МАТЮШИН АЛЕКСАНДР ВЯЧЕСЛАВОВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ ВЗЫСКАНИЯ НА ИМУЩЕСТВО НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

summary

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, излагается степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, формулируется научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об использованных методах исследования, о материалах, составивших теоретическую и правовую основу работы, представляется информация об апробации результатов исследования, а также формулируются положения, выносимые на защиту.

В главе первой диссертационного исследования «Основные положения о процедуре обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника», состоящей из трех параграфов, рассматриваются основания и меры предотвращения формирования налоговой задолженности, исследуются теоретические основы и источники нормативно-правового регулирования обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника, проведен анализ применения норм об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника за рубежом.

В первом параграфе «Определение оснований и мер предотвращения формирования налоговой задолженности» рассматриваются основания возникновения налоговой задолженности, что позволяет:

- выявить некоторые меры по ее сокращению при их использовании в комплексе с иными действиями административного и экономического характера;

- обратить внимание законодателя на необходимость усовершенствования правового регламентирования вопроса уплаты налогов и их принудительного взыскания;

- привлечь внимание налоговых органов к необходимости изменения организации рабочего процесса в части контроля над плательщиками налогов;

- помочь налоговым органам выработать такие пути взаимодействия с налогоплательщиками, которые смогут на начальном этапе (этапе добровольного исполнения обязанности по уплате налоговых платежей) искоренить различного рода начинания, направленные на уход от выполнения налоговой обязанности.

По факту проведенного исследования международных теоретических и практических основ формирования налоговой задолженности автором сформулированы такие причины возникновения налогового долга, как:

1) умышленное поведение налогоплательщика, направленное на повышение уровня благосостояния в тайне от представителей власти, что особенно характерно для стран с развивающейся экономикой;

2) слабость организации налогового администрирования;

3) желание налогоплательщика временно отсрочить выплату налогов в связи с наличием тех или иных обстоятельств, объективно препятствующих полному и своевременному перечислению налогов в бюджет;

4) недостатки в нормативно-правовом регулировании, стимулирующие лиц к недобросовестному поведению в рамках налоговых правоотношений.

Диссертант разделяет мнение ведущих специалистов в области налогового права, выступающих за необходимость установления такой величины налогового бремени, которая не будет превышать научно определенного предела в изъятии прибыли или дохода налогоплательщика. Такая мера позволит увеличить уровень собираемости налогов, будет способствовать экономическому росту и улучшению инвестиционного климата.

По факту исследования практики деятельности органов взыскания в различных странах мира диссертантом выявлен комплекс мер, применяемых с целью предотвращения возникновения и снижения имеющегося уровня налоговой задолженности, по итогу чего обозначенные меры классифицированы на «предупредительные меры» и «меры реагирования».

В числе «предупредительных мер» автором рассматриваются: проведение налоговыми органами информационно-разъяснительных мероприятий; совершенствование налогового контроля; введение фискального механизма, адекватного финансово-экономической ситуации в государстве; упрощение налогового администрирования.

К числу «мер реагирования» диссертант относит налоговую амнистию, обращение взыскания на имущество налогоплательщика-должника, установление запрета на предоставление налоговых льгот и получение государственных дотаций, на заключение договоров с государством и государственными организациями, приостановление хозяйственной деятельности налогоплательщика-должника, а также прочие меры, характерные для отдельно взятых государств.

Второй параграф «Обращение взыскания на имущество налогоплательщика: понятие и система источников права» посвящен исследованию источников правого регулирования обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника, изучению юридической природы данной процедуры.

Обращается внимание на то, что фактически до распада СССР институт обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника являлся ярко выраженным институтом гражданского права, когда его правовое регулирование осуществлялось нормами Гражданско-процессуального кодекса РСФСР. Только с начала 90-х г.г. XX века во времена становления Российской Федерации как отдельного суверенного государства произошло определенное правовое переориентирование института налогового взыскания, что получило свое закрепление  в нормативно-правовых актах налогового законодательства: сначала в Законе РФ от 27.12.1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а затем и в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В рамках проведенного анализа правового регулирования обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника установлена множественность нормативных актов, оказывающих влияние и тесно взаимосвязанных с процессом налогового взыскания, что свидетельствует о несбалансированности законодательства о взыскании налоговой задолженности и приводит к несогласованным действиям органов взыскания на практике.

