ПЕРШИНА ЕЛЕНА АНАТОЛЬЕВНА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИИ (на примере Южного федерального округа)

summary

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая основа и методы исследования, показана научная новизна исследования и ее практическая значимость, отмечена апробация результатов работы.

Первая глава - «Теоретико-исторические предпосылки становления института губернатора в современном мире» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Губернаторы в современных федеративных государствах» исследуется функционирование института губернатора в современных федеративных государствах мира. В современном мире насчитывается около 20 федеративных государств. Субъекты федерации представляют собой государственные образования (или даже государства – субъекты федерации). Они имеют свою систему органов государственной власти, свое законодательство, во многих из них учреждена должность губернатора.

Следует заметить, что порядок избрания губернатора, круг и сроки его полномочий определяются федеральной Конституцией (Индия), либо законодательством субъекта (США). Диссертант проводит анализ конституционно-правового положения губернатора в федеративных государствах мира и замечает, что губернатор является высшим должностным лицом, конституционным главой субъекта федерации, обычно возглавляет исполнительную власть, и вся исполнительная деятельность осуществляется от его имени. Далее подчеркивается, что кандидат на пост губернатора должен отвечать определенным требованиям. Наиболее распространенные из них: возрастной ценз (не ниже 25-30 лет), обладание гражданством данного государства, проживание на территории субъекта федерации в течение определенного времени. Срок пребывания в должности колеблется от 2 до 6 лет. Кроме этого, власть губернатора ограничивается количеством повторных сроков пребывания в должности. В ряде субъектов современных федеративных государств, изученных диссертантом, в обязанности губернатора входит контроль за исполнением федеральных законов на данной территории, назначение на высшие должности, руководство

17

аппаратом исполнительной власти, имеют полномочия в законодательной деятельности (обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий законодательного органа субъекта, имеют право вето, направляют послания, готовят основную массу законопроектов). Позволим себе заметить, что многие политики, например, в США склонны рассматривать пребывание в этой должности как необходимое условие для того, чтобы стать президентом страны.

Во втором параграфе «Этапы становления и развития института губернаторства в России» рассматриваются основные этапы становления и развития института губернаторства в царской России. Как известно, Указом царя Петра I от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» формируется должность губернатора. Автором отмечается, что это были наиболее видные государственные деятели России, которые пользовались доверием монарха, так как назначались им и подчинялись ему и Сенату. Губернаторы наделялись административной, судебной, полицейской, финансовой властью, обладали военными функциями, являлись командующими всех войск, расположенных на территории подведомственной им губернии. Они несли в себе два начала. «С одной стороны, являлись представителями центральной власти, самого царя, проводниками его реформаторской политики, с другой - администраторами крупных территорий». Петр I через губернаторов пытался держать под своей властью и контролем огромную территорию Российской империи.

В мае 1719 г. была проведена вторая реформа местного управления, в результате губернии были поделены на провинции. Компетенция губернаторов ограничилась конкретными практическими задачами: исполнение законов и распоряжений императора, Сената и коллегий; охрана спокойствия и др. По мнению автора, административная реформа начала XVIII в., учреждение института губернатора имели прогрессивное значение для России. Губернаторство оказалось устойчивой формой управления и просуществовало более двух веков вплоть до падения самой империи.

Губернская реформа 1775 г., проведенная Екатериной II, была направлена на разукрупнение губерний, их число было увеличено более чем вдвое. Реформа усилила власть губернатора, упрочила положение административного аппарата на местах. В дальнейшем институт губернаторства в России еще неоднократно претерпевал определенные

18

изменения вплоть до смерти Александра II. Как известно, после февральской революции 1917 г. институт губернаторства был ликвидирован Временным правительством.

Анализируя роль и практическую значимость института губернатора в России, диссертант приходит к выводу, что он обладал прекрасной маневренностью в плане сочетания централизации и децентрализации сообразно особенностям периода, региона и даже особенностям носителя центральной власти. Губернаторы, находясь на достаточно значительном расстоянии от столицы, руководствовались указами и инструкциями центра. Они вырабатывали свои методы управления, стиль руководства населением отведенной им территории.

В третьем параграфе «Роль и место губернатора в системе органов исполнительной власти России» определены место и роль губернатора в системе органов исполнительной власти в России. Автор исследования отмечает, что Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в основном всеми уставами субъектов Российской Федерации губернатора (главу администрации) включают в структуру исполнительной власти.

