ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ПІДРОЗДІЛІВ ВЕТЕРИНАРНОЇ МІЛІЦІЇ З ПРОВЕДЕННЯ КАРАНТИННИХ ВЕТЕРИНАРНИХ ЗАХОДІВ Автореферат

Актуальність теми. Забезпечення ветеринарно-санітарного та епізоотичного благополуччя у будь-якій державі залежить від багатьох чинників. Становлення України як незалежної держави характеризується зокрема, створенням законодавчої бази в галузі ветеринарної медицини. Проте цього не достатньо для належної охорони території нашої країни від занесення із територій інших держав або з карантинної зони збудників інфекційних хвороб тварин. Важливим чинником щодо цього є діяльність органів державного управління в галузі ветеринарної медицини, у тому числі підрозділів ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів (далі – підрозділи ветеринарної міліції). Поступове наближення вітчизняного ветеринарного законодавства до міжнародних норм у сфері санітарного і фітосанітарного контролю та відповідних інституцій, зі створенням часових графіків та механізму їхнього функціонування, – необхідна передумова вступу України до Світової Організації Торгівлі (далі – СОТ).

З моменту прийняття у 2006 році Закону України „Про ветеринарну медицину” у новій редакції розпочався процес розробки та удосконалення нормативно-правової бази функціонування ветеринарної медицини України. Одним із визначальних моментів у забезпеченні епізоотичної безпеки, карантину тварин, здійсненні державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, створенні передумов вступу України до СОТ є процес утворення підрозділів ветеринарної міліції як самостійної структурної складової Міністерства внутрішніх справ (далі – МВС) України та затвердження „Положення про підрозділи ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів” (далі – Положення про підрозділи ветеринарної міліції). Набувши в 1994 році статусу країни-члена Міжнародного Епізоотичного Бюро (далі – МЕБ), Україна обрала шлях наукового обгрунтування встановлених ветеринарно-санітарних вимог на основі міжнародних норм, основних напрямів та рекомендацій МЕБ, з якими органи державного управління в галузі ветеринарної медицини, зокрема підрозділи ветеринарної міліції, повинні бути незалежними, приймаючи компетентні рішення з питань національної безпеки нашої держави. З огляду на зазначене, наукові дослідження нормативно-правового регулювання діяльності та організації підрозділів ветеринарної міліції, враховуючи їх специфічні функції, є актуальними на даний час.

В Україні сформована певна нормативно-правова база державного управління галуззю ветеринарної медицини, якою визначено організаційно-правові засади її функціонування, вимоги щодо ветеринарно-санітарної якості й безпечності об’єктів державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, повноваження державних органів ветеринарної медицини при здійсненні державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду тощо. Підрозділи ветеринарної міліції займають особливе місце у системі державного апарату України, яке обумовлене особливою метою їх створення – здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за виконанням вимог ветеринарно-санітарних заходів щодо профілактики, локалізації та ліквідації карантинних хвороб тварин, а також наданим їм правовим статусом – структурна складова міліції МВС України. Тому питання, пов’язані з правовим забезпеченням організації та діяльності цих органів внутрішніх справ, набувають особливого значення та потребують глибоких теоретико-правових досліджень, які, на жаль, не достатньо проводяться. Особлива увага до підрозділів ветеринарної міліції як правоохоронних органів у галузі ветеринарної медицини викликана також тим, що у боротьбі з правопорушеннями склалася кризова ситуація, вирішення якої потребує удосконалення нормативно-правового регулювання їхньої діяльності.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали наукові праці фахівців у галузях адміністративного права, теорії управління, загальної теорії держави і права, ветеринарної медицини, філософії, інших галузей права, у тому числі зарубіжних вчених, зокрема В.Б. Авер’янова, С.С. Алєксєєва, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Д.Н. Бахраха, В.М. Бездєнежних, О.В. Батанова, А.С. Васильєва, О.В. Гаращука, О.П. Герасимова, І.П. Голосніченка, В.М. Горжеєва, А.В. Дудаша, Ю.Я. Кассіча, Д.А. Керимова, А.М. Колодія, В.К. Колпакова, В.О. Котюка, Л.Т. Кривенко, П.І. Крайнєва, Ф.Е. Колонтаєвського, В.В. Копєйчикова, О.П. Коренєва, В.І. Курила, В.В. Лазарєва, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, Ю.Ю. Садварі, Ю.П. Солов’я, Р.О. Халфіної, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи та інших.