Однако несмотря на наличие ряда правовых актов, регламентирующих взыскание на имущество налогоплательщика, до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение данного понятия, в связи с чем предлагается устранить соответствующий пробел за счет внесения уточнения в п. 2 ст. 45 НК РФ. 

Подчеркивается, что хотя современное российское право не является прецедентным, тем не менее судебные решения оказывают на правовое регулирование налоговых отношений колоссальное влияние, в связи с чем особую важность приобретают Постановления Пленумов Конституционного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, ложащиеся в основу формирования практики по тем или иным налоговым спорам. Более того, Постановлением Пленума ВАС РФ от 14 февраля 2008 года № 14 определено, что отныне постановления данного суда будут рассматриваться в качестве оснований для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам – данный факт лишний раз подтверждает высшую значимость актов органов судебной системы.

В третьем параграфе «Практика применения правовых положений об обращении взыскания на имущество налогоплательщика за рубежом» рассматривается законодательство ряда зарубежных стран в части регламентации вопроса о взыскании задолженности по уплате налогов, отдельные положения которого могут быть применены в качестве новелл в российском законодательстве.

Так, законодательство Китая и Тайваня предусматривает возможность приостановления деятельности налогоплательщика-должника на срок до 6 месяцев, права государства на отзыв лицензии налогоплательщика на осуществление предпринимательской деятельности, на ограничение права организации-налогоплательщика на уменьшение капитала и даже на отмену государственной регистрации.

Отмечается, что в некоторых странах, например в Дании, практикуется система уплаты налогов через специализированную компанию, имеющую доступ ко всем счетам налогоплательщиков в банках Дании, с которыми у тех заключены соответствующие договоры, а также осуществляющую контроль за установленными законодательством сроками уплаты налогов и обеспечивающую своевременное перечисление причитающихся сумм платежей со счетов налогоплательщиков. Стоит отметить, что нормы налогового законодательства Дании направлены на дополнительное стимулирование налогоплательщиков своевременно и полно уплачивать установленные налоги, ведь тем плательщикам налогов, кто добросовестно уплачивает их на протяжении длительного времени предусматривается предоставление льготы в виде освобождения от уплаты части пеней при наступлении просрочки платежа.

В Швеции, а равно в Японии и ряде иных стран в целях избегания различных проблем, с которыми способны столкнуться налогоплательщики, готовые добросовестно уплачивать налоги, налоговыми органами проводятся постоянные консультации, оказывается всевозможная помощь, в результате чего происходит учет интересов плательщиков налогов, разрешаются отдельные противоречия в нормативных актах – в итоге в Парламенте Швеции ведется постоянная работа над усовершенствованием налогового законодательства, в которое в среднем еженедельно вносится одна поправка.

В Испании в отношении налогоплательщиков, не исполняющих исправно свои обязательства перед налоговыми органами, в частности, применяются такие меры обеспечения уплаты налогов, как утрата права на налоговые льготы, получение государственных дотаций; установление запрета на заключение договоров с государством и государственными организациями на срок до 5 лет.

По мнению автора, обозначенная выше мера могла бы быть внедрена и в российское налоговое, административное законодательство, особенно учитывая важность сотрудничества с государством для многих организаций, ведь в условиях развития российского рынка, находящейся на подъеме экономики государство проводит множество тендеров, осуществляет ряд заказов в рамках различного рода программ.

Отмечается положительный опыт Японии, где разработана специальная компьютерная система, позволяющая в значительной степени автоматизировать процедуру взыскания налоговой задолженности. Эта система позволяет рассылать по телефонным каналам связи специальные напоминания налогоплательщикам, имеющим налоговую задолженность.  

В ходе проведенного исследования выявлено, что в Канаде при выявлении пробелов в налоговом законодательстве, позволяющих уклоняться от уплаты налогов, Министерство финансов в предварительном порядке уведомляет налогоплательщиков о возможности придания соответствующим законодательным изменением обратной силы. Подобная практика позволяет существенно сократить число лиц, желающих воспользоваться несовершенством налогового законодательства.

