МЕХАНІЗМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА НАДАННЯМ УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, вказано на зв’язок роботи з темами досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; ступінь наукової розробки проблеми; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення, зазначено кількість публікації за темою дисертації.

У першому розділі – «Громадський контроль за наданням управлінських послуг як об’єкт науково-теоретичного дослідження» – здійснено огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь та суть дослідженості проблеми, обґрунтовано вибір напрямків наукового дослідження, зроблено аналіз основних підходів до визначення контролю в державному управлінні, уточнено категоріальний апарат ГК в контексті теорії державного управління, його основні принципи та функції, з’ясовано зміст та класифікацію управлінської послуги, визначено поняття механізми реалізації ГК.

У контексті теми дисертації системно аналізуються теоретичні напрацювання вітчизняних та зарубіжних авторів з таких напрямків наукових досліджень: визначення поняття та класифікації послуг, що надаються органами публічної влади (вітчизняні науковці – В. Авер’янов, В.Александров,
В. Долечек, В. Мамонова, В. Князєв, В. Сороко, А. Чемерис; зарубіжні науковці – Е. Вокопола, Б. Гурне, Ф. Котлер, Д. Мартін, Т. Парсонс, Г. Райт, Д. Ру,
Д. Сульє) ; теоретичні проблеми державного управління (Г. Атаманчук,
В. Бакуменко, П. Надолішній, Н.Нижник); проблеми покращення якості послуг (зарубіжні – Дж. Генрі, Р. Каплан, М. Майлакович, М. Мастонен, Д. Нортон, вітчизняні – А. Кабанець, Н. Нижник, Ю. Шаров ); оцінювання надання послуг було в центрі уваги досліджень С. Вільямса, Ш. Кулі, А. Матесона, Е. Роуза,
Дж. Скенлена, І. Сумми, Р. Теннер, С. Трози, над їх стандартизацією працювали Т. Потканський, Г. Труєн та інші.

Розглянуто основні підходи до проблеми контролю в державному управлінні (вітчизняні – О. Андрійко, О. Майданник, О. Полінець, О. Сушинський, В. Шамрай; зарубіжні – С. Робінс та Девід А. Деченцо, Д. Томсон); розробка та наукове обґрунтування громадського контролю (вітчизняні – З. Гуменна, В. Губар, В. Зубар, А. Крупник, О. Лазор, О. Лисяк, В. Мартиненко, С. Орлов, О. Сушинський, С. Скоблик, О. Федоровська, Т. Яременко; зарубіжні – Б. Гурне, О. Лучин, О. Майоров, О. Маштакова, М. Сьомін, Т. Троїцька та ін.).

Визначено, що контроль як функція соціального управління – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта у соціальній сфері суспільства з метою встановлення відхилень від заданих параметрів. Саме тому контроль є об’єктивно необхідним. Він спрямовує процес управління за встановленими ідеальними моделями, коригуючи поведінку підконтрольного об’єкта. Суть контролю полягає в тому, що об’єкт управління здійснює облік і перевірку того, як суб’єкт управління виконує його постанови. Таким чином, соціальне управління і контроль – явища, тісно пов’язані одне з одним, і які у взаємодії утворюють стійку систему.

Аналіз наукових джерел з проблеми ГК продемонстрував, що серед науковців відсутній єдиний підхід до визначення ГК, не має чітко визначеного кола його суб’єктів, функцій, принципів та механізмів реалізації.

На сьогодні в Україні відсутній Закон України «Про громадський контроль», не має і законодавчо визначеного поняття «громадського контролю». Перший законопроект, яким планувалося нормативно врегулювати основні поняття та принципи ГК, було розроблено ще у 2001 році, після чого було зроблено ще декілька спроб у 2004 р. та 2005 р.. Та всі спроби прийняти даний нормативний документ знаходяться на стадії обговорення законопроектів. Це значною мірою впливає на процес формування системи ГК, яка є поки що не завершеною та має фрагментарний характер. Більшість дослідників одностайні в думці, що суб’єкти ГК ще не справляють значного впливу на діяльність органів публічної влади як на етапі прийняття управлінського рішення органами публічної влади, так і за підсумками його реалізації. Така ситуація спричинена, в першу чергу, як інституційною слабкістю самих суб’єктів ГК, так і низьким рівнем їх правового забезпечення, зокрема, в частині впровадження результатів ГК в діяльність органів публічної влади. Так, якщо на стадії узгодження та прийняття управлінського рішення було зроблено значний крок у бік посилення позицій ГК – ухвалено Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», яка стандартизувала не лише саму процедуру здійснення громадської експертизи, а й процедуру врахування результатів відповідної експертизи у діяльність органів влади; значно розширила функціональну спроможність суб’єктів ГК, від дорадчо-консультативної до фактичного впровадження результатів їх діяльності, – то на стадії контролю за результатами управлінської діяльності більшість механізмів реалізації або і надалі носять рекомендаційний характер, або повністю ігноруються владою.

