Шабурова Елена Евгеньевна АДМИНИСТРАТИВНО–ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

summary

Во введении обосновывается выбор темы исследования и ее

актуальность; анализируется степень научной разработанности;

определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; раскрываются

методы исследования; характеризуется научная новизна, теоретическая и

практическая значимость работы; формулируются основные положения,

выносимые на защиту.

Первая глава – «Основы государственного регулирования в сфере

миграционной политики и миграционных процессов в Российской

Федерации» – состоит из двух параграфов.

В первом параграфе рассматривается понятие миграционной

политики и ее становление в Российской Федерации.

Сложившаяся миграционная ситуация во многом повлияла на развитие

российского законодательства, регулирующего правоотношения в данной

сфере и соответственно на изменение миграционной политики.

12

Необходимо отметить, что, являясь частью внешней и внутренней

политики государства, миграционная политика зависит от всех

составляющих государственной политики, направленной на решение

конкретных задач. Следовательно, регулирование правоотношений в сфере

миграции напрямую зависит от осуществления политического курса страны,

развития экономического потенциала государства, от потребностей

социально-экономической сферы общества.

Однако существующий законодательный массив, регулирующий

вопросы, связанные с миграцией, не позволяет обеспечить общие подходы к

их решению. Так, в миграционном законодательстве до настоящего времени

не нашли своего отражения такие основополагающие понятия, как «миграция

населения», «мигрант», «незаконный мигрант» и т.д.

Анализ научных работ, посвященных проблеме и понятиям в области

миграционной политики, показал, что авторы рассматривают проблему с

двух позиций.

Первая подразумевает отказ от стимулирования притока мигрантов

(сдерживание). Это, по сути, политика «закрытых дверей», которая при

сохранении нынешней неблагоприятной тенденции развития

демографической ситуации в стране чревата тяжелыми последствиями.

Вторая – противоположный путь: серьезное стимулирование

иммиграции, подразумевающее вовлечение в иммиграционный поток

выходцев из стран старого зарубежья (прежде всего из Восточной и Юго-

Восточной Азии и других развивающихся стран) и, как следствие, выработку

государством особых подходов к их расселению и адаптации.

Но есть, правда, и третий, промежуточный, вариант – селективный

отбор мигрантов. Он возможен только при серьезном государственном

регулировании рождаемости и смертности. Каждая из стратегических линий

миграционной политики имеет своих сторонников и противников, но важнее

другое. Большинство оппонентов осознают: если государство серьезно не

вмешается в вопросы демографической и миграционной политики, не

13

предпримет в рамках специальных программ дополнительные экономические

и финансовые усилия, не закрепит законодательно рычаги финансового и

экономического стимулирования миграции, то в ближайшее время Россия

столкнется с огромным дефицитом рабочей силы.

Миграционная политика – это политика, основанная на праве. В месте

с тем, несмотря на десятилетние реформы миграционного законодательства,

системы органов государственного управления в данной сфере, наблюдаются

произвол чиновников, коррупция, по-прежнему нарушен баланс между

правами и обязанностями, свободой и ответственностью тех, кто реализует

свое право на свободу передвижения и теми, кто обеспечивает это право.

Миграционная политика Российской Федерации нуждается в серьезной

корректировке, в выборе своей конечной цели, которой, по нашему мнению,

может стать сохранение титульных народов России и построение единого

политического общества. Однако эту цель не возможно достигнуть, если в

основе Концепции миграционной политики, не будет отражена правовая

политика и национальная идеология, выделена особая роль юридической

науки и даже отдельных наиболее авторитетные ее представителей, как

ученых, так и экспертов–практиков.

Во втором параграфе рассматривается правовое регулирование

миграции.

Исследование показало, что правовую основу, регулирующую

отношения в сфере миграции, составляют международные правовые акты,

федеральные нормативно–правовые акты, нормативные акты субъектов

Российской Федерации.

Миграционное законодательство на сегодняшний день имеет

достаточно сложную структуру, что вызывает серьезные трудности в

правоприменительной (в том числе и правоохранительной) деятельности.

Многие нормы миграционного права, регламентирующие сходные группы

общественных отношений, оказываются «разбросанными» по различным

14

правовым актам. Разрозненный характер миграционного законодательства

серьезно снижает эффективность развития миграционного права Российской

Федерации. Во многом такое состояние и развитие миграционного

законодательства обусловлено отсутствием точно сформулированной

концепции миграционной политики, на которую могло бы опираться

государство, его органы власти при реализации своих полномочий.

Административно–правовое регулирование миграционных процессов

еще находится в стадии становления, в связи с чем имеет многочисленные

пробелы, часто изменяется и дополняется. Нормативные акты в этой области

полностью не систематизированы.