Одной из наиболее интересных представляется инициатива законодателей США и Австралии по передаче работ по взысканию недоимки в отношении некоторых категорий налогоплательщиков на аутсорсинг частным компаниям. Над деятельностью таких компаний – сборщиков недоимок установлен тщательный контроль со стороны налогового ведомства: все работники этих компаний подлежат прохождению специальной проверки на благонадежность, каждые пять лет компаниям необходимо перерегистрироваться, а отчетность самих компаний подлежит обстоятельной проверке. По мнению автора, российскому законодателю следует рассмотреть возможность частичной передачи функций по взысканию налоговой задолженности на аутсорсинг коллекторским агентствам, что может благоприятно сказаться на всем развитии института налогового взыскания.

Глава вторая «Сущность и место норм, регулирующих правоотношения по обращению взыскания на имущество налогоплательщика в законодательстве Российской Федерации» состоит из трех параграфов и посвящена анализу правового положения субъектов правоотношений по взысканию налоговой задолженности, рассмотрению правовой характеристики проблем и исследованию особенностей обращения взыскания на отдельные виды имущества налогоплательщика-должника.

В первом параграфе «Правовое регулирование прав и обязанностей субъектов правоотношений по принудительному взысканию налоговой задолженности» рассматривается правовой статус субъектов правоотношений в рамках института взыскания налоговой задолженности – налогоплательщиков (налоговых агентов) и органов взыскания, на стороне которых выступают налоговые органы и служба судебных приставов.

Отмечается, что несоблюдение прав налогоплательщика, в том числе в рамках процедуры налогового взыскания, зачастую взаимосвязано с нарушением им обязанности по уплате налогов.

Установлено, что в ряде случаев налогоплательщик не уплачивает во время и в полном объеме налоги в силу своей правовой неграмотности, что вызвано, как показывает практика, недостаточным информационным взаимодействием с налоговыми органами, которые отнюдь не всегда оперативно предоставляют разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, что прямо нарушает право налогоплательщика, установленное ст. 21 НК РФ. В данном случае не менее насущным является вопрос и о необходимости повышения законодательной техники – так, закрепленная ст. 32 НК РФ обязанность налоговых органов предоставлять бесплатную информацию налогоплательщикам фактически часто не соблюдается вследствие того, что не установлен соответствующий процедурный механизм.

Одним из наиболее часто нарушаемых прав налогоплательщика является право на возмещение в полном объеме убытков, причиненных незаконными актами налоговых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.

Безусловно, закрепление обозначенного права в НК РФ является важным аспектом защиты прав в налоговых правоотношениях, положительным обстоятельством в контексте трансформирования, совершенствования налогового законодательства, однако оно характеризуется своей неоднозначностью, сложностью реализации. Так, доказать возникновение убытков, причиненных действиями налоговых органов, обосновать их наличие, установить причинно-следственную связь между действиями налоговых органов и наступлением неблагоприятных финансовых последствий порой объективно сложно; сроки получения денежного возмещения иногда растягиваются на месяцы, а в отдельных случаях и годы, что объясняется достаточно сложным процессом согласования выплат на различных уровнях межбюджетной системы.

Отмечается, что несоблюдение ряда прав налогоплательщика, закрепленных в главном кодифицированном нормативно-правовом акте о налогах и сборах России, продолжительность сроков урегулирования имеющихся споров демонстрируют неотлаженность механизма защиты таких прав, свидетельствует о необходимости:

- разработки и создания единой методологической и нормативной основы, исключающей возможность проявления злоупотреблений органами взыскания;

- совершенствования института судебного контроля;

- выработки механизма ответственности органов взыскания и их должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих полномочий.

Во втором параграфе «Некоторые проблемы, связанные с дефектами нормативного обеспечения отношений в сфере обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника» рассматривается коллизионная составляющая института взыскания налоговой задолженности.

Выявлено, что налоговое законодательство не содержит определения термина «имущество», что порождает ряд споров в рамках процедуры по обращению взыскания на имущество налогоплательщика-должника. В связи с чем с учетом анализа норм Налогового кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона от 02.10207 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» предложено наиболее емкое для целей обращения взыскания в рамках налогового законодательства определение: под имуществом следует понимать вещи, включая деньги, ценные бумаги и имущественные права, в том числе исключительные имущественные права на объекты интеллектуальной собственности.

