ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА Автореферат

Актуальність теми. Гарантування реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина як своєрідної характеристики і необхідної умови життєдіяльності суспільства та держави в цілому є невід’ємною складовою державної політики, тобто найважливішою функцією правової, соціальної, демократичної держави. Правоохоронна діяльність прокуратури України як один із напрямків діяльності адміністративного апарату Української держави ґрунтується на загальних принципах, методах та формах управління у сфері правоохоронної діяльності, є одним із його видів. Однак правоохоронна діяльність прокуратури має свої особливості, що, насамперед, залежить від характеру завдань та функцій щодо забезпечення ними прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, їх повноважень, форм і методів професійної діяльності, що обумовлює доцільність їх розгляду як окремого суб’єкта адміністративного права.

Визначення сутності та особливостей діяльності прокуратури України як суб’єкта адміністративного права, ще не дістало належного теоретико-правового опрацювання. У вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій літературі ці питання розглядаються фрагментарно, без комплексного підходу, а саме як окремі напрямки правоохоронної діяльності, у зв’язку з чим сутність та особливості діяльності прокуратури залишаються недослідженими, єдиної концепції реформування та функціонування прокуратури в адміністративно-правовій науці ще не вироблено.

Варто зазначити, що загальні проблеми правоохоронної діяльності, державного управління, правоохоронних органів і, зокрема, діяльності прокуратури України досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієв, О.М. Бандурка, О.О. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, В.Л. Грохольський, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, О.М. Клюєв, В.В. Ковальська, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Конопльов, М.В. Корнієнко, М.Н. Курко, О.М. Музичук, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, А.М. Подоляка, Т.О. Проценко, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі та ін. Однак, незважаючи на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам цієї проблематики, багато питань у сфері функціонування прокуратури залишаються ще дискусійними. Це стосується насамперед розуміння сутності таких категорій як «правоохоронна діяльність», «правозахисна діяльність», «правозастосовна діяльність» прокуратури та їх розмежування; визначення структурних елементів адміністративно-правового статусу прокуратури; з’ясування особливості взаємодії прокуратури з іншими правоохоронними органами держави. Більше того, на сьогодні в Україні відсутня структурно визначена та нормативно закріплена система суб’єктів цивільного контролю за діяльністю прокуратури.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних положень щодо забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, переосмислення місця та значення прокуратури України як самостійного суб’єкта адміністративного права, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем діяльності прокуратури обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.п. 1.1, 1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004–2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п. 10 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період
2010–2014 років, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 347 від 29.07.2010 р. п.п. 3.1, 3.3, 3.5 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006–2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практики правоохоронної діяльності щодо забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина визначити сутність, принципи, правові засади та особливості діяльності прокуратури України як суб’єкта адміністративного права, тобто виробити концепцію побудови та функціонування прокуратури, а також визначити шляхи її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– визначити поняття, сутність та систему суб’єктів адміністративного права;

– з’ясувати історико-правовий аспект становлення та розвитку прокуратури України;

– окреслити правові та організаційні засади функціонування прокуратури України;

– уточнити сутність та особливості адміністративно-правового статусу органів прокуратури;

– з’ясувати мету та завдання прокуратури України;

– визначити функції та компетенцію прокуратури, з’ясувати їх сутність та особливості;

– окреслити особливості актів прокурорського реагування на порушення законності;

– удосконалити механізм взаємодії прокуратури України з іншими правоохоронними органами держави;

– охарактеризувати систему цивільного контролю за діяльністю прокуратури, визначити їх завдання, функції та повноваження;

– визначити можливості використання зарубіжного досвіду функціонування прокуратури в Україні;

– сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретичних та адміністративно-правових засад діяльності прокуратури України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері адміністративної юрисдикції прокуратури.

