ПУБЛІЧНО-ПРАВОВА СКАРГА ЯК ЗАСІБ ЗАХИСТУ ОСОБИ ВІД НЕЗАКОННИХ ДІЙ АБО БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист; міститься інформація щодо зв’язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 «Природа публічно-правової скарги» складається з п’яти підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Детермінація публічно-правової скарги в системі публічного управління» зазначається, що право на звернення є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним правом громадянина.

Чинним законодавством передбачено видовий поділ звернень громадян на заяви (клопотання), пропозиції (зауваження) і скарги. Практична цінність публічної скарги обумовлена не лише її захисними функціями, але і закладеною в її змісті можливістю вплинути на процеси публічного управління. Цільове призначення публічної скарги сконцентровано у двох площинах: 1) захист прав, свобод і законних інтересів громадян в сфері публічного управління та оперативне усунення допущених порушень;
2) можливість опосередкованої участі в процесі публічного управління, його корегуванні, усуненні недоліків владного впливу, і в цілому забезпечення режиму законності. Публічну скаргу можна розмежувати на адміністративну скаргу та позовну заяву.

Поняття, призначення та юридична цінність публічної скарги в системі публічного управління розкриваються за наступними ознаками: 1) право публічної скарги є конституційним невідчужуваним правом; 2) публічна скарга є невід’ємним елементом правової демократичної держави;
3) публічна скарга – спосіб усунення порушень, допущених в процесі здійснення публічного управління; 4) публічна скарга може розглядатися з одного боку як форма звернення громадян щодо захисту прав, свобод і законних інтересів; з іншого – як один з дієвих засобів захисту прав, свобод і законних інтересів громадян; 5) публічна скарга є гарантією ефективної реалізації прав, свобод та інтересів громадян, закріплених законодавством;
6) публічна скарга є опосередкованим шляхом забезпечення режиму законності, встановленого в державі, виявлення правопорушників та притягнення їх до юридичної відповідальності; 7) публічна скарга може розглядатися як форма взаємодії владних структур керуючої та керованої сторін; 8) публічна скарга – це один із способів вирішення певних конфліктів (як в судовому, так і позасудовому порядку), що виникають у сфері публічного управління; 9) поряд із пропозиціями, заявами, клопотаннями, колективними зверненнями і петиціями, публічна скарга є одним із видів інституту звернень, які встановлені та регламентовані законодавством України; 10) процедурно-процесуальні аспекти розгляду публічних скарг входять як специфічна складова частина самостійного провадження до інституту адміністративних процедур і становлять провадження з розгляду скарг.

Публічну скаргу можна охарактеризувати також як звернення суб’єкта адміністративно-правових відносин до публічної адміністрації (суду) та її посадових осіб (суддів).

У підрозділі 1.2. «Генезис розвитку публічно-правової скарги» визначено періоди та етапи розвитку публічно-правової скарги: перший період – формування (містить такі етапи: а) петровський; б) прогресивної монархії;
в) правостворюючий; г) сперанський); другий період – час буржуазно-демократичних перетворень (містить такі етапи: а) канцелярський;
б) правовстановлюючий); третій період – становлення та розвитку інституту публічної скарги за радянської доби (містить такі етапи: а) тоталітарного праворегулювання; б) соціалістичного праворегулювання); четвертий період – період новітньої доби.