В настоящее время в российском законодательстве действует более 30

федеральных законов, касающихся правового регулирования миграционных

процессов, свыше 90 Указов Президента Российской Федерации,

постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а

также изданных в их исполнение ведомственных нормативных правовых

актов министерств и ведомств.

Многообразие федерального правового опыта, а также огромный

массив законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в

субъектах Российской Федерации, выдвигает на первый план задачу

систематизации нормативного правового материала в области миграции.

Необходимо при этом привести его к структурному единообразию,

отслеживать внутреннюю согласованность различных норм, а также

осуществлять мониторинг возможных пробелов и противоречий между

федеральным и региональным законодательством, и общепризнанными

принципами и нормами международного права.

В данном параграфе предложена классификация нормативно–

правовых акты в сфере миграции по направлениям регулирования.

Глава вторая «Правовое положение иностранных граждан в

Российской Федерации, СНГ и ЕС» – состоит из трех параграфов.

15

В первом параграфе раскрываются понятие и виды административно–

правового положения иностранцев по законодательству Российской

Федерации.

Необходимость законодательного урегулирования правового

положения иностранных граждан в Российской Федерации диктуется в

первую очередь прозрачностью наших границ с государствами из бывших

союзных республик.

По данным федеральных органов, потоки беженцев и вынужденных

переселенцев из этих стран привели к тому, что ныне в стране находятся

свыше пяти миллионов нелегальных иностранцев, которые ухудшают соци-

ально-экономическую и криминогенную обстановку и отрицательно влияют

на экономическую и политическую стабильность в стране.

Подчеркивается, что Закон РФ «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации» 2002 года практически полностью

посвящен правилам пребывания иностранцев в Российской Федерации, и не

включает норм, касающихся собственно правового статуса, не содержит

целого ряда принципиальных норм, создающих основу статуса иностранцев

и апатридов.

В Закон о правовом положении иностранных граждан необходимо, на

наш взгляд, внести перечень прав, которыми наделены иностранные

граждане в России - имущественные и неимущественные права, право на

социальное обеспечение, жилище, участие в общественных организациях, на

свободу совести и вероисповедание и иные права, которые и составляют

статус иностранного гражданина и лица без гражданства.

Помимо этого, формулировка статьи 3 Закона не соответствует п.4 ст.

15 Конституции РФ. Предложение данной статьи, констатирующее, что

«наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской

Федерации определяется международными договорами Российской

Федерации», не предусматривает приоритета норм международного права

16

над внутренним законодательством РФ, установленным ч.4 ст. 15

Конституции: «Если международным договором Российской Федерации

установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются

правила международного договора».

Отсутствует в ст.З Закона и положение о том, что общепризнанные

принципы и нормы международного права и международные договоры

Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это

означает, что из сферы регулирования правового статуса иностранцев

исключаются или, по крайней мере, не учитываются, предписания

Международного билля о правах человека, Европейской конвенции о правах

человека и основных свободах и другие международно-правовые нормы и

принципы.

Аналогичные замечания касаются ст.4 Закона, которая устанавливает

национальный режим иностранных граждан в Российской Федерации вслед

за ч.3 ст.62 Конституции, но при этом не содержит отсылки к

международным договорам Российской Федерации.

Второй параграф рассматривает законодательство стран СНГ,

регулирующее административно–правовое положение иностранцев.

Государства СНГ входят в первую десятку стран происхождения

мигрантов в мире. Стремительное нарастание остроты этих проблем и

невозможность для каждого государства в одиночку адекватно ответить на

вызовы времени заставили страны СНГ перейти к совместным действиям по

регулированию процессов миграции.

К сожалению, за истекшие годы в рамках СНГ было принято не так

много актов в сфере регулирования миграционных отношений. В основном

они касались порядка пограничного въезда и выезда, защиты прав

вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев),

обеспечения трудовой и пресечения незаконной миграции. Вне правового

регулирования остались такие вопросы, как политические мигранты,

17

миграции в целях воссоединения семей, предпринимательской деятельности

и т.д.

Более того, те немногие акты, которые действуют в сфере

регулирования миграционных отношений, в основном ограничиваются

постановкой лишь общих задач, что препятствует созданию действенного

механизма согласованной миграционной политики СНГ.

В параграфе также более подробно рассмотрены законодательства

отдельных стран Содружества, регулирующих административно–правовое

положение иностранцев.

В третьем параграфе рассмотрены законодательства стран ЕС,

регулирующее административно–правовое положение иностранцев.

В контексте миграционного законодательства основное значение имеет

право граждан Европейского Союза свободно передвигаться и выбирать

место жительства на территории Союза. Это право является одной из самых

важных предпосылок обеспечения общего экономического пространства,

которое не имеет внутренних границ и не допускает каких-либо препятствий

в свободном передвижении товаров, лиц, услуг и капиталов.