Законодавче регулювання функціонування підрозділів ветеринарної міліції свідчить про існування багатьох проблем та характеризується непослідовністю у прийнятті нормативно-правових актів, наявністю дезорганізованих процесів. Не завжди норми підзаконних нормативно-правових актів відповідають, а інколи і суперечать нормам законів. Деякі правові акти дублюють один одного, не відповідають правилам юридичної техніки, пересичені нормами-деклараціями або зовсім застарілі. Зазначене викликає певні незручності як для суб’єктів правовідносин у сфері ветеринарної медицини, так і в роботі органів державного управління в галузі ветеринарної медицини, зокрема підрозділів ветеринарної міліції, які покликані здійснювати основні завдання держави в галузі ветеринарної медицини.

Науково-практичні розробки у сфері правового регулювання ветеринарної медицини за час незалежності не торкнулися сфери діяльності підрозділів ветеринарної міліції. У юридичній літературі мають місце погляди фахівців на широкий спектр проблем правового регулювання діяльності міліції України як державного озброєного органу виконавчої влади, але відсутнє теоретичне осмислення адміністративно-правових та організаційно-управлінських відносин, які виникають у процесі здійснення посадовими особами підрозділів ветеринарної міліції, що мають правовий статус державних інспекторів ветеринарної медицини, своїх компетенційних повноважень.

Отже, існуючий нормативно-правовий матеріал діяльності підрозділів ветеринарної міліції залишається поза межами наукового пізнання та підлягає належному аналізу.

Ці обставини дозволяють розглядати організаційно-правові засади діяльності підрозділів ветеринарної міліції як проблему надзвичайно важливу з ветеринарно-санітарної та епізоотичної точки зору, що зумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано згідно з Пріоритетними напрямками наукових досліджень Національного аграрного університету в межах державної науково-технічної програми „Ринкова трансформація аграрної сфери економіки України” та в контексті проведення у нашій державі адміністративно-правової реформи. Тема дисертації безпосередньо пов’язана з організаційно-управлінськими аспектами наукової теми „Формування ринкового механізму в аграрному секторі АПК” (номер державної реєстрації 0199U002510) та адміністративно-правовими аспектами НДР “Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обгрунтування на основі всебічного аналізу організаційно-правових засад функціонування підрозділів ветеринарної міліції, визначення їх місця, ролі та завдань у галузі ветеринарної медицини, проведення аналізу чинного законодавства з цього питання з метою виявлення проблем нормативно-правового регулювання організації і діяльності підрозділів ветеринарної міліції; наукова розробка та формування обгрунтованих висновків і рекомендацій щодо удосконалення організаційно-правових основ правозастосовної та правоохоронної діяльності підрозділів ветеринарної міліції як органів державної виконавчої влади у галузі сільського господарства і внутрішніх справ та нормативно-правової бази регулювання правовідносин державного управління у сфері ветеринарної медицини.

Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети були визначені такі основні завдання:

- здійснити правовий аналіз теоретико-правових основ функціонування підрозділів ветеринарної міліції у галузі ветеринарної медицини, визначити поняття “підрозділи ветеринарної міліції”;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики правозастосовної діяльності підрозділів ветеринарної міліції як органів державного управління галуззю ветеринарної медицини;

- дослідити місце і роль підрозділів ветеринарної міліції у єдиній системі органів державного управління в галузі ветеринарної медицини;

- вивчити законодавче регулювання діяльності підрозділів ветеринарної міліції, в тому числі їх взаємодію з іншими органами державної виконавчої влади у процесі здійснення професійної діяльності, розробити рекомендації з удосконалення, встановлення й усунення правових колізій та прогалин у галузі ветеринарного законодавства з метою підвищення його ефективності, забезпечення зручності користування ним, полегшення пошуків юридичної норми, що підлягає застосуванню чи реалізації, а також сприяння його вивченню зацікавленими особами та широким загалом;

- дослідити та провести аналіз юрисдикційних повноважень державних інспекторів підрозділів ветеринарної міліції при здійсненні ними державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду і при розгляді в установленому порядку матеріалів про порушення законодавства з питань ветеринарної медицини та відпрацювати шляхи удосконалення;

- провести аналіз підзаконних нормативно-правових актів діяльності підрозділів ветеринарної міліції та міжнародних договорів з питань ветеринарної медицини з метою розробки відповідних пропозицій щодо приведення вітчизняного законодавства про ветеринарну медицину у відповідність з вимогами законодавства міжнародних організацій та Європейського Союзу (далі – ЄС).

Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері правозастосовної та правоохоронної діяльності підрозділів ветеринарної міліції, пов’язані із застосуванням норм адміністративного, а також інших галузей та інститутів права України.