У підрозділі 1.3. «Класифікація публічно-правових скарг» доведено, що публічно-правові скарги можна розмежувати за:

– надходженням на ті, що надходять: а) поштою; б) на особистому прийомі; в) через уповноважену особу; г) через органи влади; ґ) через засоби масової інформації; д) від інших органів, установ, організацій;

– за кількістю звернень: а) первинні; б) повторні; в) дуплетні;

– за авторським поданням: а) учасник війни; б) дитина війни; в) інвалід Великої Вітчизняної війни; г) інвалід війни; ґ) учасник бойових дій;
д) ветеран праці; е) інвалід I, ІІ, ІІІ групи; є) дитина-інвалід; ж) одинока мати; з) Мати-героїня; і) багатодітна сім'я; ї) особа, що потерпіла від Чорнобильської катастрофи; к) учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; л) Герой України; м) Герой Радянського Союзу;
н) Герой Соціалістичної Праці; о) інші категорії;

– за результатами розгляду: а) вирішено позитивно; б) відмовлено у задоволенні; в) дано роз'яснення; г) скарга, що повернута авторові відповідно до статей 5 і 7 Закону України «Про звернення громадян»; ґ) звернення, що пересилається за належністю відповідно до статті 7 Закону України «Про звернення громадян»; д) звернення, що не підлягає розгляду відповідно до статей 8 і 17 Закону України «Про звернення громадян»;

– за суб’єктом подання поділяються на ті, що подаються:
а) громадянами України; б) іноземцями та особами без громадянства;
в) колективними суб’єктами; г) посадовими особами або публічними органами, у випадках, коли вони захищають суб’єктивні права та законі інтереси громадян;

– за соціальним станом авторів класифікуються на ті, що подають:
а) пенсіонер; б) робітник; в) селянин; г) працівник бюджетної сфери;
ґ) державний службовець; д) військовослужбовець; е) підприємець;
є) безробітний; ж) учень, студент; з) служитель релігійної організації;
и) особа, що позбавлена волі; особа, воля якої обмежена; і) інші;

– за адресатом: а) скарги, які надсилаються до публічної адміністрації; б) скарги, які надсилаються до адміністративного суду;

– за формою: а) адміністративна скарга; б) позовна заява.

У підрозділі 1.4. «Публічно-правова скарга в міжнародному правовому полі» аргументовано, що інститут публічної скарги в міжнародному правовому полі представлений виключно у сфері громадянства та міграції. На підставі проведеного аналізу зауважено, що питання оскарження порушених або невиконаних численних декларативних норм залишається поза межами міжнародного законодавства. Дисертантом запропоновано прийняти міжнародну Конвенцію про право на скаргу.

У підрозділі 1.5. «Місце інституту публічно-правової скарги в адміністративному праві» наголошено, що новітні політичні та соціально-економічні орієнтири у сучасному розвитку української держави вимагають перегляду усталених з радянського минулого підходів до змісту адміністративного права, де людині відводилось лише місце «підвладного» об’єкта управління, на який спрямовано організаційно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів. Проведений аналіз дав можливість стверджувати, що інститут адміністративної скарги є дієвий елемент механізму забезпечення законності у сфері публічного управління, а інститут публічної скарги – організована структурна частина адміністративного права, завдяки якій вирішується різносторонній захист прав, свобод та інтересів особи.

Розділ 2 «Види та особливості публічно-правових скарг» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Зміст та структура адміністративно-правових скарг, які подаються до публічної адміністрації (посадовим особам)» підкреслено, що об’єктом захисту адміністративної скарги є права, свободи і законні інтереси фізичних та юридичних осіб. Зауважено, що між правами і свободами немає принципової різниці, оскільки за своєю юридичною природою і системою гарантій вони тотожні й відображають соціальні можливості людини в різних сферах. Забезпечення їх державою означає юридично визнану можливість кожного обирати вид і міру своєї поведінки як людини і громадянина. Вмотивовано, що «права і свободи» є більш широким правовим поняттям у порівнянні з «конституційними правами» і включає в себе останні. Аргументовано, що суб’єктивні права громадян досить об’ємно і конкретизовано закріплені законодавством, а інтереси – лише в загальній формі.

Встановлено, що скарга як юридична категорія складається з таких структурних елементів: предмет, підстави, мотивація, зміст, суб’єктний склад. Наголошується на нерозривному зв’язку предмета і підстав скарги. Предметом адміністративної скарги є рішення, дії чи бездіяльність публічної адміністрації, її посадових чи службових осіб.