ГК має стати надійною та постійною основою для корегування управлінської діяльності, в тому числі і з метою підвищення якості управлінської послуги, реальним механізмом з взаємоузгодження думок різних груп інтересів, пошуку консенсусу та прийняття оптимальних управлінських рішень.

Проаналізувавши наявні точки зору щодо визначення ГК, ми пропонуємо розглядати його як окремий та специфічний різновид зовнішнього контролю, що являє собою систему заходів, наділену власним інструментарієм та спрямовану на забезпечення корегування дій органів публічної влади у відповідності до суспільних потреб.

Вважаємо за доцільне класифікувати принципи ГК на загальні та спеціальні.

До загальних принципів ГК належать: принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина; принцип соціальної справедливості; принцип гуманізму; принцип гласності діяльності ГК; принцип взаємо відповідальності держави, її органів та громадян в процесі управління; принцип законності.

До спеціальних принципів можна віднести: принцип автономності – сприяє самостійності при здійсненні ГК його суб’єктами, забезпечує не втручання в процес здійснення ГК з боку органів публічної влади); принцип рівноправності – покликаний забезпечити об’єктивність та рівність всіх суб’єктів при здійсненні ГК; принцип об’єктивності – надає можливість оцінювання результатів контролю, спираючись виключно на реальні факти.

Аналіз наукової літератури та нормативно-правової бази, а саме Законів України: «Про звернення громадян», «Про політичні партії в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про інформацію», «Про друковані засоби масової інформації» та «Про об’єднання громадян», вказує на те, що суб’єктний склад ГК становлять громадяни, громадські організації, політичні партії, органи самоорганізації населення, профспілки та засоби масової інформації.

Дослідивши наявну практику реалізації ГК ми вважаємо, що в залежності від способу реалізації ГК суб’єктами його можна диференціювати на безпосередній та опосередкований.

Аналіз чинного законодавства показав, що специфічною особливістю ГК є можливість його суб’єктів реалізовувати повноваження в галузі контролю як безпосередньо, так і делегуючи спеціально створеним для цього радам, комісіям тощо, тобто опосередковано. Під безпосереднім ГК розуміється форма ГК, яка реалізується кожним суб’єктом ГК самостійно або безпосередньо. Опосередкованим ГК є контроль, здійснюваний за допомогою організаційних структур, які не є безпосередньо суб’єктами ГК, але мають повноваження та механізми його здійснення або ці повноваження їм делегують суб’єкти ГК для здійснення відповідного контролю.

У деяких випадках право вибору форми реалізації ГК надається безпосередньо суб’єкту ГК. Зокрема, таку специфіку мають засоби масової інформації, які у випадку проведення власного журналістського розслідування чи оприлюднення фактів, що вказують на неналежне виконання посадовими особами власних повноважень, проявів корупційної поведінки, низький рівень управлінських послуг тощо – виступають суб’єктом безпосереднього ГК. У випадку, коли відповідна інформація оприлюднюється на підставі представників громадськості (звернень громадян, НДО, політичних партій, тощо) – опосередкованого.

В контексті дослідження під механізмами реалізації ГК розуміється сукупність форм, методів та засобів, здатних забезпечити можливість здійснення ГК його суб’єктами в умовах розвинутого громадянського суспільства.

Отже, аналіз науково-теоретичних засад державного управління в сфері контролю, та ГК зокрема, дав змогу уточнити принципи та функції ГК, проаналізувати основні підходи щодо визначення його суб’єктного складу та запропонувати власне визначення ГК.

У другому розділі – «Аналіз сучасного стану громадського контролю за наданням управлінських послуг органами публічної влади» – базуючись на дослідженнях сучасного стану громадянського суспільства в Україні здійснених вітчизняними науковцями (В. Бебиком, В. Бортніковим, І. Грицяком, Н. Грицяк, І. Горбатенко, А. Карасем, О. Кудряченко, А. Колодієм, В. Нікітіним, Ф. Рудич, Я. Пасько, О. Полішкаровою та ін.) виявлено основні етапи становлення громадянського суспільства в Україні та узагальнено причини, що сповільнюють його розвиток; здійснено аналіз статутів територіальних громад Південних областей України на предмет наявності в них локально-правових норм, що регулюють ГК; досліджено проблему громадської участі як необхідної складової ефективного функціонування ГК; виявлено та обґрунтовано необхідність запровадження нормативного критерію при здійсненні оцінки якості управлінських послуг суб’єктами ГК.

