АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВЗАЄМОДІЇ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету та завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічну основу, особистий внесок здобувача, наукову новизну роботи, практичне значення одержаних результатів; подано відомості про апробацію, публікацію основних положень, її структуру та обсяг.

Розділ І – “Теоретико-правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” – присвячено дослідженню діяльності публічних органів влади на місцевому рівні, визначенню сутності й видів взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як складової їх управлінської діяльності.

У підрозділі 1.1. “Історико-правові аспекти становлення публічної влади на місцевому рівні в Україні” розкрито загальносуспільне значення місцевого управління, подано визначення цього поняття, його сутність та зміст. Звернуто увагу на те, що доцільно як інструментальну категорію використовувати “місцеве управління”, що включає “місцеве самоврядування” і “місцеве (державне) управління”, здійснюване місцевими органами виконавчої влади, якими є місцеві державні адміністрації та територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади.

Простежено становлення публічних органів влади на місцевому рівні від періоду Київської Русі до 1990-х рр. включно, детально проаналізовано втрати і здобутки української державності, надано відповідну нормативно-правову базу різних періодів. Визначено, що державна та самоуправлінська влада є самостійними формами публічної влади.

Наголошено на тому, що суспільство не може обійтися без спеціалізованого апарату управління, який виконує загальні функції, зумовлені рухом усього соціального організму. Урегульованість і порядок у суспільному житті – інтегральний результат сукупної дії двох регулятивних механізмів: спеціалізованої системи державного управління, що діє від імені всієї держави (народу), – державного управління і системи соціальної саморегуляції, самоврядовчих дій організаційно самостійних колективних членів суспільства (територіальних громад).

У підрозділі 1.2. “Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти реалізації державної політики” детально проаналізовано нормативно-правові основи діяльності, функціональне призначення та обсяг компетенційних повноважень місцевих органів виконавчої влади.

Основну увагу приділено місцевим державним адміністраціям як ключовим органам виконавчої влади на місцевому рівні. Наголошено на тому, що їх управлінська діяльність регулюється Конституцією України (статтями 118, 119), Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, Постановами Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації”, “Про впорядкування структури місцевих державних адміністрацій”, “Про затвердження Порядку контролю здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади”, іншими нормативно-правовими актами.

Зміст управлінської діяльності виконавчої влади на місцевому рівні, на нашу думку, можна розглядати як: право й можливість місцевих органів виконавчої влади (місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади)  функціонувати в межах своїх повноважень, видавати правові акти, здійснювати організаційну роботу тощо; право і можливість посадової  особи апарату органу управління приймати рішення, які реалізує підлеглий, працівник (увесь персонал) під контролем і з відповідальністю цієї посадової особи; підсистему виконавчої влади на місцевому рівні, що утворює разом з іншими виконавчими  органами вищого рівня єдину управлінську структуру й приймає управлінські рішення під їх впливом.

Наголошено а тому, що для вітчизняної моделі функціонування виконавчої влади характерним є вертикальний поділ праці та спеціалізація, департаменталізація (відокремлення територіальних ланок частиною центральних органів державного управління в юридично самостійні організації з передачею їм відповідних повноважень), наявність різноманітних зв’язків між органами державного управління на територіальному рівні (вертикальних і горизонтальних, лінійних і функціональних, формальних і неформальних, прямих і непрямих), поєднання моделей подвійного (у системі місцевих державних адміністрацій) та єдиного (у системі територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади) підпорядкування, домінування централізованих засад над децентралізованими в побудові територіальних структур органів державного управління.

Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади на місцевому рівні значною мірою детермінується досконалістю горизонтальних управлінських відносин між органами різних організаційно-правових статусів. У відносинах місцевих державних адміністрацій та  територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади мають місце координаційні, субординаційні та реординаційні зв’язки. Особливого значення для вдосконалення механізмів державного управління на територіальному рівні набувають реординаційні зв’язки, пов’язані з функціями контролю, узгодження рішень і програм, налагодження надійного зворотного зв’язку між суб’єктами управління нижчого й вищого рівнів.