Підставою адміністративної скарги є порушення (можливі порушення), які допущені рішеннями, діями чи бездіяльністю публічної адміністрації (її посадовими і службовими особами). Мотивацією скарги є сукупність психічних процесів, які спонукають особу до подання скарги публічному органу управління. Зміст адміністративної скарги – це мотивоване прохання щодо розгляду та вирішення питання, викладене відповідно до процесуальних вимог.

Проведено аналіз галузевих нормативно-правових актів, якими урегульовано порядок розгляду скарг фізичних та юридичних осіб, котрі звертаються до митних, податкових органів, органів внутрішніх справ, юстиції тощо; запропоновано певні зміни та доповнення до них.

У підрозділі 2.2. «Позовна заява як вид звернення особи до адміністративного суду» обґрунтовано, що адміністративний позов – це оформлена відповідно до процесуальних норм правова вимога особи до адміністративного суду щодо дій, бездіяльності та рішень публічної адміністрації з метою поновлення, визначення або захисту її суб’єктивних прав. Відповідно до цього звернено увагу на те, що значення позовної форми захисту права полягає в тому, що вона: 1) забезпечує зацікавленим у результаті спору сторонам певні правові гарантії правильності вирішення спору, рівність процесуальних прав і обов’язків; 2) зобов’язує органи, правомочні в силу закону розглядати і вирішувати суперечки, суворо дотримуватися норм матеріального та процесуального права, встановлювати істотні для справи фактичні обставини і виносити у відкритому судовому засіданні законні й обґрунтовані рішення з дотриманням встановлених законом чи іншим нормативним актом процесуальних гарантій для осіб, які беруть участь у справі.

Визначено характерні особливості позовної заяви: 1) наявність правової вимоги, що випливає з порушеного або оскарженого права і підлягає в силу закону розгляду у певному порядку, встановленому законом (наявність позову); 2) наявність спору про право; 3) наявність двох сторін з протилежними юридичними інтересами, яким надані широкі можливості щодо захисту своїх прав і законних інтересів у суперечці, що виникла.

Зазначено, що позовна заява має певні структурні елементи:
а) підстава позову; б) предмет позову; в) зміст позову.

Розділ 3 «Порядок реалізації адміністративно-правових скарг» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Особливості процедури розгляду адміністративно-правової скарги» встановлено, що оскарження – це діяльність щодо реалізації публічної скарги. Порядок реалізації скарги залежить від того, до якого органу (посадової особи) звертається особа. Відповідно, звернення особи до публічного органу управління регламентується законодавством про звернення громадян, іншими нормативно-правовими актами галузевого напрямку і закладають процедурні основи розгляду позитивних справ управлінського та сервісного характеру.

Звернення суб’єктів до адміністративного суду з позовною заявою приймає зміст адміністративно-процесуального розгляду звернення відповідно до вимог судового процесу. Таким чином, розгляд та вирішення скарг фізичних та юридичних осіб здійснюється публічною адміністрацією у регламентованому правовими нормами порядку через окреме адміністративно-процедурне провадження, під яким пропонується розуміти послідовну діяльність публічної адміністрації щодо розгляду та вирішення індивідуально-адміністративних справ позитивного (управлінського та сервісного) характеру.

Адміністративно-процедурну діяльність запропоновано розмежовувати на «заявну» і «втручальну». Адміністративно-процедурні провадження можна розділити на «заявні» та «втручальні». Адміністративно-процедурні провадження за скаргами громадян, відповідно, віднесені до «заявної» групи.

Адміністративно-процедурне провадження за скаргою має внутрішню структуру та складається з наступних стадій: порушення справи за скаргою; перевірка змісту скарги; розгляд та прийняття рішення за скаргою; оскарження рішення, прийнятого за скаргою у вищий орган (до суду) (факультативна стадія); виконання рішення за скаргою. У дисертації ретельно аналізуються особливості перелічених стадій.

