Белодед Александра Юрьевна ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

summary

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цели и задачи исследования, изложены теоретические и методологические основы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументированы научная новизна и практическая значимость полученных результатов, приводится информация о результатах апробации основных теоретических положений.

В первой главе «Теоретико-правовые основы статуса территориальной автономии в современных государствах» на основе анализа конституционного законодательства стран, имеющих в своем составе территориальные автономии (в дальнейшем по тексту – ТА), международно-правовых актов, научных работ иностранных и отечественных ученых обосновываются понятие, функции (цели), признаки, классификация современных ТА.

При исследовании понятия ТА, автор отмечает сложившееся в законодательстве и государствоведческой науке многообразие определений, что обусловлено различиями в функциях и конституционно-правовом статусе ТА в современных государствах. В дефинициях отмечаются, как правило, специфические особенности (национальные, политические и т.д.) ТА, то есть в основном используется функциональный или целевой подход, и, реже, акцентируется внимание на определенном уровне самостоятельности ТА (формальный или юридический подход)1. В этой связи автор полагает, что при

1Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник – М., 2000. С.164.

14

формулировании научной категории «территориальная автономия», все-таки, следует отдать предпочтение юридическому подходу и исходить из оценки правового положения ТА в системе территориальных единиц государства, что позволяет создать универсальное юридическое определение ТА, которое может быть применимо ко всем современным государствам вне зависимости от формы политико-территориального устройства и функций (целей образования) ТА. При этом, специфические особенности ТА логично выделить в отдельную характеристику, обозначив ее как «функции ТА». Вследствие этого, «понятие» и «функции» ТА будут соотноситься как общее (для всех ТА) и частное (для ТА в конкретных государствах), что, по мнению автора, дает более полное научное представление о ТА в современных государствах. Исходя из изложенной выше позиции, автор и формулирует понятие территориальной автономии.

По результатам анализа конституционного законодательства современных государств, автор констатирует, что ТА учреждаются для выполнения различных функций (целей), в частности, для решения национальных (этнических), социально-экономических, политических (преодоление сепаратизма, обеспечение политической стабильности), территориальных (географических), религиозных, а так же комплексных проблем (в случае учреждения ТА для решения двух и более целей). Вследствие этого предлагается в зависимости от функций разделять ТА на виды: национальные (Аландские острова (Финляндия), Гагаузия (Молдова), остров Гренландия (Дания) и др.), экономические (Сардиния (Италия), 14 автономных сообществ Испании и др.), политические (Южный Судан, Палестинская автономия в Израиле и др.), географические (острова Азорского архипелага и Мадейра в Португалии), религиозные (мусульманский Минданао на Филиппинах) и комплексные.

При сопоставлении научных представлений отечественных и зарубежных ученых, анализе конституционного законодательства зарубежных государств,

15

соискатель пришел к заключению о возможности расширения общепринятого перечня признаков ТА (юридических свойств), позволяющих квалифицировать политико-территориальное образование в качестве ТА. Кроме того, предлагается разделить признаки ТА на атрибутивные, основные и специфические.

К атрибутивным, по мнению автора, следует отнести: 1) провозглашение в Конституции государства конкретной территории «территориальной автономией» и присвоение ей официального наименования (юридического титула); 2) установление символики ТА.

Основными признаками ТА, как показывает анализ конституционного законодательства современных государств, являются: 1) учреждение статуса ТА (кроме Конституции государства) специальным законодательным актом (актами); 2) территория ТА; 3) «собственные» органы публичной власти ТА; 4) «исключительные» предметы ведения ТА; 5) система правовых актов, самостоятельно принимаемых органами ТА; 6) фиксированное (специальное) представительство населения ТА в центральных и/или региональных органах государства; 7) Относительная финансовая самостоятельность ТА.

Особый состав населения и определение местного языка (или нескольких языков) в качестве второго официального (после государственного) выделяются в качестве специфических признаков ТА.