Предмет дослідження – діяльність підрозділів ветеринарної міліції як державних органів виконавчої влади при проведенні ними карантинних ветеринарних заходів.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання: діалектичний метод наукового пізнання та наукові методи системного, нормативно-порівняльного, формально-логічного, структурно-функціонального аналізу досліджуваних правових явищ. Їх застосування характеризується системним підходом, що дозволяє досліджувати проблеми в єдності їх юридичної форми і соціально-правового змісту, а також провести системний аналіз адміністративних актів, які є результатом державного управління підрозділів ветеринарної міліції у галузі ветеринарної медицини.

У роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю і нагляду як видів державного управління галуззю ветеринарної медицини. Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності державних інспекторів ветеринарної медицини при здійсненні ними державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за їх об’єктами, передбачених законодавством України, визначення ролі і місця підрозділів ветеринарної міліції у єдиній системі органів державного управління в галузі ветеринарної медицини. За допомогою документального аналізу та спеціально-юридичного методу з’ясовувалися особливості взаємодії підрозділів ветеринарної міліції з іншими органами державної виконавчої влади при здійсненні професійної діяльності, застосування державними інспекторами підрозділів ветеринарної міліції заходів адміністративного примусу. Порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи використовувались для визначення напрямів удосконалення теоретико-правових засад функціонування підрозділів ветеринарної міліції.

Емпіричну основу дослідження становить національне законодавство України про ветеринарну медицину: Конституція України, кодекси України, закони України, Укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти МВС України та Міністерства аграрної політики України, Державного департаменту ветеринарної медицини з державною інспекцією ветеринарної медицини (далі – Державний департамент ветеринарної медицини); міжнародні правові акти та міжнародні договори, ратифіковані у встановленому законом порядку; законодавство в галузі ветеринарної медицини інших держав: кодекси, угоди, рішення, директиви Ради ЄС; постанови та роз’яснення Конституційного суду України, інших судів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що з урахуванням новітніх досягнень правової науки, використанням сучасних методів наукового пізнання, дисертація є комплексним дослідженням організаційно-правових засад діяльності підрозділів ветеринарної міліції як органів державного управління в галузі ветеринарної медицини. У результаті проведеного дослідження, аналізу практики застосування правових норм, обгрунтовано існування та юридичне закріплення поняття органу державної ветеринарної медицини, а саме – ветеринарної міліції, сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження знайшла конкретний прояв у таких основних положеннях:

вперше:

- на основі чинного законодавства України та аналізу практики застосування правових норм проведено наукове дослідження організаційно-правових засад функціонування підрозділів ветеринарної міліції, правосуб’єктності державних інспекторів ветеринарної медицини при здійсненні ними державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за дотриманням суб’єктами господарювання в галузі ветеринарної медицини вимог ветеринарно-санітарних заходів;

- на основі аналізу європейського ветеринарного законодавства обґрунтовано низку фундаментальних принципів та вимог до діяльності підрозділів ветеринарної міліції для забезпечення якості їх роботи;

- з метою ефективного вирішення підрозділами ветеринарної міліції проблем, пов’язаних із підтриманням ветеринарно-санітарного й епізоотичного благополуччя та плідного міждержавного співробітництва обґрунтовані спеціалізовані принципи укладення міжнародних договорів про співробітництво в галузі ветеринарної медицни;

- на основі аналізу характерних особливостей укладених міжнародних договорів у галузі ветеринарної медицини визначено низку основних чинників зовнішньої галузевої політики щодо забезпечення підрозділами ветеринарної міліції ветеринарно-санітарного та епізоотичного благополуччя держави;

- внесено низку конкретних пропозицій та рекомендацій до Закону України “Про ветеринарну медицину”, Закону України “Про безпечність та якість харчових продуктів”, Закону України “Про міліцію”, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Положення про підрозділи ветеринарної міліції, спрямованих на удосконалення правового регулювання діяльності підрозділів ветеринарної міліції;

удосконалено:

- класифікацію системи органів державної виконавчої влади, що здійснюють державне управління в галузі ветеринарної медицини, у межах якої функціонують підрозділи ветеринарної міліції як окремий її елемент та зроблено висновок, що підрозділи ветеринарної міліції також є органами “нижчого” управлінського рівня в галузі ветеринарної медицини, які опосередковано підпорядковані Кабінету Міністрів України як органу “загальної” компетенції “вищого” рівня через пряме підпорядкування органам „спеціальної” компетенції “середнього” рівня, а саме частковому організаційному – МВС України та частковому функціональному – Державному департаменту ветеринарної медицини;