Ограничения на свободное передвижение и выбор места жительства

допускаются только в целях обеспечения «общественного порядка,

безопасности или здоровья общества». Иные основания неприемлемы. В

частности, недопустимы ограничения права по каким-либо экономическим

причинам.

В последние годы в рамках Европейского Союза были унифицированы

многие нормы и процедуры миграционного законодательства. Но полностью

задача унификации так и не решена.

В ходе исследования было выявлено, что миграционная политика

зарубежных стран существенно отличается от миграционной политики

России. Принципиальным является то, что государство проводит и

законодательно регулирует только иммиграционную политику. Все вопросы,

18

связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно

экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую

связана с поиском и сменой места работы.

Изучение зарубежного законодательства дает знание не только о

позитивном, но и о негативном опыте правового регулирования. Оно

необходимо, чтобы более вдумчиво подходить к оценке предложений по

совершенствованию российского миграционного законодательства, во-

первых, сверяя его с наиболее действенными решениями и, во-вторых,

избегая тех ошибок, которые были допущены в миграционной политике

других государств.

Глава третья – «Административно–правовое регулирование

миграционных процессов в Российской Федерации» состоит из двух

параграфов.

В первом параграфе рассматривается механизм миграционного

регулирования, дается анализ деятельности органов, осуществляющих

функции миграционного регулирования в Российской Федерации.

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осу-

ществления иных управленческих действий предполагает наличие системы

органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу

общественных отношений.

Органы власти не только осуществляют нормативное правовое

регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем

исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и

надзором над процессами перемещения людей, над предоставлением им

различных государственных услуг. Органы государства обеспечивают

защиту прав мигрантов от незаконных действий и решений других

субъектов.

19

Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять

разграничение полномочий как по «горизонтали», так и по «вертикали».

Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов

государственной власти, как по предметам ведения Российской Федерации,

так и по предметам совместного ведения, полномочия органов местного

самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными

законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий

конкретных органов государственной власти.

При осуществлении регулятивных полномочий по предметам со-

вместного ведения недопустимо произвольное присвоения органами

государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по

предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и

места их органов власти в системе публичной власти.

Можно констатировать, что на федеральном уровне основной объем

полномочий как правотворческого, так и исполнительно-распорядительного

характера принадлежит Правительству РФ, а среди федеральных органов

исполнительной власти — Федеральной миграционной службе.

Сохраняется необходимость усилить координационную деятельность

на этом уровне государственного управления миграционными отношениями

и уточнить полномочия его субъектов.

Во втором параграфе исследуется административно-правовое

регулирование в сфере миграции, рассмотрен институт административной

ответственности за правонарушения в сфере миграции, поскольку он

обладает своей спецификой применительно к рассматриваемому вопросу.

К административной ответственности ежегодно в России привлекаются

тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства. Усиление

ответственности за нарушения в области миграции связано с тем, что

увеличилось количество правонарушений в этой сфере. За последнее время,

по данным Федеральной миграционной службы РФ, существенно возросло

20

количество иностранных граждан, нарушивших правила пребывания или

работы на территории России.

Меры административного принуждения и административной

ответственности оказывают прямое влияние на укрепление законности и

правопорядка, а также правовую охрану миграционных отношений, дела об

административных правонарушениях подведомственны, судьям,

должностным лицам органов исполнительной власти, например,

пограничным отрядам ФСБ, сотрудникам МВД.

Эффективность нормативно-правового регулирования в сфере

миграции во многом зависит от качества правоприменительной

деятельности, а, следовательно, от знания действующего законодательства,

умения сделать анализ новых законодательных положений и обобщить опыт

их применения. Не менее важно на основе теоретических положений науки

административного права о понятии и признаках административного

правонарушения, элементах состава административного правонарушения

умение разобраться в сущности той или иной нормы и правильно применить

ее соответствующим должностным лицом.

Для анализа и систематизации правонарушений, в сфере миграции,

включенных в главу 18 КоАП РФ, автор предлагает классификацию, взяв за

основу объект и субъект правонарушений.

В исследовании приводятся конкретные предложения о внесении

изменений и дополнений в административное законодательство.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования,

формулируются основные теоретические и практические выводы.

Завершает диссертационную работу список использованных

источников нормативных актов, специальной литературы и публикаций в

средствах массовой информации.

21

Основные положения диссертации отражены в следующих

публикациях

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК

Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Шабурова Е.Е. Теоретические аспекты миграции. //Труды Института

государства и права Российской Академии наук. – 2008. – № 5. – С. 165–174.

2. Шабурова Е.Е. Миграционная политика в современной России.

//Труды Института государства и права Российской Академии наук. – 2009. –

№ 1. – С. 156–160.