ТУПІЦИН Володимир Миколайович ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПРЕДСТАВНИЦЬКОГО ОРГАНУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.
У першому розділі – «Теоретичні засади організаційного забезпечення діяльності представницького органу місцевого самоврядування» – здійснено аналіз наукової літератури щодо організаційного забезпечення діяльності представницького органу місцевого самоврядування, визначено сутність явища місцевого самоврядування як соціальної інституції, досліджено організаційні форми місцевого самоврядування, узагальнено іноземний досвід організаційного забезпечення діяльності представницького органу місцевого самоврядування, визначено тенденції та описано традиції організації діяльності місцевих рад України.
Упродовж двох століть еволюції теорії місцевого самоврядування різні теорії та концепції пройшли випробування часом: частина з них підтвердилася, частина – не витримала такої перевірки. За цей час були сформовані кілька теорій місцевого самоврядування: вільної громади, громадівська, державницька (з юридичним та політичним напрямками), господарська, муніципального соціалізму, муніципального дуалізму та ін. Своєрідним сучасним узагальненням еволюції теорії місцевого самоврядування є міжнародні правові акти: Всесвітня декларація місцевого самоврядування, Європейська хартія місцевого самоврядування та ін. Найбільше розповсюдження мають громадівська та державницька теорії.
Конвергенція теорій місцевого самоврядування детермінує питання визначення сутності цього соціального явища. Це дозволяє уточнити дефініцію місцевого самоврядування і визначити його як вид діяльності з управління суспільними справами місцевого значення, що здійснюється системою спеціальних інституцій, які уповноважені на таке управління через систему спеціальних правових норм. Відповідно, місцеве самоврядування експлікується не лише як право вирішувати питання місцевого значення, але й як вид діяльності та система інституцій, які більш якісно реалізують означену діяльність.
Провідну роль у здійсненні управління суспільними справами місцевого значення відіграють органи місцевого самоврядування, що детермінує необхідність окремого дослідження, зокрема організаційних форм його інституцій. Ці питання в кожній країні вирішуються в залежності від історичних традицій та практично незалежно від закріпленого за органом місцевого самоврядування обсягу повноважень. Існуюча різноманітність зводиться до кількох організаційно-правових форм: «сильна рада-слабкий голова», «сильна рада-сильний голова», «обрана рада-найманий менеджер», «комісійна форма» та «комбінована форма». Кожна з цих організаційно-правових норм має певні переваги та недоліки
Окрім організаційної форми велике значення має спосіб формування складу представницького органу місцевого самоврядування. Це може здійснюватися в два основні способи: за мажоритарною чи пропорційною виборчими системами. Кожна з цих систем має недоліки та переваги, що не дає можливості однозначно визначити їх прийнятність для застосування залежно від конкретної ситуації використання цих систем.
Дослідження еволюції організаційних форм місцевого самоврядування України дозволило встановити дві головні тенденції: вічові традиції безпосередньої демократії та високо регламентована діяльність представницьких органів. Перша форма є вкрай громіздкою та незручною для використання для повсякденної діяльності з управління суспільними справами місцевого значення. Невпорядкована робота представницьких органів місцевого самоврядування усуває населення від вирішення питань місцевого значення, призводить до втрати підтримки та довіри з боку населення до інституцій місцевого самоврядування, створює умови погіршення якості місцевого самоврядування і української державності. Це змушує при організації діяльності місцевих рад віднаходити форми поєднання вічових та представницьких традицій місцевого самоврядування.
У другому розділі – «Сучасний стан організаційного забезпечення діяльності представницького органу місцевого самоврядування в Україні» – здійснено аналіз організаційно-правових засад діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, практики використання регламенту місцевої ради як організаційної основи діяльності колегіального органу місцевого самоврядування та аналіз правового статусу депутатів місцевих рад.
Місцеве самоврядування України регулюється достатньо потужною нормативно-правовою базою, яка включає в себе як Конституцію України та окремі спеціальні закони, так і локальні та внутрішні документи (статут територіальної громади та регламент місцевої ради). Місцева рада складається з обраних депутатів та функціонує як колегіальний орган влади. Для організації своєї діяльності депутати створюють робочі органи ради, якими є постійні та тимчасові комісії, а також депутатські групи та фракції. Така структура створює достатні передумови для успішної діяльності місцевої ради.
Переважна більшість технічних питань організації діяльності місцевої ради покладається на регламент цього органу влади. Аналіз регламентів місцевих рад України дозволяє встановити певні тенденції та закономірності у змісті і процедурах використання цих документів. Основні позиції, необхідні для організації діяльності ради містять регламенти місцевих рад України. Але доволі часто в них спостерігаються суперечливі позиції, які далеко не завжди відповідають чинному законодавству України. Особливої уваги заслуговує регламентація проведення першої сесії новообраної місцевої ради, що не створює належних передумов ефективної діяльності представницьких органів місцевого самоврядування виконувати їх обов’язки і повноваження.