Предметом дослідження є прокуратура України як суб’єкт адміністративного права.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1–3), визначено поняття та система суб’єктів адміністративного права (підрозділ 1.1), поняття та структура адміністративно–правового статусу органів прокуратури, функції та компетенція прокуратури України, сутність та особливості актів прокурорського реагування на порушення законності (підрозділи 2.1, 2.3, 3.1). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження правових засад та особливостей діяльності прокуратури України, взаємодії її з іншими правоохоронними органами держави (підрозділи 1.3, 2.3, 3.2), особливостей цивільного контролю за діяльністю прокуратури України (підрозділ 3.3), характеристики суб’єктів адміністративного права, які здійснюють правоохоронну діяльність (підрозділи 1.1, 3.4). Системно-структурний метод використано для здійснення класифікації способів забезпечення законності правоохоронної діяльності прокуратури (підрозділи 1.3, 2.3, 3.3). Статистичний, історичний і документальний аналіз застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного супроводження діяльності прокуратури (розділи 1–3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади діяльності прокуратури України. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації управління у зазначеній сфері може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів прокуратури, статистичні матеріали, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання діяльності прокуратури України як суб’єкта адміністративного права та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– визнано та досліджено прокуратуру як суб’єкт і об’єкт цивільного контролю;

– основні елементи цивільного контролю за діяльністю прокуратури охарактеризовано у взаємозв’язку його мети і завдань; суб’єктів та об’єктів контролю; механізму його реалізації; принципів, форм і методів контролю; механізму взаємодії й координації суб’єктів контролю між собою й іншими органами держави; механізму оцінки ефективності контролюючих заходів;

– запропоновано поділяти функції прокуратури на: наглядові (прямо закріплені у відповідних статтях Конституції України та Закону України «Про прокуратуру») та не наглядові (ті випливають зі змісту Закону України «Про прокуратуру»); постійні та тимчасові; існуючі та перспективні;

удосконалено:

– поняття «адміністративно-правовий статус прокуратури», яке слід розуміти як врегульоване законодавством місце та значення прокуратури у системі державного управління із закріпленням мети, завдань, функцій, компетенції, системи органів, форм і методів діяльності, що реалізуються як в адміністративних правовідносинах, так і поза ними;

– мету та завдання функціонування прокуратури, зокрема метою функціонування прокуратури повинно сьогодні бути утвердження верховенства закону та забезпечення режиму законності;

– законодавче закріплення функцій прокуратури, зокрема пропонується закріпити поряд з існуючими: правозахисну, правотворчу, координаційну функцію, а також функцію міжнародного співробітництва та правового виховання;

– визначення поняття компетенції прокуратури України, під якою розуміється закріплена законодавчими актами сукупність прав і обов’язків, а також предмет відання;

– механізм координації діяльності правоохоронних органів щодо боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями шляхом прийняття законодавчого акту «Координація діяльності правоохоронних органів щодо боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями»;

дістали подальшого розвитку:

– поняття та сутність суб’єктів адміністративного права. Суб’єкти адміністративного права розглянуто як систему;

– сутність та значення прокуратури як органу, який гарантує забезпечення принципу законності та є елементом механізму стримувань і противаг;

– розуміння категорій «взаємодія» і «координація», які з одного боку є схожими, оскільки в їх основі лежать певним чином узгоджені дії учасників, а іншого боку – доволі відмінні категорії. Взаємодію і координацію у правоохоронній сфері розглянуто як один з пріоритетних напрямів підвищення ефективності правоохоронної діяльності;

– сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності прокуратури, у тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема: 1) Конституції України; 2) законів України «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»; 3) підзаконних нормативних актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що:

– у науково-дослідній сфері ці результати можуть бути основою для подальшої розробки адміністративно-правових засад діяльності прокуратури України;

– у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів у сфері правоохоронної діяльності прокуратури України;

– у правозастосуванні використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність практичної діяльності прокуратури України;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисципліни «Адміністративне право», вони вже використовуються під час проведення занять із зазначеної дисципліни в Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Апробація результатів дослідження. Положення дисертації доповідалися й обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях, а саме «Сучасні проблеми правової системи та державотворення в Україні» (Черкаси, 2011 р.), «Прокуратура України: історія, сьогодення та перспективи розвитку» (Київ, 2011 р.), «Суверенність, незалежність, конституційність: становлення та розвиток Української держави» (Харків, 2011 р.), круглих столах, координаційних нарадах, а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу факультету з підготовки фахівців міліції громадської безпеки Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в п’яти наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів‚ поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 187 сторінок. Список використаних джерел складається із 235 найменувань і займає 20 сторінок.