанию Т.М. Макосейчук, такие

принципы «составляют своеобразную несущую конструкцию, на основе

которой формируются и реализуются правовые нормы, определяющие рамки

организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации»1.

В диссертации показывается, что действующие нормативно-правовые

акты города Москвы не позволяют предельно точно установить, какие из

имеющихся в составе Правительства Москвы департаментов, комитетов,

главных управлений и управлений, принадлежат к категории отраслевых, а

какие — к функциональным органам исполнительной власти. Нет

исчерпывающего ответа на этот вопрос и в текстах действующих положений об

органах исполнительной власти города Москвы. Например, в соответствии с

Положением о Департаменте образования города Москвы, он относится к

отраслевым органам исполнительной власти города Москвы. Департамент

науки и промышленной политики города Москвы определяется как

функциональный орган исполнительной власти. Принадлежность некоторых

органов исполнительной власти города Москвы вообще трудно определить.

Так, например, Департамент поддержки и развития малого и среднего

предпринимательства города Москвы, в соответствии с Положением о нём,

является «уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы,

подведомственным Правительству Москвы, обеспечивающим реализацию

1 См.: Макосейчук Т.М. Организация системы исполнительной власти субъектов Российской

Федерации. Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. Челябинск. 2004. - С. 10

23

государственной политики города Москвы в области развития малого и

среднего предпринимательства»2.

В интересах упорядочения целевого назначения органов исполнительной

власти города Москвы представляется целесообразным в указе Мэра Москвы

об органах исполнительной власти определять отраслевую или

функциональную принадлежность департаментов, комитетов, главных

управлений, управлений и государственных инспекций (как в составе

комплексов городского управления, а так и не входящих в такие комплексы).

Это вполне соответствует позиции авторитетных правоведов о том, что «очень

важно провести типизацию полномочий соответствующих органов, а также

форм и методов осуществления этих полномочий. Каждый орган

исполнительной власти должен иметь определенный правовой статус,

зависящий от характера и объема выполняемых им функций»3.

Содержание третьей главы «Конституционно-правовое регулирование

взаимодействия отраслевых органов исполнительной власти Москвы с

вышестоящими органами исполнительной власти и исполнительными

органами местного самоуправления» посвящено рассмотрению современного

состояния нормативного регулирования и практики взаимодействия

отраслевых органов исполнительной власти столицы с федеральными

органами исполнительной власти, а также с исполнительными органами

местного самоуправления внутригородских муниципальных образований

города Москвы.

В первом параграфе «Организация взаимодействия отраслевых

органов исполнительной власти Москвы с вышестоящими органами

исполнительной власти» автор анализирует содержание действующих

нормативно-правовых актов и приходит к выводу о том, что Конституция

Российской Федерации и принятые в ее развитие Федеральный закон

от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

2 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2009. № 43 3 Хаманева Н.Ю. История становления и современное состояние исполнительной власти в

России. М, 2003.- С. 7.

24

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента

Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и

координации деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти» не определяют механизма организации

взаимодействия деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти.

В наиболее полном виде ключевые моменты правовой регламентации

такого взаимодействия получили закрепление в новой редакции ст. 26.8

Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации» и в принятом Правительством Российской

Федерации «Положении о порядке взаимодействия и координации

деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». К

сожалению, на московском уровне нет нормативных актов, которые

регламентировали бы вопросы координации и взаимодействия органов

исполнительной власти, в т.ч. и отраслевых, города Москвы с федеральными

органами исполнительной власти как в рамках переданных им полномочий

этих органов, так и не переданных, но находящихся в сфере совместного

ведения Российской Федерации и её субъектов. Такое положение, на наш

взгляд, существенно снижает возможности реализации инициатив города

Москвы в решении общегосударственных задач и вопросов, затрагивающих

ключевые интересы города Москвы как субъекта Российской Федерации и

столицы России. Представляется необходимой, в связи с этим, разработка и

принятие Мэром города Москвы или Правительством города Москвы

соответствующего нормативно-правового акта по указанным вопросам.

В диссертации подчеркивается, что особые условия взаимодействия

отраслевых органов исполнительной власти города Москвы с федеральными

25

органами исполнительной власти или их территориальными органами

складываются при реализации положений ст. 26.9 Федерального закона «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации». Речь идет о предусмотренном указанной нормой временном

осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных

полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важно иметь ввиду, что в ней достаточно точно определены условия, при

которых указанный конституционный институт федерального вмешательства

(федеральной интервенции) может применяться.