У підрозділі 1.3. “Виконавчі органи місцевого самоврядування як суб’єкти виконавчо-розпорядчої діяльності” досліджено та визначено поняття виконавчих органів місцевого самоврядування, що є необхідною умовою для характеристики їх системи, а також окреслено коло елементів, які її складають. У підрозділі міститься системно-структурний аналіз складових системи виконавчих органів, який дає змогу визначити недоліки в її організації та спрямувати шляхи їх удосконалення.

До системи виконавчих органів належать виконавчий комітет, відділи, управління та інші виконавчі органи місцевого самоврядування. Більшість повноважень у виконавчо-розпорядчій діяльності органів місцевого самоврядування належить виконавчому комітету, який є центральним виконавчим органом місцевої ради.

Для безпосереднього керівництва відповідними галузями господарства або для здійснення окремих функцій, що зумовлені процесом управління, у місцевій раді створюються відділи, управління та інші виконавчі органи, які є самостійними органами ради. Наголошено на тому, що в деяких наукових працях вчених радянської доби відділи та управління місцевих рад розглядали як особливі органи, що входили до системи як виконавчого комітету, так і місцевої ради.

Дисертант доводить, що відділи, управління та інші виконавчі органи є структурними підрозділами ради, де підпорядкованість виконавчому комітету та сільському, селищному, міському голові відбувається лише за її функціональним видом.

Зроблено висновок про те, що організація сучасних виконавчих органів місцевого самоврядування несе в собі відбиток організації місцевих органів державного управління радянських часів. Система місцевого самоврядування України може стати дієвою управлінською системою лише завдяки радикальному реформуванню структури місцевої ради: скороченню кількісного складу ради, ліквідації виконавчого комітету, створенню оптимальної системи відділів і управлінь, посиленню ролі сільського, селищного, міського голови.

У підрозділі 1.4. “Поняття, сутність і види взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” подано класифікацію та характеристику видів взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Наголошено, що при взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування можна виділити три основних види структурних зв’язків: координаційні; субординаційні; реординаційні. Субординація визначається як наявність підпорядкованості органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям (наприклад, право адміністрацій надавати методичні вказівки, рекомендації органам місцевого самоврядування, право на узгодження, на контроль (фінансовий, прокурорський) тощо); координація – як відсутність підпорядкованості органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям (створення координаційних органів, проведення спільних нарад тощо); реординація – як наявність в органах місцевого самоврядування виключної компетенції в окремих випадках при загальному верховенстві органів державного управління (участь у призначенні керівників державних підприємств, право нормотворчої ініціативи тощо).

Розділ ІІ “Правове регулювання повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як суб’єктів взаємодії” присвячено характеристиці правових засад розмежування повноважень місцевих органів влади, дослідженню делегованих повноважень, визначенню контрольно-наглядової діяльності в процесі взаємодії місцевих органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування. Цей розділ складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Правові засади розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” встановлено, що характер відносин між місцевими органами виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих відносин на сьогодні справляють правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

Існуюча система правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові.

Підрозділ 2.2. “Інститут делегованих повноважень у системі місцевих органів влади” присвячено дослідженню актуальних проблем передачі владних повноважень на місцевому рівні, зокрема підставам, способу та формі такої передачі.

Визначено основні ознаки юридичної природи делегованих повноважень: 1) делегування повноважень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб’єктів делегування; 2) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням адміністративного договору; 3) делегування повноважень має обов’язково супроводжуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації суб’єктом делегованих повноважень; 4) делегований суб’єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.

Наголошено на тому, що законодавство України надає декілька визначень делегованих повноважень, сутність яких полягає в тому, що це повноваження, які передаються одним органом іншому за рішенням органу, що делегує.

Проте, виходячи з проведеного аналізу, у визначеннях не враховано добровільний характер делегованих повноважень, а також обов’язковість фінансування делегованих повноважень.

Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” встановлюють основні засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність відповідних органів та посадових осіб, однак вони обійшли увагою питання щодо розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і їх виконавчих комітетів, не подають конкретних механізмів взаємодії між цими органами. Такий правовий підхід породжує відповідні проблеми і призводить до неефективності у відносинах між місцевими органами публічної влади, насамперед пов’язаних з виконанням делегованих повноважень.

Зроблено висновок, що пріоритетним напрямом удосконалення системи органів публічної влади на місцях є становлення повноцінного регіонального самоврядування, що передбачає перетворення місцевих органів виконавчої влади в органи з функціями виконавчої влади, що не можуть бути передані до системи місцевого самоврядування (громадська безпека, ліквідація наслідків стихійних явищ, боротьба зі злочинністю, управління державною власністю тощо). Ці органи мають бути наділені також контрольно-наглядовими функціями. За цих умов необхідність делегування повноважень буде зведена до мінімуму. Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню встановлюватиметься законом, а делегування у зворотному напрямку – договором на підставі закону. 

У підрозділі 2.3. “Контрольно-наглядова діяльність у процесі  взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування” визначено особливості контрольно-наглядової діяльності  органів місцевого управління.

Визначено контроль як одну з основних вимог підтримки режиму законності, дисципліни, порядку й організованості, забезпечення прав і свобод громадян у процесі діяльності держави в цілому і в його найважливішій частині – органах адміністративно-територіального управління. Сутність і призначення контролю полягає, по-перше, у спостереженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта; по-друге, в одержанні об'єктивної й достовірної інформації про стан законності та дисципліни в ньому; по-третє, у вживанні заходів щодо запобігання й усунення  порушень законності таі дисципліни; по-четверте, у виявленні причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; по-п'яте, у вживанні заходів з притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законності й дисципліни.

Відповідно до Концепції адміністративної реформи, основним напрямом діяльності місцевих державних адміністрацій як основного органу виконавчої влади на місцевому рівні повинна стати контрольно-наглядова функція (“загальний нагляд”, “контроль за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування”).

На підставі проведеного аналізу чинного законодавства, істотних відмінностей у змісті категорій “контроль” і “нагляд” зроблено висновок  про те, що здійснення місцевими державними адміністраціями функції “контролю” щодо органів місцевого самоврядування не відповідає принципам самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Вважаємо за доцільне внести зміни до Закону про місцеві державні адміністрації, передбачивши право місцевих органів виконавчої влади здійснювати щодо органів і посадовців місцевого самоврядування заходи наглядового, а не контрольного характеру і для їх позначення використовувати термін “нагляд”, а здійснення “державний контроль” передбачити щодо інших суб'єктів, які знаходяться на відповідній території.

Розділ ІІІ “Організація взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” складається з двох  підрозділів.

Підрозділ 3.1. “Принципи взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” розглянуто систему вихідних ідей, закріплених у Конституції України й розвинутих у поточному законодавстві, на яких ґрунтується взаємодія між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Стверджується, що основні засади взаємодії місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади й місцевого самоврядування – це вид принципів організації й діяльності зазначених суб’єктів, які спільними для них.

Наголошено на тому, що принцип децентралізації й деконцентрації є базовим не тільки при розмежуванні компетенції держави, органів виконавчої влади на місцях і органів місцевого самоврядування, але й при організації їхньої взаємодії. Цей принцип публічної влади забезпечує самостійність місць при здійсненні загальнодержавних завдань і у вирішенні питань місцевого значення.

Поєднання державного й місцевого інтересів передбачає поряд з децентралізацією у сфері виконавчої влади принцип централізації. Централізація виконавчої влади, у певних межах, є основою здійснення загального (державного) інтересу, вона забезпечує цілісність і організованість усієї системи виконавчої влади, що позитивно впливає на ефективність здійснення її функцій. Проте при твердій централізації не враховуються інтереси окремих громадян, колективів, організацій, особливості місць, що, у свою чергу, знижує ефективність діяльності виконавчої влади в цілому й управління на місцевому рівні зокрема.