Установлено, что многочисленную критику вызывает сосуществование бесспорного и судебного порядка взыскания налоговой задолженности – это объясняется прежде всего тем, что не находит своей поддержки введение института бесспорного взыскания в отношении не только налогов, но также пени и штрафов, ведь дела о взыскании недоимок и пеней в сравнении с делами о взыскании штрафных санкций за налоговые правонарушения имеют разную правовую природу. Кроме того, в данном случае проявляется и недостаток законодательной техники – в Налоговом кодексе Российской Федерации прямо не перечислены случаи, когда налоговые органы могут взыскивать штрафы без суда, соответственно формально положение налогового законодательства о бесспорном взыскании штраф не действует, что подтверждает и судебная практика.

Диссертанту представляется неверным отсутствие обязательного указания в требовании об уплате налога расчета формирования налоговой задолженности. Обосновывается, что его введение позволит конкретизировать правовое содержание института взыскания и обезопасить налогоплательщика от возможных злоупотреблений в его адрес, в связи с чем предлагается изложить абзац 1 п. 4 ст. 69 НК РФ в новой редакции.

Автором сформулирован вывод об отсутствии в налоговом законодательстве прямо определенных оснований для наложения ареста на имущество налогоплательщика-должника, в связи с чем предлагается конкретизировать положения ст. 77 НК РФ.

В третьем параграфе «Особенности правовой регламентации обращения взыскания на отдельные виды имущества налогоплательщиков-должников» исследуются наиболее проблемные аспекты обращения взыскания в рамках налогового законодательства, в связи с чем наибольшее внимание уделено обращению взыскания на дебиторскую задолженность, заложенное имущество, права на объекты интеллектуальной собственности.

Подчеркивается, что вступивший в силу Федеральный закон от 02.10207 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» устранил далеко не все накопившиеся правовые пробелы в нормативном регулировании обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника. Так, в рамках рассмотрения процедуры обращения взыскания на дебиторскую задолженность автором обосновывается, что установленная законодателем обязанность судебного пристава-исполнителя выяснить у взыскателя, согласен ли он на получение денежных средств от дебитора должника, не только не основана на гражданском законодательстве, но и противоречит общим положениям исполнительного производства. Кроме того, закон не содержит пояснений о том, каким образом должно быть выражено такое согласие.

Выявлены различные подходы к аресту заложенного имущества налогоплательщика-должника, находящегося у третьих лиц: если имущество находится в нежилом помещении, занимаемом или принадлежащем третьему лицу, судебный пристав-исполнитель может наложить на него арест без дополнительного обращения в суд; если же имущество находится помещении, занимаемом или принадлежащем третьему лицу, наложение ареста в силу статьи 12 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» возможно только на основании определения суда.

Автором проанализированы различные позиции ученых на предмет возможности обращения взыскания на права на результаты интеллектуальной деятельности. Отмечается, что Федеральный закон от 02.10207 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» не содержит правовой регламентации обращения взыскания на данный вид имущественных прав, в связи с чем подчеркивается необходимость скорейшего разрешения органами судебной системы данного вопроса посредством принятия соответствующего постановления.

Третья глава «Пути совершенствования законодательства об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника», состоит из двух параграфов и посвящена изучению арбитражной практики, ее роли в развитии законодательства об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника, а также сформулированы основные рекомендации по совершенствованию правовых норм, регламентирующих сферу налогового взыскания.

Первый параграф «Арбитражная практика и ее значение в совершенствовании законодательства об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника» содержит в себе исследование актов арбитражных судов, принятых в рамках процедуры взыскания налоговой задолженности.

С учетом анализа практики арбитражных судов установлены:

- неправомерность действий налоговых органов по начислению пени на задолженность, невозможность взыскания которой установлена судебным актом;

- право банка на возврат инкассовых поручений налоговому органу в рамках процедуры по взысканию налогов с налогоплательщика, в отношении которого введена процедура банкротства, в случае отсутствия указания инкассовом поручении на то, что взыскиваемые суммы относятся к текущим платежам;

- противоправность выставления налоговым органом инкассового поручения на основании предписания Управления по налоговым преступлениям МВД России;

- нарушение налоговыми органами норм Налогового кодекса Российской Федерации в части выставления повторных требований об уплате налога – как правило, налоговые органы стремятся таким образом продлить пресекательные сроки взыскания налогов;

- несоответствие сроков предъявления исполнительных документов к исполнению, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 02.10207 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и пр.