Очевидно, что в подобных случаях организация деятельности отраслевых

органов исполнительной власти города Москвы подвергнется существенным

изменениям. Не умаляя возможностей Правительства Москвы в решении

вопросов, входящих в его компетенцию, думается, что в условиях федерального

вмешательства нет полной ясности, в какой мере отраслевые органы

исполнительной власти столицы обязаны выполнять предписания федеральных

органов государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых

федеральными органами государственной власти, тем более, что в положениях

о департаментах, комитетах и управлениях города Москвы не содержится по

этому поводу никаких правил.

Содержание второго параграфа «Особенности взаимоотношений

отраслевых органов исполнительной власти города Москвы с

исполнительными органами местного самоуправления» обусловлено тем,

что в положениях об отраслевых органах исполнительной власти города

Москвы организация взаимодействия с органами местного самоуправления

определена в числе основных их задач, а осуществление взаимодействия с

органами местного самоуправления внутригородских муниципальных

образований в городе Москве по вопросам своей компетенции отнесено к

функциям соответствующих департаментов, комитетов и управлений города

Москвы.

26

Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации

местного самоуправления в городе Москве» координация деятельности органов

местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы

сформулирована в качестве одного из принципов организации местного

самоуправления в Москве (п. 9 ст.3). Нормами указанного Закона города

Москвы определены и основные начала организации взаимодействия органов

государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления

(ст. 5). В диссертации выделяются два основных направления такого

взаимодействия: при осуществлении исполнительными органами местного

самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, а также

при осуществлении исполнительными органами местного самоуправления

отдельных государственных полномочий.

Подчеркивается, что в наибольшей степени взаимодействие органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления осуществляется при наделении последних отдельными

государственными полномочиями в соответствии с положениями части 2

статьи 132 Конституции Российской Федерации. Правовая регламентация

порядка наделения органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями осуществляется как на федеральном уровне,

так и на региональном уровне. Так, в столичном законодательстве это нашло

отражение в нормах Устава города Москвы (ст.56) и Закона города Москвы от

6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе

Москве» (ст. 9).

На основе положений законодательства Российской Федерации и города

Москвы Московской городской Думой 14 июля 2004 г. был принят «рамочный»

закон города Москвы № 50 «О порядке наделения органов местного

самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе

Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными

полномочиями)». В соответствии с ним были приняты: законы города Москвы

о наделении органов местного самоуправления внутригородских

27

муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы

по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам

несовершеннолетних и защите их прав, отдельными полномочиями города

Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной,

физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту

жительства, а также в сфере опеки, попечительства и патронажа.

Перечисленные законы города Москвы установили, что полномочия

города Москвы в соответствующих сферах осуществляют исполнительно-

распорядительные органы местного самоуправления - муниципалитеты всех

внутригородских муниципальных образований в городе Москве, наделяемые

уставами соответствующих муниципальных образований полномочиями как по

решению вопросов местного значения, так и полномочиями по осуществлению

отдельных государственных полномочий, переданных органам местного

самоуправления федеральными законами и законами города Москвы.

Автором отмечается, что вопросы взаимодействия органов

исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления

при исполнении органами местного самоуправления переданных им

государственных полномочий не получили должного отражения в

действующих положениях об отраслевых органах исполнительной власти

города Москвы. В них, как правило, содержится норма о том, что

соответствующий департамент (комитет, управление) «осуществляет свою

деятельность во взаимодействии с …органами исполнительной власти города

Москвы»4. Представляется, что в интересах обеспечения действительного

единства органов государственной власти и органов местного самоуправления

в системе народовластия в Российской Федерации, необходимо в

законодательстве города Москвы указать на распространение на отраслевые

органы исполнительной власти столицы статуса органов, которые

уполномочены взаимодействовать с органами местного самоуправления при

4 См., например: п. 1.4. Положения о Департаменте потребительского рынка и услуг города

Москвы/ Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. №12

28

реализации ими переданных государственных полномочий, а также принимать

участие в решении вопроса о прекращения осуществления органами местного

самоуправления отдельных полномочий города Москвы.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования,

формулируются основные теоретические выводы и практические

рекомендации, направленные на совершенствование нормативного закрепления

статуса отраслевых органов исполнительной власти города Москвы.

В конце работы приведен список использованной литературы и

нормативных правовых актов.