Визначено, що до принципів взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на рівні компетенції варто віднести: диференціацію предметів ведення місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування залежно від адміністративно-правової природи цих органів і характеру об'єктів їхнього управління; комбінованість предметів ведення з метою здійснення ефективної управлінської діяльності; фіксованість компетенційної самостійності шляхом законодавчого закріплення різних предметів ведення в компетенції місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Запропоновано до принципів взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування віднести принцип взаємного делегування повноважень та судового врегулювання суперечок і розбіжностей між двома центрами публічної влади на місцях.

У підрозділі 3.2. “Форми і методи взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” запропоновано систематизовану класифікацію форм та методів взаємодії між органами місцевого управління.

Визначено, що взаємодія між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування здійснюється у таких формах:  а) інституційних – створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих); б) правових – прийняття спільних актів, участь у розробці певних правових актів; в) організаційних – проведення спільних заходів (розширених колегій держадміністрацій, розширених засідань президій рад, семінарів, конференцій, “круглих столів”, звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністрацій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; г) інформаційних – обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); д) матеріально-фінансових – спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій.

У процесі взаємодії між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування використовується комплекс організаційно-правових методів, серед яких слід відзначити такі: а) прогнозування (соціально-економічного розвитку територій, факторів негативного впливу на суспільно-політичну й соціально-економічну ситуацію в регіоні); б) планування (бюджетне, організаційне, функціональне тощо); в) координація діяльності (органів у цілому чи їх структурних підрозділів, посадових осіб); г) погодження актів і рішень (досягнення консенсусу чи компромісу); ґ) вироблення спільних рішень (правового чи організаційного характеру); д) контроль за виконанням прийнятих рішень (у тому числі взаємний контроль); е) інформаційне забезпечення (попереднє, поточне, наступне); є) інструктування (за наявності знань чи досвіду, яких немає в контрагента); ж) делегування повноважень (за законом чи договором); з) матеріально-фінансове забезпечення прийнятих рішень (передача майна чи фінансових коштів); и) робота з кадрами (підготовка, перепідготовка, стажування тощо).

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання, яке полягає в поглибленні теоретичних засад взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також удосконаленні правового регулювання співвідношення повноважень цих органів, сутності системи місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевого самоврядування, наукового обґрунтування організаційно-правових форм діяльності місцевих органів влади.

Відповідно до поставленої мети та визначених завдань у дисертації зроблено такі висновки.

1.                   Досліджено, що становлення публічної влади на місцевому рівні в Україні характеризується відповідними історичними етапами, кожен з яких характеризує певну історичну епоху розвитку публічної влади на місцевому рівні та відрізняється своєю специфікою. Визначено, що для територіальної організації публічної влади переважної більшості держав є характерним структурування влади за функціональною та організаційною ознаками. В Україні це виявляється, зокрема, у тому, що на місцевому рівні (рівні областей, районів, міст зі спеціальним статусом та їх районів) співіснують дві підсистеми публічної влади: державна – в особі місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади - і муніципальна - в особі територіальних громад і органів місцевого самоврядування.

2.                   Встановлено, що місцеві органи виконавчої влади (якими є місцеві державні адміністрації та територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади) утворюють окрему систему, яка потребує особливого правового регулювання, з урахуванням того факту, що на сьогодні вона є поки що недостатньо узгодженою і збалансованою. Так, органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, у ряді випадків не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Існує потреба реформування системи місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання та паралелізму в їх діяльності.

3.                  Наголошено на тому, що діюча система виконавчих органів місцевого самоврядування (виконавчі комітети місцевих рад, управління та відділи) несе на собі відбиток радянських принципів організації місцевого управління. За сучасних умов необхідно створити таку управлінську систему, де кожний її елемент буде максимально виконувати покладені на нього функції, що спрямовані на досягнення мети демократичного, ефективного та економічного управління на певній місцевості.