Учитывая сложившиеся в государствоведческой науке представления о критериях классификации ТА и, основываясь на собственных теоретических разработках, базирующихся на анализе законодательства современных зарубежных государств, автор полагает возможным расширить перечень оснований для классификации, что позволяет представить более полную и точную юридическую характеристику конституционно-правового института ТА. Предлагается классифицировать ТА, используя следующие критерии:

1. По форме политико-территориального устройства государства, в котором учреждена ТА (ТА в унитарных и федеративных государствах);

16

2. По юридическому оформлению статуса ТА (конституционно-законодательные; законодательно-договорные);

3. По форме реализации компетенции (законодательные (или политические) и административные);

4. По видам правоотношений, в которые правомочны вступать ТА (международные (публичные и частные) и внутригосударственные (с органами центральной, региональной, местной (муниципальной) публичной власти);

5. В зависимости от субъекта инициативы образования ТА (по инициативе центральных органов власти; по совместной инициативе центральной власти и публичной власти территории, претендующий на статус ТА; по инициативе населения);

6. По способам (формам) контроля за органами публичной власти ТА со стороны центральной (региональной) власти (конституционный, административный и финансовый);

7. По порядку разрешения правовых коллизий между органами центральной (региональной) власти и ТА (досудебный или административный и судебный);

8. По видам юридических санкций, применяемых в отношении органов публичной власти ТА (предупреждение; приостановление, отмена действия нормативно-правовых актов; отстранение от должности руководителя органа публичной власти; роспуск органов публичной власти).

В заключении первой главы обосновывается вывод о том, что конституционно-правовой институт ТА в современных государствах имеет сложную юридическую конструкцию, многообразие вариантов правового статуса, непрерывно изменяется исходя из объективных потребностей развития государств и, вследствие этого, нуждается не только в постоянном изучении, но и создании универсальной теоретической модели ТА, которая в настоящее время окончательно не разработана. Автор полагает, что сформулированные в главе понятие, функции, признаки, классификация ТА,

17

которые в своей совокупности, вероятно, могут быть определены как основы теоретико-правовой концепции ТА, могут быть использованы для создания общей, универсальной теоретической модели ТА.

Во второй главе «Периодизация и характеристика развития территориальной автономии в Российском государстве» рассматривается эволюция ТА в имперский (с 1809 по 1917 гг.), советский (1917 – 1991 гг.) и постсоветский (1991 г. – до настоящего времени) периоды развития российской государственности.

В имперский период в состав России входили территории, имевшие особый правовой статус по сравнению с «обычными» губерниями, областями, наместничествами. В разное время к ним относились Польское Царство, Великое Финляндское Княжество, Бессарабская область, Остзейские губернии, Закавказье, протектораты.

Однако, как показывает анализ законодательства Российской империи и теоретические труды дореволюционных отечественных государствоведов, из большого количества территорий с особым правовым статусом только Польша и Финляндия имели статус территориальных автономий. При этом правовое положение этих территорий не было неизменным в течение всего рассматриваемого периода, поскольку постепенно трансформировалось из политической автономии с момента включения в состав империи в направлении преобразования Польши и Финляндии в «обычные» административные единицы.

Эволюция Польши из политической автономии в административно-территориальную единицу Российской империи охватывает промежуток времени с 1815 г. до 1917 г. и включает следующие периоды: 1815 по 1832 гг.- признание политической автономии с предоставлением местным органам власти широких полномочий в сфере внутреннего управления; с 1832 по 1855 гг. - преобразование политической автономии в административную в связи с изъятием ряда полномочий и подчинением местного польского

18

государственного аппарата имперским властям;

с 1855 по 1866 гг. - восстановление политической автономии; с 1866 до 1917 гг. - объявление Царства Польского административно-территориальной единицей в составе Российской империи - Привислинским краем, постепенное упразднение публичных институтов политической автономии, унификация местного законодательства с общероссийским.

В отличие от Польши трансформация Финляндии из политической территориальной автономии в административную единицу, несмотря на очевидную тенденцию централизации, не была завершена. Вследствие этого, начиная со времени включения в состав империи в 1809 г. и до февраля 1917 г., Финляндия была постепенно преобразована из политической автономии (1809 – 1890 гг.) в «ограниченную» политическую (1890 – 1908 гг.), а затем, в период с 1908 по 1917 гг., в административную территориальную автономию.

Таким образом, к 1917 г. Польша имела статус административно-территориальной единицы (Привислинский край), а Финляндия являлась административной территориальной автономией.

В советский период (ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г.) статус административной территориальной автономии как формы самоопределения отдельных народов имели автономные области (со времени включения территорий автономных областей в состав краев в 1928 г.) и национальные (с 1977 г. - автономные) округа (с 1925 г.), которые, в свою очередь, изначально создавались в составе территорий краев и областей. Автор отмечает, что автономные советские социалистические республики, несмотря на сложившееся в советской государствоведческой науке представление об АССР как одной из форм «автономии», наряду с автономными областями и округами, никогда не имели статуса территориальной автономии, так как являлись со времени своего образования в 1918 г. и до прекращения существования СССР, субъектами Российской Федерации (РСФСР).

В постсоветский период в связи с подписанием 31 марта 1992 г.

19

Федеративного Договора и его инкорпорацией в Конституцию (Основной Закон) РСФСР (1978 г.), автономные области и автономные округа утратили статус административных национальных территориальных автономий и были официально признаны субъектами Российской Федерации наряду с республиками, краями, областями, городами федерального значения. При этом, несмотря на статус субъекта РФ, все бывшие советские автономии сохранили свои «автономные» официальные названия, а 9 из 10 автономных округов де-факто продолжали находиться в составе краев и областей, тем самым сохраняя свое положение, сложившееся еще в 1925-1932 гг. Конституция РФ (1993 г.) подтвердила, в этой части, положения Федеративного Договора (1992 г.).

Таким образом, с марта 1992 г. и до настоящего времени в составе Российского государства нет политико-территориальных образований, имеющих статус «территориальной автономии». Принимая данный факт во внимание, можно констатировать, что почти двухсотлетняя история развития разных форм российской территориальной автономии в настоящее время не имеет продолжения.

В связи с этим позиция отдельных современных российских государствоведов, утверждающих о сохранении в Российской Федерации «автономии» в форме автономной области и автономных округов, представляется необоснованной.

В третьей главе «Проблемы в территориальном устройстве современной России и перспективы учреждения территориальной автономии (теоретико-правовое обоснование) вначале комплексно исследуются существующие и вероятные проблемы в политико-территориальном устройстве Российской Федерации, «новых» субъектов РФ, к которым автор относит:

1. Неурегулированность федеральными законами правового положения бывших субъектов РФ - автономных округов, преобразованных в административно-территориальные единицы с особым статусом в результате

20

объединения краев, областей с входящими в их состав автономными округами и образования в составе РФ «новых» субъектов РФ.

2. В связи с вероятным продолжением процесса образования «новых» субъектов РФ, о чем свидетельствуют политические заявления руководства Российской Федерации, высших должностных лиц отдельных субъектов РФ, в него могут быть включены несколько групп субъектов РФ: «сложносоставные» (Тюменская и Архангельская области с входящими в их состав, соответственно, Ханты-Мансийским автономным округом - Югра, Ямало-Ненецким и Ненецким автономными округами); бывшие автономные области и автономные округа РСФСР, являющиеся в настоящее время республиками, автономной областью, автономным округом, и края, области, в которые они входили до признания их субъектами Федерации (Республика Адыгея и Краснодарский край; Республика Алтай и Алтайский край; Еврейская автономная область и Хабаровский край; Чукотский автономный округ и Магаданская область); города федерального значения Москва и Санкт-Петербург с окружающими их областями; отдельные субъекты РФ центральной части России. В этой связи очевидна проблема определения статуса как будущих «новых» субъектов РФ, так и «поглощаемых» бывших субъектов РФ, при этом она является многоуровневой, так как, с одной стороны, ее решение аналогично решению проблемы уже существующих АТЕОС (при объединении «национальных» субъектов РФ и краев, областей). С другой, предстоит определить оптимальный вариант объединения городов федерального значения с областями с сохранением особого статуса Москвы (как столицы) и Санкт-Петербурга, а так же особенности правового положения «объединяемых» областей центральной части Российской Федерации. В настоящее время эти проблемы не имеют правового решения, поскольку непосредственно связаны с нерешенной до настоящего времени первой проблемой – законодательного определения статуса уже существующих АТЕОС.