У підрозділі 3.2. «Провадження з розгляду позовної заяви в адміністративному суді» зауважено, що за змістом Кодексу адміністративного судочинства України виділено дві основні групи стадій розгляду індивідуально-конкретних справ у судах адміністративної юрисдикції: розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції; розгляд адміністративної справи в апеляційному та касаційному порядку.

На основі цього поділу визначено структуру адміністративно-процесуального провадження, яка має наступний вигляд: 1) розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції; 2) розгляд адміністративної справи в апеляційному та касаційному порядку; 3) виконання судового рішення у справі. Дисертантом проаналізовано зазначені стадії та запропоновано відповідні доповнення до Кодексу адміністративного судочинства України.

ВИСНОВКИ

У дисертації розроблено наукові положення та запропоновано нове вирішення проблемних питань інституту публічно-правової скарги як засобу захисту особи від незаконних дій або бездіяльності публічної адміністрації; сформовано низку пропозицій і рекомендацій, спрямовану на вдосконалення системи розгляду публічних скарг:

1. Публічна скарга – це звернення суб’єкта адміністративно-правових відносин до публічної адміністрації (суду) та її посадових осіб (суддів), які уповноважені вирішувати адміністративно-правовий спір (в межах встановленої компетенції), з метою охорони суб’єктивних прав та інтересів, які порушені або можуть бути порушені рішеннями, діями чи бездіяльністю владного суб’єкта адміністративно-правових відносин.

2. Адміністративний і судовий способи вирішення конфліктів – це дві частини єдиного механізму захисту прав і свобод громадян, які доповнюють один одного. Формою реалізації захисту прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб є публічна скарга, яка проявляється через адміністративну скаргу та позовну заяву.

3. Інститут публічної скарги, який включає як адміністративну, так і судову скарги – структурна частина адміністративного права. Відповідно, адміністративне судочинство є також інститутом адміністративного права.

4. Сучасний інститут публічної скарги потребує запровадження системи громадських інституцій, до компетенції яких входило б прийняття та розгляд скарг за галузевою спрямованістю, що дало б можливість узагальнювати причини скарг, робити аналіз і на його підставі надавати незалежні рекомендації публічним органам щодо покращення ефективності роботи в межах покладеної на них компетенції та для підняття публічно-правового іміджу. Зазначені інституції рекомендується створити при Міністерстві юстиції України.

5. Оскарження – це встановлений нормами права послідовний порядок дій щодо подання скарги до публічної адміністрації (суду) та її посадових осіб (суддів).

6. Порядок реалізації скарги залежить від того, до якого органу (посадової особи) звертається особа. Звернення суб’єктів до адміністративного суду з позовною заявою закладає зміст адміністративно-процесуального розгляду звернення відповідно до вимог судового процесу. Розгляд та вирішення скарг фізичних та юридичних осіб публічною адміністрацією здійснюється у регламентованому правовими нормами порядку через окреме адміністративно-процедурне провадження.

7. Електронні скарги за допомогою мережі Інтернет та електронної пошти мають розглядатись не як допоміжний, а як один із основних напрямів у сфері вдосконалення роботи зі скаргами фізичних та юридичних осіб та як ефективний засіб протидії корупції.

8. У результаті проведеного дослідження запропоновано зміни та доповнення до нормативно-правових актів, якими урегульовано інститут публічної скарги: Кодексу адміністративного судочинства України
(ст.ст. 111, 112); Закону України «Про звернення громадян» ( ст. 1; ст. 6; ч. 1. ст. 8; ч. 1 ст. 17); Положення «Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби» (п.п. 7, 10); Інструкції «Про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах державної податкової служби» ( розділ 1, п. 3); «Порядку розгляду звернень та особистого прийому громадян у Державній митній службі України, інших митних органах, спеціалізованих митних установах і організаціях» (п.п. 1.2; 1.4; 1.16).