Головним елементом системи місцевої ради є депутат місцевої ради. Його права та обов’язки регламентуються не тільки загальним законом про місцеве самоврядування, але й окремим спеціальним законом про статус депутата місцевої ради. Обов’язки і повноваження депутатів місцевої ради відрізняються їх обов’язковістю та місцем їх застосування і виконання (місцева рада та її органи або виборчий округ). Вся ця система дій та відносин дозволяє депутату бути представником своїх виборців та брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в складі представницького органу влади, яким є місцева рада. В той же час, суміщення пропорційної та мажоритарної виборчих систем у поєднанні з рудиментами мажоритарної виборчої системи значно ускладнює механізм забезпечення взаємодії депутатів місцевих рад з виборцями. Це змушує констатувати необхідність вдосконалення системи організації діяльності як депутатів, так і місцевої ради в цілому.
У третьому розділі – «Шляхи вдосконалення організаційного забезпечення діяльності представницького органу місцевого самоврядування в Україні» – розроблено комплекс заходів щодо вдосконалення організації діяльності місцевих рад України та формування рекомендацій стосовно вдосконалення діяльності депутатів місцевих рад
Упродовж останніх років в Україні намітилася тенденція до вдосконалення організації діяльності місцевих рад. Про це свідчить, з одного боку, намагання вищого керівництва здійснити достатньо радикальну трансформацію системи територіальної організації влади, а з іншого боку – запровадження до правового поля України нових компонентів, які передбачають значну зміну самого формату діяльності всіх органів влади. Особливо важливим при цьому є Закон України «Про доступ до публічної інформації». Запровадження в діяльності органів місцевого самоврядування передбачених цим Законом норм та процедур дозволить значно покращати їх діяльність.
У той же час, трансформації нормативно-правової бази місцевого самоврядування України ще не гарантують безумовного покращання діяльності місцевих рад. Окремі норми проектів законів, які повинні сформувати правову базу майбутньої системи місцевого самоврядування, містять певні недосконалості та суперечливості. Діючий вже закон про доступ до публічної інформації також не позбавлений певних недоліків та суперечливостей. Все це разом змушує шукати інші шляхи та способи покращення функціонування місцевих рад.
Удосконалення організації діяльності місцевої ради як колегіального органу влади потребує здійснення змін на рівні самої інституції місцевої ради. Найбільш проблемним моментом при цьому є спосіб формування місцевої ради: використання тільки пропорційної чи тільки мажоритарної виборчої системи є неприйнятним для сучасної України. Нівелювати недоліків обох виборчих систем дозволяє їх одночасне поєднання на основі пропорційної системи з відкритими списками та регіональною прив’язкою.
Окремою проблемою в організації діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є створення місцевих рад в районах міст. Розгляд технічних аспектів організації діяльності органів влади дозволяє стверджувати про доцільність формування районних рад в містах з районним поділом. Саме ці органи влади дозволяють забезпечити якісне та ефективне надання управлінських послуг населенню.
Сучасне законодавство України щодо місцевого самоврядування передбачає використання при цьому складних та громіздких процедур, які далеко не завжди передбачені у внутрішніх технічних документах місцевих рад. Відмова від використання тимчасових президій дозволить значно легше та швидше обрати керівництво місцевої ради. Деталізація цього механізму повинна бути здійсненою в регламенті місцевої ради.
Не менш важливим моментом в організації діяльності цього колегіального органу влади є підготовка пленарного засідання місцевої ради. Деякі технічні аспекти цього процесу потребують більш чіткого врегулювання. Зокрема, потребують більш чіткого визначення права та повноваження міського, сільського та селищного голови (особливо, щодо права голосувати).
Організація діяльності місцевої ради як колегіального органу влади потребує також і вдосконалення діяльності кожного окремого її депутата. На сьогодні першочергового впорядкування потребує узгодження терміну закінчення строку повноважень депутатів місцевої ради. Важливим моментом організації діяльності місцевої ради також є формування депутатських фракцій. Необхідно в обов’язковому порядку забезпечити можливість створити власну фракцію депутатам, що увійшли до складу ради в результаті виборів за списками кандидатів від місцевих осередків політичних партій.
Особливої уваги потребують конкретні форми участі депутатів місцевої ради в діяльності ради з колективного прийняття рішень. Новий формат організації роботи органів влади, що запроваджений внаслідок набуття чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації», створює передумови для покращання роботи депутатів місцевих рад. Окремим важливим моментом організації діяльності місцевої ради як представницького органу влади є звітування депутатів. Вирішити цю проблему дозволяє розрізнення звітів депутатів місцевих рад перед виборцями та їх зустрічей з ними.