21

3. К числу актуальных следует отнести проблемы незавершенности процесса политико-территориальной реабилитации отдельных репрессированных в советский период народов, имея ввиду восстановление территориальной автономии немцев Поволжья и административно-территориальных образований терских казаков, определение статуса Пригородного района Республики Северная Осетия – Алания, большинство населения которого составляют ингуши.

4. Сохраняются проблемы определения правового статуса территорий, на которых компактно проживают коренные малочисленные народы, отдельные национальные меньшинства.

Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь наиболее очевидные и актуальные вопросы политико-территориального устройства РФ и субъектов РФ. При этом действующее российское конституционное законодательство не предполагает многовариантности их решения, ограничиваясь единственной формой – муниципальными образованиями, которые, по мнению автора, не рассчитаны на урегулирование специфических современных территориальных проблем, что отчасти и подтверждается их многолетней «консервацией». Вероятно, путь к решению большинства проблем лежит через поиск адекватных реальной обстановке политико-территориальных моделей, в том числе через восстановление в России института административной территориальной автономии. В частности, альтернативой восстановления государственности российских немцев, решением проблемы окончательной территориальной реабилитации ингушей, терских казаков, а так же сохранения национальной идентичности малочисленных народов является, по мнению автора, учреждение в местах компактного проживания указанных этносов (народов) районов со статусом административной территориальной автономии.

Аналогично, то есть через учреждение административной территориальной автономии, может быть решена и проблема АТЕОС, которая

22

возникла по причине не принятия федеральным парламентом законов, определяющих статус этих новых территориальных образований. После образования первого АТЕОС предполагалось, что через достаточно короткое время будет принят концептуальный Федеральный закон «О правовом положении АТЕОС» и, таким образом, процесс образования «новых» субъектов РФ и статус АТЕОС будут исчерпывающе урегулированы на федеральном уровне. Однако концептуальный федеральный закон не был принят ни в 2005 году, ни в последующие годы, не существует он и в настоящее время. Проблему статуса АТЕОС можно было решить несколькими способами. Во-первых, приостановить процесс образования «новых» субъектов РФ и, соответственно, создание новых АТЕОС до принятия соответствующего концептуального федерального закона. Для этого было достаточно отклонения Президентом Российской Федерации совместной инициативы заинтересованных в объединении субъектов РФ. Во-вторых, при образовании «новых» субъектов РФ следовало одновременно с «именным» федеральным конституционным законом принимать и федеральный закон о статусе образуемого в «новом» субъекте РФ конкретного АТЕОС. В-третьих, учитывая затруднения федерального законодателя в определении концепции и содержании базового Федерального закона «О правовом положении АТЕОС», следовало инициировать запрос в Конституционный Суд Российской Федерации с целью получения официального толкования и соответствующих разъяснений с последующим их использованием для принятия указанного федерального закона. Возможен был и четвертый вариант - издание указов Президента Российской Федерации, временно, до издания федерального закона, регулирующих как общий статус всех АТЕОС, так и специфику правового положения конкретных АТЕОС в отдельных «новых» субъектах РФ.

Однако ни один из рассмотренных выше вариантов реализован не был. Несмотря на законодательный пробел, процесс образования «новых» субъектов

23

РФ и, соответственно, новых АТЕОС, не был приостановлен. Напротив, в течение 2007 – 2008 гг. создаются еще 5 АТЕОС.