- компетенційні повноваження державних інспекторів ветеринарної медицини при здійсненні ними контрольно-наглядової діяльності за дотриманням суб’єктами господарювання вимог ветеринарно-санітарних заходів особливо щодо профілактики, локалізації та ліквідації карантинних хвороб тварин;

дістали подальшого розвитку:

- визначення та обґрунтування питання про правову природу функціонування підрозділів ветеринарної міліції як органів внутрішніх справ, що діють у складі МВС України;

- комплексне дослідження шляхів удосконалення адміністративного та ветеринарного законодавства України з метою його гармонізації із санітарним та фітосанітарним законодавством ЄС у контексті євроінтеграційного руху держави;

- визначення змісту, відмінних ознак та особливостей здійснення посадовими особами підрозділів ветеринарної міліції державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду як видів державного управління галуззю ветеринарної медицини;

- обґрунтування закріплення в Кодексі України про адміністративні правопорушення за державними інспекторами підрозділів ветеринарної міліції права накладення адміністративних стягнень при провадженні справ про порушення законодавства з питань ветеринарної медицини; питання здійснення ними адміністративного провадження та визначення шляхів його удосконалення.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні питань та становить як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідницькій сфері – основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальших розробок проблем правового регулювання діяльності підрозділів ветеринарної міліції;

- у правотворчій діяльності держави – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для підготовки низки проектів законодавчих та підзаконних актів, зокрема змін і доповнень до таких законів України: Конституції України, “Про міліцію”, “Про ветеринарну медицину”, “Про безпечність та якість харчових продуктів”, Кодексу України про адміністративні правопорушення; підзаконного нормативно-правового акта – Положення про підрозділи ветеринарної міліції; проектів законів України “Про органи державної виконавчої влади”, “Про органи внутрішніх справ”, Ветеринарного кодексу України тощо, що сприятиме удосконаленню правового регулювання правозастосовної та правоохоронної діяльності органів державного управління у галузі ветеринарної медицини;

- у правозастосовній діяльності – використання отриманих результатів дозволить удосконалити нормативно-правову базу не лише в роботі державних інспекторів підрозділів ветеринарної міліції, а й при здійсненні повноважень державними інспекторами ветеринарної медицини інших органів державного управління в галузі ветеринарної медицини;

- у навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці навчальних посібників та підручників з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна відповідальність”;

- у правовиховній сфері – положення і висновки дисертації можуть бути використані у роботі з підвищення рівня кваліфікації та правової освіченості працівників системи державних організацій ветеринарної медицини.

Основні висновки дисертаційного дослідження активно впроваджувались у практичну роботу підрозділів ветеринарної міліції у безпосередній роботі державних інспекторів ветеринарної медицини з організації здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за дотриманням вимог ветеринарно-санітарних заходів (Акт впровадження від 26.01.2007 р.) та у навчальному процесі при викладанні навчальної дисципліни “Адміністративне право України” на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету (Акт впровадження від 29.01.2007 р.).

Результати дисертаційного дослідження використані при розробці проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини”, зареєстрованого в Апараті Верховної Ради України 02 червня 2005 року за № 7587-1, який був прийнятий 06 вересня 2005 року за № 2509-IV та проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про ветеринарну медицину”, що зареєстрований в Апараті Верховної Ради України 06 вересня 2006 року за № 2049, та був прийнятий 16 листопада 2006 року за № 361-V.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертаційній роботі наукові положення, висновки та пропозиції належать автору і є її особистим науковим доробком.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювали на засіданні кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету. Апробація результатів дисертації здійснювалася шляхом оприлюднення на VIII Міжнародній науково-практичній конференції „Наука і освіта “2005” 07 – 21 лютого 2005 року (м. Дніпропетровськ); всеукраїнській науково-практичній конференції до Дня науки “Правові проблеми сучасності в умовах розвитку юридичної науки” 19 травня 2005 року (м. Чернігів); науково-практичній конференції молодих науковців “Актуальні проблеми прав людини та держави в умовах світової глобалізації” 22 лютого 2006 року (м. Київ); міжнародній науково-практичній конференції “Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти” 17 – 18 листопада 2006 року (м. Київ).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертаційного дослідження викладені дисертантом у чотирьох одноосібних наукових статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях з юридичних наук ВАК України, а також чотирьох тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура і обсяг дисертації зумовлені темою дослідження та характером розглянутих проблем. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що поєднують дев’ять підрозділів, висновків до розділів, висновків і пропозицій, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 192 сторінки, з яких 158 – основного тексту, кількість використаних джерел – 244 найменуванння, 4 сторінки – додатки.