Аналіз стану громадянського суспільства в Україні, як середовища функціонування ГК, дозволив зробити висновок, що розвиток громадянського суспільства в Україні перебуває на етапі інституалізації та не справляє значного впливу на рівень якості управлінських послуг. Окремої статистики щодо наявних моніторингових (сторожових) та ін. організацій, головною метою діяльності яких є ГК, в Україні не ведеться. Більшість із громадських організацій (далі НДО) створюється під грантову діяльність, а їх функціонування активізується на час реалізації проекту або виборчої компанії. Разом з тим існують поодинокі випадки успішної співпраці органів влади та громадських організацій в галузі ГК, досвід яких має бути поширений по всій країні. В першу чергу, це має бути досвід органів публічної влади на місцях, оскільки саме вони є безпосередніми надавачами управлінських послуг та безпосередньо наближені до споживача. Керуючись цією логікою, в другому розділі було здійснено порівняльний аналіз статутів територіальних громад Півдня України на предмет виявлення прогресивних норм локального регулювання ГК та обґрунтовано необхідність даного виду регулювання, зокрема закріплення в статутах територіальних громад норм та механізмів, здатних удосконалити процес реалізації ГК. Ми вважаємо, що саме відповідне локально-правове регулювання надасть можливість врахувати регіональні особливості діяльності суб’єктів ГК. Удосконалення механізмів ГК за допомогою розробки та прийняття відповідних локальних норм може стати в подальшому ефективним механізмом для його реалізації. На даний час такі спроби є малоефективними, в першу чергу, через типовість та формальний підхід при розробці відповідних норм, необов’язковість їх прийняття, відсутність правової культури посилання на статутне право під час розв’язанні проблем на регіональному рівні, низький рівень активності самих суб’єктів громадянського суспільства.

У межах дисертаційного дослідження, з метою визначення стану ГК в органах публічної влади та ефективності існуючих механізмів їх реалізації, на базі Центру підвищення кваліфікації кадрів Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в період з травня по червень 2008 року проведено експертне опитування 150 державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування Одеської, Миколаївської, Херсонської областей та Автономної Республіки Крим. Як показує проведене експертне дослідження, 89,9% респондентів вважає, що суб’єкти ГК спроможні впливати на діяльність органів виконавчої влади, відзначаючи при цьому, що рівень здійснюваного контролю є середнім, а наявні механізми ГК потребують значного доопрацювання.

Держава та її органи є зацікавленою стороною у становленні ефективного громадянського суспільства та реалізації ГК, оскільки він забезпечує виконання функції самоперевірки, впевненого коригування прийнятих управлінських рішень та виконує функцію комунікації між державою та її громадянами, а реалізація цієї функції неможлива без формування відповідного середовища його функціонування – розвинутого громадянського суспільства та ефективної системи взаємозв’язку держави і громадянина, їх постійної взаємодії та взаємоконтролю. Держава свідомо повинна йти на певне обмеження власних повноважень на користь громадянського суспільства.

Безперервна взаємодія різних за своєю організаційною природою суб’єктів ГК стає все більш складною та потребує постійного удосконалення правового регулювання. Досягнути цієї мети можливо за допомогою використання інтелектуального ресурсу НДО. Саме НДО мають значний потенціал для їх розв’язання, зокрема, пропонуючи власні альтернативи вирішення тієї чи іншої проблеми, в тому числі низької якості послуг. При цьому НДО доволі часто знаходять найбільш оптимальні шляхи їх вирішення та випереджають на цьому шляху органи публічної влади. Більше того, залучення значної кількості громадян до процесу їх вироблення (найбільш ефективно даний підхід спрацьовує на рівні територіальної громади) значною мірою спрощує його подальшу реалізацію, оскільки враховує думку більшості громадян.

Оскільки більшість пропозицій, що надходять від суб’єктів ГК до органів публічної влади за результатами здійснюваних ними перевірок носять рекомендаційний характер; механізми впливу з боку ГК на прийняття відповідного рішення органу виконавчої влади є малоефективними; більшість суб’єктів ГК не мають спеціальної фахової підготовки для здійснення ефективної оцінки якості управлінських послуг; більшість критеріїв носять оціночний характер, що значним чином впливає на достовірність оцінки та сприяє маніпуляціям громадською думкою, перешкоджає роботі органів виконавчої влади, а також з урахуванням рівня розвитку громадянського суспільства, стану громадської активності, ми вважаємо за доцільне використовувати нормативний критерій при оцінці якості управлінських послуг суб’єктами ГК. При чому закріплення відповідної норми можливо в меморандумах або обов’язкових угодах органів публічної влади з суб’єктами ГК, що і обґрунтовується в другому розділі нашого дослідження.