В связи с отсутствием базового федерального закона, «новые» субъекты РФ были вынуждены самостоятельно, исходя из собственного понимания, определять правовое положение АТЕОС. Анализ законодательства «новых» субъектов РФ свидетельствует о том, что за прошедшие 5 лет они предпринимали несколько попыток урегулировать статус АТЕОС, используя для этого различные варианты. Первый вариант - признание АТЕОС в качестве муниципального образования в форме муниципального района - рассматривался органами государственной власти первых «новых» субъектов РФ - Пермского и Красноярского краев. Однако он не получил развития, поскольку при его реализации стало очевидно, что АТЕОС не может быть муниципальным образованием, так как, во-первых, федеральным законодателем в «именных» федеральных конституционных законах об образовании «новых» субъектов РФ официально установлено, что бывшие автономные округа приобретают статус АТЕОС, а не муниципального образования. Во-вторых, площадь АТЕОС, как правило, многократно превышает территории муниципальных образований. В-третьих, состав населения АТЕОС специфичен – на данных территориях компактно проживают коренные народности (коми-пермяки, долгане, буряты, коряки и др.), и вследствие этого, одной из причин учреждения АТЕОС является необходимость сохранения их идентичности, национального языка, культуры, что в муниципальном образовании не находит своего развития. И, наконец, для АТЕОС предусмотрен особый порядок представительства населения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, что существенно отличает АТЕОС от муниципальных образований, не имеющих представительства в государственных органах власти.

Вследствие этого, был избран второй вариант, который в настоящее время реализуется в «новых» субъектах РФ (Пермский, Красноярский, Камчатский,

24

Забайкальский края и Иркутская область) и заключается в установлении статуса АТЕОС по аналогии с современными административными территориальными автономиями. Это решение основывается, наряду с приведенными выше аргументами о различиях в статусе АТЕОС и муниципальных образований, на комплексном анализе норм Конституции РФ (1993 г.) и федеральных законов, результаты которого позволяют утверждать, что создание в субъектах РФ административной территориальной автономии не противоречит федеральному конституционному законодательству, поскольку вопросы политико-территориального устройства субъектов РФ не относятся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Вследствие этого субъекты РФ вправе как самостоятельно, так и на основании федерального законодательства (применительно к АТЕОС) учреждать в системе политико-территориальных единиц иные, кроме уже установленных (муниципальные образования), политико-территориальные образования, в том числе и административные территориальные автономии. Анализ уставного законодательства «новых» субъектов РФ показывает, что во всех из них АТЕОС имеют особое, отличное от административных и муниципальных единиц правовое положение. При этом Коми – Пермяцкий, Агинский Бурятский, Усть-Ордынский, Корякский округа, являющиеся АТЕОС, уже обладают примерно такими же юридическими характеристиками (признаками), как административная территориальная автономия в современных зарубежных государствах. В частности, АТЕОС учреждены Уставами и специальными законами субъектов РФ, имеют официальный «титул», территорию, органы публичной (исполнительной) власти, систему правовых актов, фиксированное представительство в парламенте субъекта РФ, специфический состав населения.

Таким образом, в «новых» субъектах РФ де-юре (уставное законодательство) уже образованы, либо образуются административные территориальные автономии в форме АТЕОС. Вследствие этого автор

25

констатирует: в Российской Федерации сложились условия для легализации на федеральном уровне (принятие федерального закона) статуса АТЕОС как административной территориальной автономии в составе «новых» субъектов РФ.

Принципиальный вывод автора о возможности учреждения в субъектах РФ административной территориальной автономии согласуется с мнением как ведущих российских государствоведов В.Е. Чиркина1 и В.А. Кряжкова2, так и начинающих исследователей3, которые не исключают возможности восстановления в России этого конституционно-правового института.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические выводы и предложения по учреждению института административной территориальной автономии в субъектах Российской Федерации.