В то же время в юридической литературе высказываются мнения о том, что власть губернатора принимает своеобразный характер и «в субъекте уже не вписывается в систему разделения властей. Президентско - губернаторские полномочия при чисто символической ответственности их носителей перед населением, поистине безграничны и в реальности оказываются выше как региональных, так и федеральных законов». Тем не менее, позволим себе не согласиться с данным суждением, говорить о самостоятельной «губернаторской» ветви власти, достаточно затруднительно, поскольку его статус напрямую связывается с руководством исполнительной властью в субъекте Российской Федерации.

Рассматривая должность губернатора и определяя его место в системе государственных и, прежде всего, исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации, следует отметить, что в ряде уставов субъектов Российской Федерации губернатор наряду с администрацией и другими органами исполнительной власти осуществляет исполнительную власть

19

(ст. 21 Устав Астраханской области), входит в систему исполнительной власти территории (Устав Вологодской области – ст. 60), возглавляет исполнительную власть и формирует администрацию (ст. 34 Устава Волгоградской области, ст. 41 Устава Краснодарского края). В этой связи диссертантом предлагается рассмотреть ряд возможных моделей. Первая модель характеризует губернатора как главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и одновременно председателя (руководителя) правительства (администрации). Здесь нами наблюдается многофункциональность губернатора, его крайняя загруженность проблемами, возникающими в правительстве субъекта Российской Федерации. Эта модель характерна для субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, за исключением Астраханской области, а так же для Хабаровского края, Архангельской, Белгородской, Иркутской, Курской, Брянской областей. Другая возможная модель предусматривает трехзвенную структуру: губернатор, председатель (премьер) правительства и правительство, которая характерна, например, для Свердловской области. Можно согласиться с мнением Д.Л. Суркова, который считает, что исполнительная власть здесь имеет дуалистическую природу, то есть существует высшее должностное лицо субъекта и председатель правительства, которое осуществляет исполнительную власть. Третья модель представляет структуру: высшее должностное лицо - губернатор, администрация (аппарат) губернатора, правительство. Данная модель реализована в Астраханской области Южного федерального округа.

В итоге делается вывод о том, что, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, губернатор является звеном в единой системе исполнительной власти в России.

Вторая глава - «Понятие конституционно-правовых основ института губернатора в субъектах Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Социальная природа и правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации» исследуется социальная природа и правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации на примере Южного федерального округа.

20

Вначале автором рассматривается социальная природа власти губернатора и отмечается, что необходимо выделить несколько направлений, характеризующих сущность его власти. Определяющим фактором здесь является исполнительно-распорядительная деятельность. Губернатор осуществляет управление на своей территории, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с иными органами государственной власти, органами местного управления. В своих действиях, как показывает практика, главы администраций (губернаторы) свободны. Они играют ведущую роль в государственном механизме субъекта Российской Федерации.

Следует заметить, что термин «губернатор» ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не используется, только в уставном законодательстве применяется это понятие. В принятых уставах субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе должность главы исполнительной власти получила различные наименования – «губернатор» (Ставропольский край, Астраханская область), «глава администрации (губернатор)» (Ростовская область, Краснодарский край), «глава администрации» (Волгоградская область). Наименование «губернатор» или «глава администрации», в основном, в уставах используются как равнозначные понятия. Сам термин, в переводе с латинского «gube ator» и английского «gove or», переводится как правитель. Институт губернатора в современной России существует уже несколько лет. Впервые должность губернатора была учреждена в Нижегородской области, где на тот момент руководителем был Б.Н. Немцов. Опираясь на труды ученых, диссертантом обосновывается позиция о том, что институт губернаторства возвращает нас к историческим корням, возрождает старые традиции. Но кроме желания возродить историческую преемственность, возвращение к старинному названию обусловлено и другими мотивами. В первую очередь, стремлением к расширению своих властных полномочий до уровня дореволюционных губернаторов, и, во-вторых, к возвращению дореволюционного

21

административно-территориального устройства России, исключающего деление территории по национальному признаку.

В работе подробно исследованы правовые основы власти губернатора в субъектах Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 13 декабря 2004 г. №159-ФЗ, гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями губернатора субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не более 5 лет.

Анализ федерального законодательства, проведенный диссертантом, позволил создать модельную конструкцию формирования должности губернатора субъекта Российской Федерации - кандидат на должность главы администрации (губернатора) субъекта Российской Федерации – Полномочный представитель Президента Российской Федерации – Руководитель Администрации Президента Российской Федерации – Президент Российской Федерации – Законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Опираясь на теоретические и эмпирические положения, диссертант делает вывод о том, что по своему статусу губернатор находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации. В таком качестве губернатор вправе участвовать как в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, так и в отношениях, имеющих общефедеральное значение.