Обоснована необходимость принятия ФНС России документа (рекомендаций, письма и т.п.), обращающего внимание своих территориальных подразделений на необходимость постоянного и скрупулезного анализа принятых судебных актов, ибо как показывает практика, в разных регионах страны по одним и тем же делам налоговые инспекции предъявляют исковые требования по основаниям, которые ранее уже получили оценку суда и не были удовлетворены в силу положений законодательства Российской Федерации. Такой подход позволит сосредоточить усилия налоговых органов на спорах, требования по которым реальны к удовлетворению, а следовательно, будет выполнена одна из главных задач налоговых органов – повышение уровня собираемости налогов, в том числе в форме их принудительного взыскания.

Во втором параграфе «Рекомендации по совершенствованию законодательства об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника» изложены отдельные выводы и предложения, сформулированные автором по итогам анализа законодательства Российской Федерации об обращении взыскания на имущество налогоплательщика-должника.

Совершенствование налогового законодательства требует определения путей оптимального сочетания в процессе регулирования налоговых отношений норм различной отраслевой принадлежности, а также общих и специальных, императивных и диспозитивных предписаний. В то же время причины коллизий, свойственных процедуре взыскания налоговой задолженности, находятся не только в правовой сфере – они также находятся в прямой зависимости от уровня развития национальной экономики, испытывают влияние процессов, происходящих в политической, духовной и иной сферах жизни общества.

По итогам проведенного исследования автором сформулированы в том числе такие предложения по совершенствованию законодательства в части обращения взыскания на имущество налогоплательщика-должника, как: устранение противоречий ФЗ «Об исполнительном производстве» и НК РФ в части установления различных сроков предъявления исполнительных документов к исполнению; установление норм поощрения, применяемых в отношении добросовестных налогоплательщиков, и мер порицания, в том числе: установление временного запрета на предоставление налоговых льгот, получение государственных дотаций, участие в торгах, предметом которых является размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; закрепление в нормах НК РФ ориентиров достаточности оснований для наложения ареста на имущество налогоплательщика-должника и пр.

Автор полагает, что предлагаемые меры по устранению неясности, коллизионности правовых норм целесообразно использовать в комплексе, поскольку всесторонний подход к устранению противоречий действующего законодательства позволит создать наиболее совершенную нормативно-правовую базу с точки зрения ее правоприменения.

В заключении диссертационного исследования сформулированы и обобщены содержащиеся в диссертации основные теоретико-правовые и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования, обозначены некоторые предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части правового регулирования обращения взыскания на имущество налогоплательщиков-должников.

Подчеркивается, что в плоскости исторического развития института взыскания в России ни реформирование правовых устоев, регламентирующих сферу взыскания вовремя и в установленном объеме неуплаченных сумм налогов, сборов, пеней, штрафов, ни периодическое трансформирование экономической политики, ни тяжесть применяемых мер взыскания в отношении налогоплательщиков-должников не смогли оказать существенного влияния на процесс борьбы с формированием налоговой задолженности. Данное обстоятельство объясняется:

- непостоянством финансово-экономической системы;

- низкой налоговой культурой населения;

- дефектами нормативно-правового регулирования сферы налогового взыскания.

Сформулированы предложения, направленные на повышение эффективности деятельности органов взыскания. Предложены первоочередные меры совершенствования законодательства об обращении взыскания на имущество налогоплательщиков-должников, при этом отмечается, что для формирования эффективного законодательства об обращении взыскания на имущество необходимо проводить углубленные теоретические исследования, основанные на многовариантном, разнонаправленном, коллизионном подходе с применением методов сравнительного правоведения.

Основные положения диссертации отражены в четырех научных публикациях, общим объемом 3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Матюшин А.В. Правовые проблемы обращения взыскания на денежные средства налогоплательщиков // Черные дыры в российском законодательстве. – 2007. - № 6. – 0,8 п.л.

2. Матюшин А.В. Изучение опыта зарубежных стран в вопросе совершенствования процедуры взыскания налоговой задолженности // Бизнес в законе. – 2009. - № 1. – 0,7 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. Матюшин А.В. Объекты обращения взыскания при нарушении норм налогового законодательства // Сборник научных трудов ВГНА Минфина России «Рынок, финансы, право и управление в современном мире». – 2006. – 0,7 п.л.

4. Матюшин А.В. Взыскание на имущество налогоплательщиков: правовые новшества // Сборник статей ВГНА Минфина России «Современные проблемы предпринимательских отношений: экономика и право». – 2007. – 0,8 п.л.