Під нормативним критерієм розуміється сукупність базових показників якості управлінської послуги закріплених в нормативно-правових актах. До складу нормативного критерію входять наступні складові:

- часовий показник – нормативно закріплений термін надання послуги;

- технічний показник – містить технічні характеристики якості послуги, які закріплені в нормативно-правових актах;

- економічний показник – містить стандарт економічної обґрунтованості послуги, які закріплені в нормативно-правових актах;

- інформаційний показник – містить законодавчо закріплений мінімум доступу інформації про послугу.

У третьому розділі – «Шляхи вдосконалення форм та механізмів реалізації громадського контролю за наданням управлінських послуг органами публічної влади» – теоретично обґрунтовано та запропоновано шляхи удосконалення механізмів реалізації ГК з метою оптимізації форм реалізації даного виду контролю, зокрема його організаційної, інституційної та правової складових; досліджено та виявлено основні недоліки правового регулювання, порядку проведення громадських слухань та організації діяльності громадських рад; виявлено основні недоліки правового регулювання та процедури розгляду звернень громадян в органах публічної влади; виявлено та узагальнено основні причини слабкого інституційного розвитку НДО, запропоновано шляхи щодо активізації їх співпраці з органами публічної влади; розглянуто можливість використання суспільного теле- та радіо- мовлення з метою підвищення рівня ГК за діяльністю органів публічної влади.

Обґрунтовано необхідність удосконалення інституційної складової механізму реалізації ГК за рахунок запровадження інституту уповноваженого (або цивільного захисника). Базуючись на вивченні та узагальненні світової практики застосування моделі спеціалізованого омбудсмана (в деяких джерелах – інституту уповноваженого, цивільного захисника тощо) в Італії, Великобританії, США, Канаді та ґрунтуючись на успішному вітчизняному досвіді запровадження відповідного інституту на рівні територіальних громад в м. Кам’янець-Подільський Хмельницької області (де функцію ГК покладено на префекта) та м. Нова Каховка Херсонської області (функцію ГК було покладено на уповноваженого з прав людини) та досвіді запровадження інституту уповноваженого з питань захисту прав підприємців у відповідності до доручення Президента України від 3 березня 1998 р. № 1-14/ 857 та відповідно до вимог Указу Президента України від 30 жовтня 1997 р. № 1206/97 «Про затвердження Положення про Державний комітет України з питань розвитку підприємництва», ми вважаємо за доцільне розширити перелік суб’єктів ГК уповноваженим з захисту прав громадян.

Узагальнення вітчизняної практики проведення громадських слухань ілюструє необхідність удосконалення, з одного боку, організаційної складової механізму реалізації ГК, тобто самої процедури та порядку їх проведення, з іншого боку – правової складової. В процесі дослідження зроблено висновок про необхідність значного удосконалення існуючої практики правового регулювання порядку проведення громадських слухань. Оскільки Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає можливість затвердження відповідного порядку, або безпосередньо в статутах територіальних громад, або ж додатком до статутів. Нами розроблено типові рекомендації, щодо оптимізації порядку проведення громадських слухань та використання їх з метою здійснення ГК. Суть рекомендацій полягає в забезпеченні відкритості та прозорості діяльності органів публічної влади, як на етапі розробки та прийняття самого положення про громадські слухання, його оприлюднення та всенародного обговорення, так і на етапі їх проведення, зокрема спрощення процедури імплементації рішень громадських слухань.

Діяльність громадських рад при органах публічної влади є порівняно новою та ефективною формою взаємодії влади з громадськістю. В процесі дослідження нами проаналізовано можливість використання діяльності громадських рад як форми ГК та виявлено необхідність конкретизації правової складової механізму реалізації ГК при організації їх роботи. Зокрема, надано пропозиції щодо внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України № 1378 від 15 жовтня 2004 р. «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», якою затверджене відповідне Типове положення про діяльність громадських рад та доповнення завдань громадських рад, що покликані удосконалити механізми реалізації ГК.

Інститут звернення громадян є найпоширенішою та найуживанішою формою реалізації громадянами безпосереднього контролю за діяльністю органів публічної влади. Однак, аналіз правового регулювання та практика застосування даного інституту свідчить про необхідність удосконалення правової складової механізму реалізації ГК при використанні його суб’єктами інституту звернення. Аргументовано внесення змін до Закону України «Про звернення громадян», зокрема, запровадження в практику розгляду повторних звернень, що надходять до органів виконавчої влади колегіально, на засіданні спеціальної комісії, до складу якої входять не менше 50 % представників громадськості.

Запропоновано запровадити окреме діловодство зі звернень, що надходять до органів публічної влади від НДО та встановлення скороченого терміну розгляду таких звернень. Цей крок не лише підвищить увагу органів публічної влади до НДО та скоротить термін розгляду їх звернень, а й забезпечить розповсюдження юрисдикції статті 29 Закону України «Про звернення громадян» по даному колу звернень, тобто забезпечить прокурорський нагляд за їх розглядом.

Зарубіжний досвід свідчить, що чи не найбільший потенціал з точки зору здійснення ГК мають НДО. Однак, вітчизняні соціологічні дослідження розвитку НДО в Україні вказують на значну кількість негативних чинників, що впливають на процес їх інституалізації та розвитку. Серед яких можна виокремити наступні:

- соціо-ментальні чинники: незначний рівень участі населення в різноманітні громадські організації, політичні партії, рухи, асоціації та ін.; низький рівень правової культури в цілому, відсутність традиції в суспільстві захищати власні права та відсутність впевненості в тому, що відповідні дії можуть призвести до бажаного результату; збереження патерналістського типу побудови взаємовідносин в системі «влада-громадяни» на ментальному рівні; відсутність довіри держави до громадських організацій (громадські організації, які функціонують за рахунок іноземних грантових програм часто звинувачують у роботі на користь іноземних держав) та ін.;

- організаційно-правові чинники: розрізненість нормативно-правової бази, покликаної регламентувати питання діяльності НДО та взаємодії їх з органами публічної влади, який характеризується наявністю суперечностей та дублювання, а також значною кількістю нормативно-правових прогалин; слабка розробленість механізмів громадського впливу на стадії прийняття рішення; відсутність ефективних механізмів контролю громадськими організаціями діяльності органів публічної влади на стадії реалізації управлінського рішення; відсутність механізмів делегування власних повноважень органами державної влади власних повноважень громадському сектору, в рамках соціального партнерства;

- економко-фінансові чинники: слабкий рівень фінансування НДО з бюджетів всіх рівнів; обмеженість вітчизняних грантових програм по підтримці діяльності громадських організацій, особливо – на регіональному рівні; недосконалість механізмів оплати держави за надані послуги громадськими організаціями, в рамках соціального партнерства; недосконалі механізми оподаткування діяльності громадських організацій, орендування ними майна та ін.

Безумовно, штучно забезпечити розвиток НДО неможливо. Лише активна позиція самих НДО та підтримка влади в сумі можуть дати позитивний результат. Черговим кроком на шляху цієї активізації має стати фінансова підтримка НДО шляхом делегування їм повноважень на здійснення ними соціальних послуг. Такий крок матиме одразу декілька позитивних моментів. Наприклад, зменшить навантаження на органи публічної влади та забезпечить можливість зростання авторитету та довіри громадян до НДО. Звичайно, що НДО різняться за метою та завданнями та сферами діяльності, яку вони здійснюють. Разом з тим більша частина із них спроможна надавати послуги в певному обсязі та запропонувати їх зацікавленим користувачам.

В дослідженні наголошується на необхідності введення в практику органів публічної влади укладання спільних договорів (або меморандумів) між громадськими організаціями та органом публічної влади про співпрацю. При чому відповідні угоди мають містити механізми фінансування спільних соціальних проектів та контролю за їх виконанням, критерії щодо оптимізації діяльності НДО та органу влади, що укладає таку угоду, це дасть можливість не лише врахувати регіональні особливості як НДО так і органів публічної влади, сприятиме активізації співпраці між ними, а також дисциплінуватиме учасників договору, оскільки вищезазначена угода, як будь-який цивільно-правовий договір, її не виконання може стати основою для звернення до суду.

Однією із найбільш ефективних форм ГК за діяльністю органів публічної влади є здійснення такого виду контролю засобами масової інформації (далі ЗМІ). Однак, чи не найбільшу перешкоду на шляху здійснення ЗМІ цього виду контролю є їх форма власності, оскільки достовірність інформації дуже часто залежить від того приватні, комунальні чи державні ЗМІ її оприлюднюють. Уникнути упередженості та забезпечити незалежність ЗМІ, як суб’єкта ГК можливо за рахунок запровадження громадського теле- та радіомовлення, що сприятиме підвищенню інформаційно-просвітницької функції органів публічної влади та сприятиме підвищенню рівня та якості здійснюваного ними ГК, оскільки забезпечить більш широкий доступ до інформації та висвітлення результатів діяльності суб’єктів ГК.