Во втором параграфе «Функции, принципы и полномочия губернаторов субъектов Российской Федерации» проанализированы функции, принципы и полномочия губернаторов субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, при этом отмечается ряд присущих им особенностей. Диссертант предлагает классифицировать полномочия по следующим группам: 1) представительские; 2) по взаимоотношению с законодательным органом субъекта Российской Федерации; 3) по организации деятельности администрации (правительства); 4) по обеспечению координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными государственными органами власти Российской Федерации; 5) иные полномочия, установленные федеральными законами, уставом и законами субъекта Российской Федерации. По

22

результатам исследования федерального законодательства, уставов и законов субъектов Российской Федерации, автором делается вывод о том, что необходимо различать полномочия губернатора как высшего должностного лица и как руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также отмечается, что, в результате проведения реформы должности губернатора субъекта Российской Федерации, круг вопросов, находящийся в ведении главы субъекта Российской Федерации, расширился. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был закреплен целый комплекс полномочий, которые Российская Федерация передала губернаторам и иным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их ведение. Автором представляется обобщенная модель полномочий губернатора, исходя из анализа норм данного федерального закона в следующем виде: 1) контроль за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения; 2) в области обеспечения социальной защиты и социальной поддержки инвалидов; 3) природоохранные; 4) в области использования и охраны водных объектов; 5) полномочия в области проведения экологической экспертизы; 6) в области лесного хозяйства; 7) обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населении; 8) в области охраны атмосферного воздуха; 9) в области отношений с соотечественниками. В связи с этим диссертант обращает внимание на то, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ устанавливается отчетность губернатора субъекта Российской Федерации по реализации переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета.

В третьем параграфе «Проблемы конституционной ответственности губернаторов в России в настоящий период» подробно исследуется конституционная ответственность губернатора субъекта Российской Федерации.

Вначале автором освещается понятие конституционной ответственности и отмечается, что в юридической науке нет единства в понимании данного вопроса. Многие авторы называют ответственность данного вида «конституционной ответственностью», другие - «конституционно-правовой»,

23

третьи – «политической». Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская считают, что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Автор данного исследования поддерживает точку зрения ученых, которые используют понятия «конституционно-правовая» и «конституционная» ответственность, не проводя между ними различий. В этой связи диссертант определяет, что конституционная ответственность - это ответственность государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, которая предусмотрена нормами конституционного права. Специфика конституционной ответственности заключается, прежде всего, в ее основаниях и санкциях.

В результате анализа федерального законодательства, автор делает вывод о том, что губернатор субъекта Российской Федерации несет конституционную ответственность перед Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия главы государства или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации в случае признания неконституционным или незаконным правового акта. В юридической науке нет однозначного понимания понятия «не оправдал доверия» или «утрата доверия… за ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Так, например, Д.Т. Шон считает, что это совершение только аморального поступка. В.А. Черепанов замечает, что это утрата политической лояльности действующему Президенту России. Другие авторы относят данную меру, в силу ее расплывчатости и неопределенности, к мерам политической ответственности. В этой связи автором делается вывод: для того, чтобы утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей стали основаниями для отзыва губернатора субъекта Российской Федерации, необходимо закрепление в федеральном законодательстве четких, конкретных критериев для оценки действий (бездействий) лица. Таким образом, диссертант приходит к заключению, что привлечь к конституционной ответственности губернатора можно только на основании совершения им конституционного правонарушения (конституционного деликта) и при наличии вины, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил. А в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ не прописан юридический состав конституционного правонарушения, за совершение

24

которого губернатор субъекта Российской Федерации может быть отрешен от должности. Данный пробел в федеральном законодательстве необходимо в ближайшее время устранить.

Третья глава - «Оптимизация взаимоотношений губернатора с федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Проблемы взаимодействия губернаторов с федеральными органами государственной власти Российской Федерации» диссертантом подробно освещаются различные аспекты взаимодействия губернатора с федеральными органами государственной власти Российской Федерации. Автором исследуется участие губернатора субъекта Российской Федерации в формировании и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; деятельность губернатора в Государственном Совете; установление взаимоотношений с главой государства, Правительством Российской Федерации и системой нижестоящих исполнительных органов федерального уровня.

Необходимо также отметить, что в целях обеспечения государственного и правового единства страны, государственной безопасности и территориальной целостности в России был создан и закреплен в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «институт федерального вмешательства». В российском правоведении ведется дискуссия о природе и формах федерального вмешательства. Опираясь на труды российских ученых, автор обосновывает положение о том, что федеральное вмешательство как самостоятельный институт в российском конституционном праве представляет собой осуществление федеральными органами государственной власти полномочий, носящих как силовой характер (введение чрезвычайного, военного положения и др.), так и полномочий, которые не имеют насильственного характера, но охватывают все сообщество субъекта Федерации, являясь ответом на незаконные действия субъекта Федерации или служат средством разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий губернатора и иных органов государственной власти субъектов Российской

25

Федерации будет способствовать восстановлению правопорядка, стабилизации ситуации в субъекте, выходу из политического или экономического кризиса и т.д.