4. Взаємний зв'язок місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування очевидний, насамперед, тому, що в сукупності вони є органами публічної влади, які виконують загальну, єдину функцію – управління на місцевому рівні. Для ефективного здійснення цієї функції необхідна взаємна підтримка  цих органів, узгодженість і єдина спрямованість їхніх дій. Отже, взаємодія, в аспекті досліджуваної проблеми, – це необхідний, об'єктивно зумовлений, законодавчо визначений взаємний зв'язок самостійних органів публічної влади; їхня взаємна підтримка; кооперація управлінських зусиль з метою здійснення узгодженого, дієвого й ефективного управління справами (питаннями) місцевого значення.

5. Нормативне закріплення різних видів взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування дає можливість виробити ефективну модель співвідношення їх повноважень, в основі якої лежить різна правова природа органів, що здійснюють публічну владу (управління) на місцях; виділення питань місцевого значення (ст. 140 Конституції) і загальнодержавного значення (ст. 17 Конституції); необхідність поєднання місцевого й державного інтересу; принципу централізації та децентралізації в державному управлінні.

6. Юридичне значення терміна “делегування” полягає в тимчасовій передачі повноважень одних органів влади іншим, що зумовлює зміну компетенції як делегуючого органу, так і органу, якому повноваження було делеговане. Однак невідповідність норм чинного законодавства доктринальним тлумаченням змісту наведеної категорії є причиною того, що делегування на сьогодні є найбільш складним способом встановлення співвідношення повноважень. Відсутність тимчасовості та диспозитивності делегування повноважень стає на заваді встановленню гнучкості управління й найраціональнішого поділу праці в системі публічної влади, що є основним завданням, яке делегування повноважень має на меті досягти.

7. Необхідно чітко визначити межі державного втручання при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні. На нашу думку, на місцевому рівні держава має забезпечувати: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; дотримання законності та забезпечення правопорядку, додержання прав і свобод людини та громадянина; обороноздатність і національну безпеку України; здійснення управління об'єктами державної власності; проведення фінансової, цінової та податкової політики; реалізацію політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту; екологічну безпеку, охорону природи і природокористування. Всі інші функції з управління на місцевому рівні мають здійснювати органи місцевого самоврядування.

8. Основними напрямами діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування повинна стати контрольно-наглядова функція (“загальний нагляд”, “контроль... за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування”). На підставі проведеного аналізу чинного законодавства можна зробити висновок про те, що здійснення місцевими державними адміністраціями функції “контролю” щодо органів місцевого самоврядування не відповідає конституційним принципам самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Варто внести зміні до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, передбачивши право місцевих органів виконавчої влади здійснювати щодо органів і посадових осіб місцевого самоврядування заходи наглядового, а не контрольного характеру, а здійснення “державного контролю” передбачити щодо інших суб'єктів, які знаходяться на відповідній території.

9. До основних принципів взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування варто віднести такі: диференціація предметів відання місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування залежно від юридично-правової природи цих органів і характеру об'єктів їхнього управління; комбінованість предметів ведення з метою здійснення ефективної управлінської діяльності; фіксованість компетенційної самостійності шляхом законодавчого закріплення різних предметів відання в компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування; узгоджена діяльність і взаємна підтримка; принцип взаємного делегування повноважень; можливість судового врегулювання суперечок та розбіжностей, що виникають у процесі взаємодії.

10. Організаційно-правовими формами координаційної взаємодії є: створення спеціальних органів на паритетних засадах для реалізації спільних програм, здійснення конкретних дій у певних сферах життєдіяльності території; проведення координаційних нарад за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування; проведення спільних заходів щодо комплексних питань; планування спільних дій з розподілом обов'язків між учасниками їхньої реалізації; проведення науково-практичних семінарів, конференцій з питань удосконалення координаційної взаємодії; прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації й головою обласного (районного) ради; складання аналітичних оглядів результатів спільної діяльності органів місцевого управління (самоврядування) з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження.