ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В СФЕРІ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН Автореферат

Актуальність теми. Одним з пріоритетних завдань бюджетної політики України на сучасному етапі є реформування системи міжбюджетних відносин. Пошук оптимального варіанту регулювання міжбюджетних відносин вже тривалий час є об’єктом уваги фахівців, що свідчить про важливе значення результатів, які очікує суспільство від їх здійснення. Отримання таких результатів можливе лише у разі існування та належного функціонування придатної, досить досконалої системи управління в сфері міжбюджетних відносин, однією з найважливіших функцій якої є функція контролю.

У теорії фінансового права науковці, залежно від сфери застосування фінансового контролю, традиційно виділяють декілька його видів – бюджетний, податковий, валютний та ін. Деякі з них були досліджені та сформовані за радянських часів, інші виникли внаслідок переходу економіки України до ринкових відносин з моменту здобуття незалежності. Однак фінансовий контроль, зокрема, всі елементи його системи за останні півтора десятиріччя зазнали істотних змін внаслідок виникнення правових інститутів, яких за радянських часів не існувало.

Конституцією України закладено основи функціонування інституту місцевого самоврядування, який обумовлює виникнення міжбюджетних відносин у їх сучасному вигляді, через існування бюджетів місцевого самоврядування. Реформування системи міжбюджетних відносин, яке на сьогодні остаточно ще не завершено, здійснюється через процес децентралізації бюджетно-податкових повноважень органів місцевого самоврядування. За таких умов зазнає істотних змін вся бюджетна система держави, а отже має змінюватися та вдосконалюватися система фінансового контролю, що за своєю організаційною побудовою повинна охоплювати всі відносини, які виникають у бюджетному процесі. Тому здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин є принципово новим напрямом такого контролю, який до цього часу розглядався фахівцями, як юристами, так і економістами лише в межах досліджень бюджетного контролю. Відсутність у чинному законодавстві визначення міжбюджетних відносин, як окремої сфери застосування фінансового контролю, повноважень органів фінансового контролю в цій сфері, обумовлена недостатністю теоретичних розробок у даному напрямку.

Питання фінансового контролю завжди були в центрі уваги вчених: М.Т.Білухи, О.Ю.Грачевої, Л.М.Крамаровського, О.А.Кузьменко, Л.А.Савченко та інших. Але особливостям здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин вони уваги не приділяли. Для визначення таких особливостей були використані праці, в яких розглядалися питання міжбюджетних відносин, функціонування державного та місцевих бюджетів: О.А.Музики, А.Д.Селюкова, а також наукові розробки радянських вчених, що присвячені дослідженню питань становлення та функціонування бюджетної системи держави.

Важливе значення для дослідження мали фундаментальні положення вчених, які внесли значний вклад у розвиток науки фінансового права: Є.О.Алісова, Л.К.Воронової, М.В.Карасевої, М.П.Кучерявенко, А.А.Нечай, О.П.Орлюк, П.С.Пацурківського, Н.І.Хімічевої та праці відомих учених - фахівців у галузі теорії держави та права.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи затверджена вченою радою Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті 24 листопада 2003 року (протокол № 11).

Напрям дисертаційного дослідження обраний з урахуванням організаційних заходів, спрямованих на зміцнення фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин, запобігання правопорушенням у бюджетній сфері, пов’язаний з положеннями указів Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” № 1074/00 від 19.09.2000, „Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” № 1251/01 від 25.12.2001 та програмою діяльності Кабінету Міністрів України „Послідовність. Ефективність. Відповідальність”, що затверджена постановою № 321 від 12.03.2004. Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України (номер державної реєстрації 0102U000477), де автор дисертаційного дослідження є одним із виконавців.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі врахування теоретичних досягнень юридичної науки, чинного законодавства визначити проблеми правового регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, розкрити його особливості, сформулювати науково обґрунтовані пропозиції щодо створення та функціонування ефективної системи міжбюджетного контролю та вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в зазначеній сфері.

Для досягнення поставленої мети дисертаційної роботи були поставлені такі завдання:

– охарактеризувати процес виникнення та становлення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, сучасний стан його правового регулювання;

– з’ясувати поняття та особливості міжбюджетного контролю, його місце в загальній системі фінансового контролю;

– дослідити об’єкт та предмет міжбюджетного контролю;

– визначити повноваження органів щодо здійснення міжбюджетного контролю;

– класифікувати форми та методи міжбюджетного контролю;

– проаналізувати проблеми дотримання фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин;

– визначити та охарактеризувати види правопорушень в сфері міжбюджетних відносин та санкції, що застосовуються до правопорушників;

– розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Об’єкт дослідження це суспільні відносини, що виникають в процесі здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Предмет дослідження це організація та здійснення правового регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає єдиний комплекс прийомів і методів наукового пізнання, які обрані з урахуванням мети та завдань дослідження. Використання в процесі дисертаційного дослідження загальнонаукових та спеціальних методів пізнання дало можливість отримати певні теоретичні результати.

Перелік завдань дослідження визначив необхідність застосування діалектичного методу пізнання, за допомогою якого об’єкт дослідження був розглянутий в аспекті розвитку та специфіки взаємозв’язків його системи, що виникають під час її функціонування (п. 1.1; п. 2.2; п. 2.3). Використання системного методу пізнання дозволило з’ясувати місце міжбюджетного контролю в системі фінансового контролю (п. 1.3). За допомогою порівняльно-правового методу були розглянути погляди представників юридичних та економічних наук на визначення сутності фінансового контролю його окремих видів, що дало можливість визначити поняття та особливості міжбюджетного контролю (п. 1.3; п. 2.1). Порівняльно-історичний метод пізнання дозволив дослідити розвиток міжбюджетного контролю, визначити етапи його формування (п. 1.1). Формально-догматичний та формально-юридичний методи використовувалися при аналізі норм чинного законодавства (п. 1.2; п. 2.2; п. 3.1; п. 3.2; п. 3.3). Крім цього в дослідженні був використаний метод опитування у вигляді анкетування.

Емпіричну базу дослідження складають: Конституція України, закони України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, відомчі нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини та організацію і здійснення фінансового контролю. В роботі використані матеріали практики й аналітичні дані Рахункової палати. В межах дисертаційного дослідження було опитано 172 посадових осіб місцевих фінансових органів, Державної контрольно-ревізійної служби України, Державного казначейства України та депутатів місцевих рад з питань досліджуваної проблематики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській юридичній літературі комплексним, узагальненим дослідженням правових проблем організації та здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

У роботі обґрунтовується ряд нових для сучасної правової науки теоретичних понять та положень, а також рекомендацій практичного характеру з вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини, які виникають під час здійснення міжбюджетного контролю.

Елементи новизни відображені в таких положеннях:

вперше:

– сформульовано поняття міжбюджетного контролю під яким розуміється система дій органів державної влади та місцевого самоврядування, яка спрямована на об’єктивне планування міжбюджетних відносин, а також на забезпечення дотримання законності та фінансової дисципліни в фінансовій діяльності, що виникає в межах міжбюджетних відносин між вказаними суб’єктами;

– з’ясовано місце міжбюджетного контролю як окремого підвиду в загальній системі фінансового контролю;

- визначено поняття суб’єктів міжбюджетних відносин – це органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що беруть участь у міжбюджетних відносинах від імені відповідних адміністративно-територіальних утворень, які вони представляють;

- досліджено особливості міжбюджетного контролю, його об’єкт та предмет;

- поглиблено вивчено класифікацію форм міжбюджетного контролю за критерієм часу проведення контрольних дій;

- висвітлено особливості застосування обстеження та аналізу, як методів міжбюджетного контролю;

- визначено 7 видів бюджетних правопорушень, що вчинюються в сфері міжбюджетних відносин, які класифіковані залежно від стадій бюджетного процесу;

удосконалено:

– норми Бюджетного кодексу України що визначають повноваження органів по контролю за дотриманням бюджетного законодавства щодо здійснення міжбюджетного контролю;

– Закон України „Про стимулювання розвитку регіонів”, в якому запропоновано класифікувати депресивні території за критерієм виконання ними своїх бюджетних повноважень на дотаційні депресивні території та депресивні території-банкрути;

- правовий статус Міністерства фінансів України, як спеціального органу міжбюджетного контролю, який організовує та координує контрольні заходи Державного казначейства України та Державної контрольно-ревізійної служби України, що спрямовані на визначення ефективності та законності використання коштів міжбюджетних трансфертів;

набуло подальшого розвитку:

– вчення про недоліки чинного законодавства щодо організації міжбюджетних відносин, та їх вплив на стан фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки, положення і пропозиції дисертаційного дослідження використані:

– в науково-дослідній сфері – для подальшого визначення і вирішення проблем правового регулювання фінансового контролю та проведення досліджень в сфері контролю;

– в правотворчій сфері – для вдосконалення чинного законодавства з питань організації фінансового контролю;

– в сфері правозастосування – для вдосконалення методики проведення контрольних заходів;

– в навчальному процесі – під час підготовки підручників, робочих навчальних програм та навчально-методичних матеріалів з курсу „Фінансове право”.

Результати дисертаційного дослідження використані в діяльності Пролетарської районної ради м. Донецька (акт впровадження № 01-11-575 від 30.05.2006), Управління Державного казначейства у Донецькій області (довідка від 4.07.2006), під час викладання курсу „Фінансове право” у Донецькому юридичному інституту Луганського державного університету внутрішніх справ (акт впровадження № 334 від 08.06.2006) та при підготовці експертно-аналітичних матеріалів для відповідних комітетів Верховної Ради України (довідка № 128/39 від 21.06.2007).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на науково-практичних конференціях: „Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (грудень 2003, м. Ірпінь); „Регіональні проблеми боротьби з економічною злочинністю” (травень 2004, м. Донецьк); міжнародних науково-практичних конференціях: “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики” (грудень 2003, Російська Федерація, м. Москва); “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003, м. Чернівці); „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (2004, м. Ірпінь); „Образование и наука без границ” (грудень 2005, м. Дніпропетровськ); „Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки” (жовтень 2006, м. Донецьк).

Публікації. Основні теоретичні розробки й висновки дисертації викладені у 10-ти наукових публікаціях, 5 з яких надруковані у фахових наукових виданнях, 5 – у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які поділені на 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (280 найменувань) та 5 додатків. Загальний обсяг дисертації – 184 сторінки.