Во втором параграфе - «Организационно-правовые формы взаимодействия губернаторов с полномочными представителями Президента в России, на примере субъектов Российской Федерации Южного федерального округа» - исследование организационно-правовых форм взаимодействия губернатора с полномочными представителями Президента в России, на примере субъектов Южного федерального округа, позволило утверждать, что в отношении деятельности губернатора субъекта Российской Федерации полномочия полномочных представителей являются контрольными и координационными.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе организует контроль за исполнением федерального законодательства губернаторами субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что именно полномочный представитель вносит Президенту России предложения о приостановлении действия нормативного акта губернатора, в случае его противоречия федеральному законодательству, международным обязательствам или если есть нарушения прав и свобод человека и гражданина. В то же время, необходимо отметить, что губернаторы субъектов Российской Федерации не встали в подчиненное положение к президентским представителям, поскольку как заявил В.В. Путин в своем интервью газете «Известия», «руководители субъектов Российской Федерации наделены полномочиями, на которые представители Президента не могут посягать по определению. У них сферы деятельности разграничены юридически». В то же время, являясь прямым ставленником главы государства, полпред обладает огромным политическим ресурсом, позволяющим ему эффективно влиять на состояние государственных дел в округе. Отсюда не случаен тот факт, что в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе отсутствует норма, устанавливающая запрет вмешиваться в оперативную деятельность губернаторов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С функциональной точки зрения, власть полпреда в округе рассматривается как рекомендательная, совещательная, лишенная силы административного принуждения. C полпредом согласовывают должностные назначения, а также

26

проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.

По результатам исследования автором делается вывод, что Южный федеральный округ обладает значительным потенциалом, имеет выгодное географическое положение, энергетические и сырьевые ресурсы, развитую транспортную инфраструктуру, значительный научно-технический потенциал. В то же время по многим показателям он является одним из проблемных регионов Российской Федерации среди себе подобных. До сих пор уровень жизни населения Южного федерального округа продолжает оставаться одним из самым низким в стране. Поэтому от работы полпредов, от их взаимодействия с президентами республик и губернаторами краев и областей зависит решение этих острых проблем и вопросов.

В третьем параграфе «Особенности взаимодействия губернаторов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе» анализируются особенности взаимодействия губернатора с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках Южного федерального округа. На уровне субъекта Российской Федерации губернатор осуществляет взаимодействие с законодательным (представительным) органом государственной власти, правительством (администрацией) и иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (министерствами, департаментами, главными управлениями, управлениями, инспекциями, комитетами, отделами, комиссиями), органами, осуществляющими правосудие, участвует в формировании должностных лиц субъекта Российской Федерации.

Автором отмечается, что, на основе анализа федерального законодательства, уставов и законов субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, основными формами взаимодействия губернаторов с законодательными органами являются: 1) организация законодательного процесса; 2) взаимное участие представителей органов исполнительной власти в деятельности законодательной власти и наоборот; 3) взаимное направление друг другу принятых правовых актов; 4) взаимный контроль за принятыми нормативными актами и их обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации; 5) направление планов законотворческой деятельности и проектов законов губернатору; 6) участие

27

законодательного органа в формировании должности губернатора и выражение ему недоверия; 7) реализация губернатором правомочия на роспуск законодательного органа; 8) процедуры разрешения споров между ветвями власти. В отношениях с Правительством и иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации губернаторы принимают непосредственное участие в формировании и деятельности высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, являясь председателями Правительства, а также координируют работу министерств, департаментов, главных управлений, управлений, инспекций, комитетов, отделов, комиссий. В деятельность органов судебной власти губернаторы не имеет права вмешиваться, в силу особенностей функционирования данной ветви власти, но они участвуют в формировании или согласовании кандидатур судей мировых судов субъектов Российской Федерации. Так, в Астраханской области губернатор согласовывает назначение на должность мировых судей (п. 1.23 ст. 24 Устава). В Ставропольском крае вопрос о назначении кандидатов на должность мировых судей рассматривается на очередном заседании Государственной Думы. По результатам обсуждения принимается постановление о назначении или отказе в назначении кандидата на должность мирового судьи, которое в течение 10 дней направляется Губернатору, Правительству Ставропольского края и для сведения в Ставропольский краевой суд.

Указанные направления взаимодействия автором подробно анализируются в работе.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения по совершенствованию института губернатора в России, указано на актуальность дальнейшей разработки поставленных проблем.